Projet de loi relatif au dialogue social et à l'emploi

TITRE IV - ENCOURAGER L'ACTIVITÉ PROFESSIONNELLE PAR LA CRÉATION D'UNE PRIME D'ACTIVITÉ

Article 24 (art. L. 841-1, L. 842-1 à L. 842-7, L. 843-1 à L. 843-7, L. 844-1 à L. 844-5, L. 845-1, L. 845-1-1, L. 845-2 et L. 846-1 du code de la sécurité sociale) - Création de la prime d'activité

Objet : Cet article crée une prime d'activité en remplacement de la partie « activité » du revenu de solidarité active et de la prime pour l'emploi.

I - Le dispositif proposé

1) Une nouvelle prestation destinée à pallier les insuffisances du RSA « activité » et de la prime pour l'emploi

a) La prime pour l'emploi et le RSA « activité » n'ont qu'imparfaitement rempli leurs objectifs

- La prime pour l'emploi (PPE) est un crédit d'impôt créé par la loi du 30 mai 2001 ^{217 ( * )} . Elle a pour objectif d'inciter au retour et au maintien dans l'emploi les personnes tirant des revenus modestes de leur activité professionnelle.

Le bénéfice de la PPE est soumis à une condition de revenus, appréciée au niveau du foyer fiscal. Toute personne âgée de 18 ans et plus et percevant, en 2014, des revenus d'activité compris entre 3 743 euros et un plafond dépendant de sa situation familiale, est éligible à la PPE. Le niveau de la prime est, dans un premier temps, croissant puis décroissant à partir d'un certain niveau de revenus avant de s'éteindre lorsque ceux-ci atteignent le plafond. Le revenu fiscal de référence doit également être inférieur à un plafond, variable selon la composition du foyer ^{218 ( * )} .

Plafonds applicables en 2014 aux revenus d'activité
de chaque personne susceptible de bénéficier de la PPE

Situation familiale	Plafond de revenus
Personne célibataire, divorcée, sans enfant ou avec des enfants qu'elle n'élève pas seule	17 451 euros
Personne veuve	17 451 euros
Couple bi-actif (conjoints ou personnes liées par un Pacs)	17 451 euros
Personne à charge du foyer fiscal et exerçant une activité professionnelle lui procurant au moins 3 743 euros	17 451 euros
Couple mono-actif (conjoints ou personnes liées par un Pacs)	26 572 euros
Personne célibataire ou divorcée élevant seule un ou plusieurs enfants à charge	26 572 euros

Le mécanisme du crédit d'impôt présente l'avantage de la simplicité. Une simple indication au moment de la déclaration annuelle de revenus permet de demander le bénéfice de la PPE, ce qui explique en grande partie un taux de recours très élevé, supérieur à 95 %. Entièrement individualisée, celle-ci doit en théorie avoir un impact direct sur la décision du bénéficiaire d'occuper un emploi ou d'augmenter son niveau d'activité.

L'incitation à l'activité est cependant limitée en raison du décalage systématique, inévitable en l'absence de prélèvement à la source, entre le moment où les revenus sont déclarés et celui où la prime est perçue. En outre, la prime est trop peu ciblée. En 2012, elle était allouée à plus de 6 millions de bénéficiaires, pour un montant mensuel moyen de 38 euros ^{219 ( * )} . La PPE bénéficie donc à un nombre relativement élevé de foyers fiscaux, mais pour des montants souvent faibles. Elle est par conséquent peu incitative en matière de retour à l'emploi et n'est pas non plus en mesure de jouer un rôle efficace pour le soutien au pouvoir d'achat. Versée à partir d'un niveau de revenus professionnels proche de 0,3 Smic, la PPE ne touche pas les travailleurs les plus modestes (ceux dont la rémunération est inférieure à ce seuil de 0,3 Smic). La situation du bénéficiaire étant par ailleurs appréciée à partir de sa situation fiscale et non à partir de celle du ménage dans lequel il vit, la prime bénéficie en partie à des ménages relativement aisés. De fait, 8 % des bénéficiaires de la PPE appartenaient aux déciles 8 à 10 en 2011.

Par conséquent, la PPE ne remplit qu'imparfaitement son rôle de soutien au pouvoir d'achat et d'incitation au retour et au maintien dans l'emploi.

- La loi du 1 ^er décembre 2008 a, quant à elle, prévu un mécanisme différent puisqu'il s'agit d'une prestation sociale familialisée ^{220 ( * )} . Le revenu de solidarité active (RSA), qui s'est substitué au revenu minimum d'insertion (RMI) et à l'allocation de parent isolé (API), est composé de deux éléments. Un volet « socle », correspondant au RMI et à l'API, et un volet « activité », censé garantir, dès le premier euro de rémunération, l'incitation financière au retour et au maintien dans l'emploi.

Aux termes de l'article L. 262-1 du code de l'action sociale et des familles, le RSA « a pour objet d'assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d'existence, d'inciter à l'exercice d'une activité professionnelle et de lutter contre la pauvreté de certains travailleurs, qu'ils soient salariés ou non salariés » .

Cette réforme devait pallier les limites de l'allocation strictement différentielle qu'était le RMI. Si le RMI était intégralement cumulable avec des revenus professionnels durant les trois premiers mois de reprise d'activité, chaque euro supplémentaire gagné correspondait à un euro de RMI perdu une fois passé ce délai. Or la reprise d'une activité professionnelle est non seulement source de frais supplémentaires mais entraîne également, à partir d'un certain niveau de revenus, une diminution du montant des autres dispositifs d'aide sociale.

Le RSA est construit de façon à assurer à chaque bénéficiaire un niveau de revenus garanti. Lorsque le bénéficiaire n'exerce pas d'activité professionnelle, ce niveau de revenus correspond à celui du RSA « socle ». Celui-ci étant une allocation différentielle, les sommes effectivement versées correspondent à la différence entre le montant forfaitaire du RSA « socle » et les ressources du foyer. En cas d'activité professionnelle, le niveau des revenus garantis correspond à la somme entre le RSA « socle » et 62 % des revenus professionnels du bénéficiaire.

Les règles d'éligibilité au RSA

Le RSA est une prestation sociale familialisée. Les droits au RSA sont définis en tenant compte de la situation familiale du demandeur et du nombre de personnes dont il a la charge.

Sont prises en compte l'ensemble des ressources de la personne (revenus d'activité, prestations et aides sociales, etc.), y compris lorsqu'elles ne sont pas productrices de revenus. L'occupation d'un logement à titre gratuit fait ainsi l'objet d'une évaluation forfaitaire : 61,67 euros pour une personne seule en 2014, 123,33 euros pour deux personnes, 152,62 euros au-delà.

Lorsque le foyer ne dispose d'aucun revenu d'activité, il perçoit le RSA « socle », dont le montant correspond à la différence entre un montant forfaitaire, variable selon la composition du foyer, et les ressources de celui-ci. Ce montant forfaitaire peut être majoré pour les personnes qui ont la charge d'un enfant, né ou à naître, et qui sont en situation d'isolement. La majoration intervient pour une durée temporaire (douze mois ou jusqu'à ce que le plus jeune enfant atteigne l'âge de trois ans).

Niveau du montant forfaitaire calculé en fonction de la composition familiale

En cas de reprise d'une activité professionnelle, le montant du RSA est calculé sur la base d'un minimum garanti correspondant à la somme entre le RSA socle et 62 % des revenus d'activité.

Lorsque les revenus d'activité sont inférieurs au montant forfaitaire mentionné précédemment, le RSA est calculé de façon à atteindre ce revenu minimum garanti. Lorsque les revenus d'activité sont supérieurs au montant forfaitaire, le RSA est égal à la différence entre le montant minimum garanti et les revenus d'activité.

Le RSA n'est pas versé en dessous de six euros par mois.

Selon les données de la direction de la recherche, des études et des statistiques (Drees), au mois de juin 2014, 2 364 000 foyers percevaient le RSA. 1 578 000 ne percevaient que le RSA « socle » et 533 000 le seul RSA « activité ». 253 000 foyers, ayant des revenus professionnels inférieurs au niveau garanti par le RSA « socle », percevaient les deux volets de la prestation.

Les règles d'éligibilité au RSA, proches de celles envisagées pour la prime d'activité, sont exposées dans les développements consacrés à cette dernière. Un point doit malgré tout être souligné concernant les conditions d'âge. Contrairement à la PPE, ouverte dès l'âge de 18 ans, le RSA ne peut être perçu que par des personnes âgées d'au moins 25 ans. Cette règle ne s'applique cependant pas lorsque le demandeur supporte la charge d'une ou plusieurs personnes. Cette condition d'âge étant apparue restrictive, elle a été assouplie avec la création du RSA « jeunes » ^{221 ( * )} . Les règles demeurant malgré tout très restrictives, le RSA « jeunes » bénéficie en pratique à très peu de personnes. Selon l'étude d'impact, au 30 septembre 2014, moins de 8 000 foyers percevaient le RSA « jeune ».

Contrairement à la PPE, le RSA « activité » est ciblé sur les foyers ayant les revenus les plus modestes. En 2012, 85 % des bénéficiaires du RSA « activité » appartenaient aux déciles 1 à 3. Le soutien financier apporté est réel, le montant moyen perçu par foyer s'élevant à 196 euros par mois en 2014. Ces éléments devraient normalement faire du RSA « activité » un outil efficace de lutte contre la pauvreté.

Pour autant, le RSA « activité » présente les lourdeurs propres aux minima sociaux. Les démarches nécessaires pour obtenir le bénéfice de la prestation sont complexes et l'ensemble des ressources du foyer bénéficiaire doivent faire l'objet d'une déclaration trimestrielle, permettant d'actualiser les droits à la prestation ^{222 ( * )} . En outre, le montant du RSA « activité » étant systématiquement ajusté pour tenir compte des variations de revenus intervenues au cours de chaque période de trois mois, les indus et rappels sont non négligeables, ce qui crée un sentiment d'instabilité chez les bénéficiaires. Par ailleurs, le caractère familialisé de la prestation, outre qu'il rend complexe la construction du barème, limite son impact sur l'incitation à l'activité.

Cette complexité est sans doute l'un des facteurs expliquant le très faible taux de recours au RSA « activité », généralement estimé à 32 %. De fait, le RSA « activité » a connu une montée en charge bien inférieure aux prévisions réalisées au moment du vote de la loi du 1 ^er décembre 2008. Un autre élément tient au fait que le public éligible au RSA « activité » est le plus souvent dans une situation instable sur le marché de l'emploi et que, anticipant une évolution de sa situation, il n'est pas nécessairement enclin à effectuer les démarches lourdes devant aboutir au versement de la prestation. Le caractère stigmatisant d'un dispositif intrinsèquement lié au RSA « socle » et à l'ancien RMI pourrait également expliquer une partie du non-recours. Avoir le sentiment d'être dans une situation d'assistanat alors que l'on est proche ou dans l'emploi peut être mal vécu par un certain nombre de bénéficiaires potentiels.

Enfin, la loi du 1 ^er décembre 2008 a maintenu la règle qui s'appliquait au RMI selon laquelle le RSA peut être entièrement cumulé avec les revenus d'activité au cours des trois premiers mois de reprise d'un emploi. Comme l'a souligné le rapport établi par notre collègue député Christophe Sirugue au mois de juillet 2013, « ce système peut générer des effets de seuil importants au bout de trois mois, le différentiel de revenu global pouvant dans certains cas être important. Néanmoins, ce sujet est peu étudié et peu documenté » ^{223 ( * )} . De façon plus générale, d'autres dispositifs d'intéressement tels que l'allocation de solidarité spécifique (ASS) peuvent contribuer à limiter la lisibilité du RSA « activité » et sa compréhension par le bénéficiaire.

• Aux limites propres à chacun des deux dispositifs s'ajoute leur imparfaite articulation

La proximité des objectifs recherchés aurait logiquement dû conduire à la disparition de la PPE au moment de la création du RSA. Cependant, le grand nombre de perdants qu'aurait entraîné la suppression de la PPE n'a pas permis d'envisager une telle option.

Le barème de la PPE a malgré tout été gelé au moment de la création du RSA, conduisant à une diminution progressive du nombre de bénéficiaires et du montant moyen des primes versées.

En outre, il a été prévu que les deux dispositifs ne pourraient être cumulés intégralement : le montant de RSA « activité » versé en année N est déduit de la PPE versée en N+1. Selon la rapporteure générale de la commission des finances de l'Assemblée nationale, environ 600 000 foyers cumulent le RSA « activité » et la PPE. Cependant, seuls 114 000 d'entre eux - ceux pour lesquels le niveau de la PPE est supérieur à celui du RSA « activité » - perçoivent effectivement la PPE.

Le coût total des deux dispositifs s'élevait, en 2014, à un peu plus de 4 milliards d'euros. Celui de la PPE connaît une diminution constante depuis le gel de son barème tandis que celui du RSA « activité » a connu une évolution relativement dynamique au cours des dernières années, liée à l'impact mécanique de la revalorisation du RSA « socle », décidée dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale.

	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Prime pour l'emploi
Dépense totale (en milliards d'euros)	4,48	3,94	3,61	3,10	2,90	2,46	2,20	2,10
Nombre de foyers bénéficiaires ^(1) (en millions)	8,92	8,40	7,54	6,76	6,32	5,87	-	-
RSA "activité"
Dépense totale (en milliards d'euros)	-	0,62	1,33	1,48	1,57	1,69	1,81	1,95
Nombre de foyers bénéficiaires (en millions)	-	0,62	0,64	0,68	0,71	0,77	0,76 ^(2)	0,83
Dépense totale PPE + RSA "activité"	4,48	4,56	4,94	4,58	4,47	4,15	4,01	-

(1) Après imputation du RSA « activité »

(2) Hors départements d'outre-mer

Source : Rapport n° 159, tome I (Sénat, 2014-2015), de M. Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 10 décembre 2014, sur le projet de loi de finances rectificative

b) Le processus de réforme engagé depuis 2013

Envisagée de longue date, la réforme des dispositifs de soutien financier aux revenus d'activité des travailleurs modestes figure parmi les axes de travail du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale, adopté le 21 janvier 2013. Notre collègue député Christophe Sirugue s'est vu confier par le Premier ministre la mission de réfléchir aux contours de celle-ci. Quatre scénarios sont envisagés dans son rapport :

- scénario A : supprimer le RSA « activité » et réviser le barème de la PPE afin de la rendre plus efficace ;

- scénario B : supprimer la PPE, simplifier le RSA et l'ouvrir aux jeunes dès l'âge de 18 ans ;

- scénario C : créer une prime d'activité à la place des deux dispositifs ;

- scénario D : prévoir une exonération de cotisations sociales salariales.

C'est le scénario C qui était privilégié par le rapport Sirugue. Les contours de la réforme envisagée étaient les suivants :

- le montant de la prime devait déprendre des seuls revenus du bénéficiaire, les revenus du foyer étant malgré tout pris en compte pour définir les règles d'éligibilité ; la prime devait être versée dès le premier euro de revenu professionnel ;

- la prime devait être ouverte à tous les travailleurs, dès l'âge de 18 ans ; les étudiants et apprentis en auraient en revanche été exclus ;

- le bénéfice de la prime aurait été ouvert jusqu'à 1,2 Smic, plafond unique applicable à l'ensemble des bénéficiaires, quelle que soit leur situation familiale ;

- elle devait être versée mensuellement, sur la base d'une déclaration trimestrielle des revenus d'activité (et d'une vérification annuelle des conditions d'éligibilité du foyer), en appliquant le principe des « droits figés », qui permet de ne pas réviser systématiquement, à la hausse ou à la baisse, le niveau de la prestation en fonction de l'évolution des revenus sur la période considérée ;

- la mise en place de la prime devait s'accompagner de mesures complémentaires destinées aux publics les plus fragiles, notamment aux familles monoparentales ou monoactives ;

- enfin, le rapport prévoyait une mise en place de la prime dès le mois de septembre 2014, en sanctuarisant les crédits consacrés en 2013 au financement du RSA « activité » et de la PPE.

Le Gouvernement a, dans un premier temps, retenu le scénario D en introduisant, dans la loi du 8 août 2014 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014, une réduction dégressive des cotisations à la charge des travailleurs salariés ayant des revenus inférieurs à 1,3 Smic ^{224 ( * )} . Cette disposition ayant été censurée par le Conseil constitutionnel au motif qu'elle méconnaissait le principe d'égalité ^{225 ( * )} , c'est finalement vers une réforme inspirée du scénario C que s'est engagé le Gouvernement.

La première étape de cette réforme est intervenue avec la suppression de la PPE dans la loi du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014 ^{226 ( * )} . La PPE étant perçue sur les revenus de l'année N-1, sa suppression sera effective au 1 ^er janvier 2016.

2) Le dispositif proposé par le Gouvernement

a. Les dispositions d'ordre général

Le présent article rétablit, au sein du code de la sécurité sociale, un titre IV au livre VIII, désormais consacré à la prime d'activité. Parallèlement, les dispositions du code de l'action sociale et des familles relatives au RSA « activité » sont supprimées à l'article 25 du projet de loi.

Ce changement de code n'est pas anodin dans la mesure où l'un des objectifs de la réforme proposée est bien d'établir une distinction claire entre le RSA et le dispositif de soutien à l'emploi que doit constituer la prime d'activité. La nature juridique de cette prime au regard du droit européen a été précisée dans l'avis rendu par le Conseil d'Etat sur le projet de loi. Bien qu'inscrite dans le code de la sécurité sociale, la prime d'activité n'est pas une prestation de sécurité sociale dans la mesure où elle n'a pas pour objet de couvrir le risque lié à la perte involontaire d'un emploi . Selon le Conseil d'Etat, elle ne peut pas non plus être qualifiée de prestation financière destinée à assurer le retour à l'emploi dans la mesure où elle ne bénéficie qu'aux travailleurs percevant les ressources les plus modestes. De fait, la prime d'activité est, tout comme le RSA, une prestation d'assistance sociale.

Cette analyse ne revêt pas qu'une portée sémantique dans la mesure où une grande partie de la communication gouvernementale insiste sur le caractère novateur de la prime d'activité et sur la distinction qu'il convient d'établir avec le RSA. Pourtant, la prime d'activité reprend l'essentiel des caractéristiques du RSA « activité ». Comme le montreront les développements suivants, cette proximité conduit à inscrire dans le code de la sécurité sociale des dispositions largement similaires à celles qui figurent actuellement dans le code de l'action sociale et des familles.

L' article L. 841-1 , qui constitue l'article unique du premier chapitre de ce nouveau titre du code de la sécurité sociale, définit les objectifs assignés à la prime d'activité. Celle-ci « a pour objet d'inciter les travailleurs aux ressources modestes, qu'ils soient salariés ou non-salariés, à l'exercice ou à la reprise d'une activité professionnelle » .

Cette définition a été complétée par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Christophe Sirugue, rapporteur de la commission des affaires sociales, pour intégrer l'objectif de soutien du pouvoir d'achat. Cet ajout, qui correspond à la nature réelle de la prestation, en traduit également la complexité. Si la prime d'activité n'était qu'un dispositif destiné à inciter à l'activité professionnelle, elle ne se rapprocherait pas autant, dans ses caractéristiques et notamment dans son caractère familialisé, du RSA « activité ». Elle serait entièrement individualisée, conformément à ce que recommandait le scénario C du rapport Sirugue. Mais il est compréhensible, dans le contexte économique et social actuel, que le Gouvernement ait écarté la piste d'un dispositif qui aurait engendré un grand nombre de perdants chez les familles les plus précaires.

La prime d'activité est donc un outil d'incitation au retour et au maintien dans l'emploi mais également de soutien au pouvoir d'achat des travailleurs qui disposent des revenus les plus modestes.

Elle n'est pas pour autant un outil de lutte contre la pauvreté dans la mesure où le barème envisagé par le Gouvernement conduit à concentrer l'effort financier sur les personnes dont les revenus sont proches du Smic. L'objectif de lutte contre la pauvreté est désormais porté par le seul RSA, maintenant réduit à son volet « socle ». Pour autant, l'étude d'impact estime que la création de la prime d'activité pourrait conduire à une diminution du taux de pauvreté monétaire de 0,2 point.

b. Les conditions d'ouverture du droit à la prime d'activité

Les conditions d'ouverture du droit à la prime d'activité sont définies aux articles L. 842-1 à L. 842-7 du code de la sécurité sociale.

• Une prestation ouverte aux personnes qui exercent une activité professionnelle

L' article L. 842-1 dispose en premier lieu que la prime d'activité est ouverte aux personnes résidant en France de manière stable et effective et qui perçoivent des revenus tirés d'une activité professionnelle .

Selon les données fournies par l'étude d'impact, la prime d'activité doit être versée dès le premier euro de revenus professionnels aux travailleurs salariés et indépendants . Elle diffère en cela de la PPE, qui n'est ouverte qu'à partir de 0,3 Smic, mais pas du RSA « activité », et s'inscrit dans la ligne des préconisations du rapport Sirugue.

La prime d'activité n'est pas un minimum social. La règle prévue à l'article L. 262-10 du code de l'action sociale et des familles selon laquelle l'ensemble des créances alimentaires et sociales doivent avoir été liquidées avant que ne puisse être ouvert le droit au RSA ne sera donc pas applicable aux demandeurs de la prime d'activité.

Dans sa version initiale, l'article L. 842-2 n'ouvre pas le bénéfice de la prime d'activité aux élèves, étudiants, stagiaires au sens de l'article L. 124-1 du code de l'éducation et apprentis au sens de l'article L. 6211 du code du travail .

Votre rapporteur s'interroge à ce titre sur le caractère redondant de la référence aux stagiaires dans la mesure où ces derniers, tels que définis à l'article L. 124-1 du code de l'éducation, sont bien des étudiants. La mention expresse des stagiaires pourrait par ailleurs être source d'incertitudes. Comme l'indique l'article L. 124-1 précité, le stage est une période temporaire de mise en situation professionnelle. Il donne lieu au versement d'une indemnité mais ne peut être assimilé, en tant que tel, à l'exercice d'une profession engendrant des revenus professionnels. Il découle par conséquent de la définition même de la prime d'activité que les stagiaires en sont exclus à partir du moment où la prestation ne s'adresse qu'aux personnes ayant une activité professionnelle.

Tel n'est pas le cas des apprentis, dans le cadre de leur cursus ^{227 ( * )} , ainsi que des élèves et des étudiants lorsqu'ils travaillent en parallèle de leur études. Pour ces derniers se pose une autre question. La prime d'activité a pour objet d'inciter à la reprise d'une activité ou au maintien dans l'emploi de personnes qui sont déjà entrées sur le marché du travail ou sont en train de s'y insérer. Son caractère incitatif ne trouve par conséquent pas à s'appliquer pour des jeunes dont l'activité professionnelle est partie intégrante de leurs études supérieures - les apprentis - ou pour des jeunes qui ne travaillent que de façon à subvenir à leurs besoins en parallèle de leurs études.

L'étude d'impact envisage malgré tout l'hypothèse d'une extension de la prime d'activité aux étudiants et apprentis à partir d'une rémunération mensuelle de 0,78 Smic par mois au cours du trimestre précédant la demande ^{228 ( * )} . Outre l'argument précédemment évoqué selon lequel la prime d'activité doit avant tout être conçue comme un dispositif de soutien à l'emploi et non d'amélioration du pouvoir d'achat, l'étude d'impact souligne les conséquences budgétaires non négligeables qu'aurait une telle ouverture. Or la réforme proposée par le Gouvernement repose sur une enveloppe budgétaire fermée : inclure les étudiants et les apprentis dans le champ des bénéficiaires conduirait par conséquent à diminuer le niveau de la prime et à en exclure d'autres bénéficiaires potentiels.

• Une prestation ouverte dès l'âge de 18 ans

Aux termes du 1° de l' article L. 842-2 , la prime d'activité sera ouverte aux personnes âgées de 18 ans et plus. Il s'agit là d'un assouplissement bienvenu par rapport aux règles d'attribution du RSA, qui n'était ouvert qu'à partir de l'âge de 25 ans (à l'exception du RSA « jeunes » et des situations où le demandeur assumait la charge d'un ou plusieurs enfants nés ou à naître). Cette évolution, qui correspond aux préconisations formulées par le rapport Sirugue, a été unanimement saluée au cours des auditions menées par votre rapporteur. Il est en effet naturel qu'un dispositif ayant vocation à s'appliquer à l'ensemble des travailleurs disposant de revenus d'activité modestes bénéficie aux jeunes dès leur majorité, qui correspond à l'âge à partir duquel ils sont en mesure de conclure un contrat de travail sans avoir obtenu au préalable l'accord de leurs parents. Entre 700 000 et 1 million de jeunes seraient concernés.

La notion de foyer au titre de la prime d'activité est déconnectée de celle de foyer fiscal . Un jeune pourra donc demander la prime d'activité à titre individuel, qu'il constitue un foyer fiscal autonome ou qu'il demeure rattaché à celui de ses parents ^{229 ( * )} . Dans l'hypothèse où ses parents seraient également bénéficiaires de la prime d'activité, ces derniers ne pourraient le déclarer comme enfant à charge au titre de la prime d'activité si le jeune perçoit par ailleurs la prestation en son nom propre. Un jeune pourra également faire le choix de rester rattaché au foyer de ses parents pour la prime d'activité : ses revenus et sa présence seront alors pris en compte dans le calcul de la prime d'activité pour l'ensemble du foyer.

C'est donc un triple droit d'option qui pourra s'ouvrir aux jeunes au moment d'effectuer une demande de prime d'activité : être rattaché au foyer de leurs parents pour le bénéfice de la prime, toucher la prime de façon autonome mais en restant rattaché au foyer fiscal de leur parents ; la toucher en ayant constitué un foyer fiscal autonome. Un tel éventail de possibilités suppose que les jeunes soient en mesure de prendre la décision la plus rationnelle possible au regard de leur situation propre, de celle de leurs parents et des droits autres que la prime d'activité auxquels ils pourront, ou non, prétendre. Une telle hypothèse apparaît relativement ambitieuse, d'autant plus que les situations professionnelles des jeunes peuvent évoluer rapidement d'une année sur l'autre.

• Des conditions de nationalité et de résidence quasiment identiques à celles applicables pour le bénéfice du RSA

La règle générale fixée au 2° de l' article L. 842-2 est que le bénéficiaire de la prime d'activité doit être Français ou titulaire depuis au moins cinq ans d'un titre de séjour l'autorisant à travailler en France . Trois catégories de personnes sont exonérées du respect de cette condition :

- les ressortissants d'un pays membre de l'Union européenne, d'un Etat partie à l'accord sur l'espace économique européen ou de la Confédération suisse ;

- les réfugiés, les bénéficiaires de la protection subsidiaire, les apatrides et les titulaires de la carte de résident ou d'un titre de séjour offrant des droits équivalents et prévu par les traités et accords internationaux ;

- les personnes considérées comme isolées, assumant la charge d'un ou plusieurs enfants nés ou à naître, sous réserve de remplir les conditions de régularité du séjour prévues à l'article L. 512-2 du code de la sécurité sociale pour le bénéfice des prestations familiales.

L'article L. 842-7 du code de la sécurité sociale donne une définition de l'isolement qui est identique à celle prévue à l'article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles pour le RSA. Est considérée comme isolée « une personne veuve, divorcée, séparée ou célibataire, qui ne vit pas en couple de manière notoire et permanente et qui notamment ne met pas en commun avec un conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité ses ressources et ses charges » . Une personne dont le partenaire réside à l'étranger ne peut pas être considérée comme isolée.

Les règles mentionnées précédemment - conditions de nationalité, définition de la personne isolée - ne diffèrent pas de celles qui sont applicables pour bénéficier du RSA. Elles sont en revanche plus restrictives que celles qui étaient prévues pour toucher la PPE dans la mesure où celle-ci était ouverte à l'ensemble des personnes domiciliées fiscalement en France dans les conditions fixées par l'article 4 B du code général des impôts. Certains résidents fiscaux non européens vont donc arrêter de toucher la PPE sans pour autant pouvoir prétendre au bénéfice de la prime d'activité.

Une condition supplémentaire est prévue au 4° de l' article L. 842-2 . Les travailleurs détachés au sens de l'article L. 1261-3 du code du travail ne sont pas éligibles à la prime d'activité. Sont concernés les travailleurs employés par une entreprise installée hors de France et qui exécutent pour le compte de celle-ci, de façon temporaire, un travail sur le territoire national. Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'Etat souligne que le droit européen impose aux Etats membres de veiller à ce que les entreprises qui détachent des travailleurs sur leur territoire respectent les conditions de travail et d'emploi fixées par le droit national, notamment l'existence d'un taux de salaire minimal ^{230 ( * )} . S'appuyant sur la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, le Conseil d'Etat a estimé que la prime d'activité ne pouvait être rattachée à ce taux de salaire minimal et qu'elle ne figurait donc pas parmi les garanties devant être apportées à un travailleur détaché ^{231 ( * )} . En tout état de cause, la condition de résidence stable et effective sur le territoire national, prévue à l'article L. 842-1, aurait en pratique très certainement conduit à exclure la grande majorité des travailleurs détachés du bénéfice de la prime d'activité.

L' article L. 842-5 définit, quant à lui, les conditions dans lesquelles le conjoint, le concubin ou le partenaire lié par un pacte civil de solidarité (Pacs) peut être pris en compte dans la définition du foyer qui détermine ensuite le niveau de la prime d'activité : il devra respecter les règles de nationalité prévues au 2° de l'article L. 842-2, ne pas avoir la qualité de travailleur détaché, et ne pas être en congé parental d'éducation, sabbatique, sans solde ou en disponibilité. Cette dernière condition est prévue à l'article L. 262-4 du code de l'action sociale et des familles pour les bénéficiaires RSA ainsi que pour leurs ayants droit. Par définition, elle ne peut plus s'appliquer qu'aux ayants droit des bénéficiaires de la prime d'activité dans la mesure où les bénéficiaires exercent nécessairement une activité professionnelle.

Enfin, l'article L. 842-5 dispose que les enfants d'un bénéficiaire étranger non ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne, d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse, doivent remplir les conditions prévues à l'article L. 512-2 du code de la sécurité sociale précédemment mentionné. La règle fixée est, là encore, identique à celle qui s'applique aux bénéficiaires du RSA.

c. Les modalités de calcul du barème de la prime d'activité

• Les ressources prises en compte pour calculer la prime d'activité

Tout comme le RSA « activité », la prime d'activité demeure un dispositif largement familialisé, tout en étant assortie d'une bonification individuelle, présentée plus loin.

Le dispositif proposé ne correspond donc pas au scénario C qui était envisagé dans le rapport Sirugue. L'étude d'impact justifie le choix effectué par le fait qu'une stricte individualisation de la prime aurait conduit à une diminution du montant de la prestation versée à certains bénéficiaires actuels du RSA, notamment aux familles et aux travailleurs à temps très partiel. Telle qu'elle est envisagée, la prime d'activité ne doit au contraire créer aucun perdant chez les bénéficiaires actuels du RSA.

La première conséquence du caractère familialisé de la prime d'activité réside dans la liste des ressources qui sont prises en compte pour en définir ensuite le montant : les composantes de cette base ressources ne se limitent pas aux revenus d'activité. Elles sont énumérées à l' article L. 842-4 :

- les ressources ayant le caractère de revenus professionnels ou qui en tiennent lieu ; l'étude d'impact précise que seront notamment prises en compte les rémunérations versées aux travailleurs en établissements et services d'aide par le travail (Esat), qui ne sont jusqu'à présent pas assimilées à des revenus d'activité et ne permettaient donc pas à ces personnes de bénéficier du RSA « activité » ;

- les revenus de remplacement des revenus professionnels (indemnités journalières, indemnités de chômage...) ;

- l'avantage en nature que constitue la disposition d'un logement à titre gratuit ; cet avantage doit être pris en compte de façon forfaitaire ; serait donc calculé un « forfait logement », tout comme pour le RSA ;

- les prestations et aides sociales , sauf lorsqu'elles ont une finalité sociale particulière ;

- les autres revenus soumis à l'impôt sur le revenu (pensions alimentaires, revenus de valeurs mobilières ou immobilières...).

Les revenus de sortie du dispositif seront donc variables selon la composition familiale du foyer bénéficiaire, comme l'illustre le tableau ci-après.

Tableau illustratif de sortie du dispositif
pour différentes configurations familiales
exprimé en revenus d'activité mensuels nets

Configuration familiale	Revenu d'activité net mensuel au-delà duquel la prime d'activité est nulle
Personne seule	1 550 € (soit 1,3 Smic)
Couple mono-actif sans enfants ou famille monoparentale avec un enfant	2 265 € (soit 1,9 Smic)
Couple biactif sans enfants (avec un membre rémunéré au Smic)	1 250 € (soit 1,05 Smic) pour le 2 ^e membre 2 450 € (soit 2,05 Smic) pour le couple
Couple biactif avec deux enfants (avec un membre rémunéré au Smic)	1 730 € (soit 1,4 Smic) pour le 2 ^e membre 2 930 € (soit 2,4 Smic) pour le couple

Source : Étude d'impact annexée au projet de loi

Un point de la réforme présenté comme central par le Gouvernement réside dans la simplification de la base ressources par rapport à celle qui est prise en compte pour le calcul du RSA. Cette simplification est apparue justifiée au Conseil d'Etat dans la mesure où la prime d'activité n'est pas un minimum social.

La logique de l'article L. 842-4 est en effet différente de celle qui s'applique pour le calcul de la base ressource d'un minimum social dans la mesure où il n'est pas question de prendre en compte l'ensemble des ressources du bénéficiaire mais simplement un nombre limité d'entre elles. Toutefois, les ressources prévues à l'article L. 842-4 devraient peu différer de celles prises en compte pour le calcul du RSA. Les éléments de patrimoine non producteurs de revenus ou producteurs de revenus non imposables (ex : livrets d'épargne, biens immobiliers non loués...), intégrés dans la base ressources du RSA, seront exclus de celle de la prime d'activité. Il en est de même s'agissant des avantages en nature autres que la disposition d'un logement à titre gratuit . L'impact de cette exclusion devrait cependant s'avérer, en pratique, plus que limité.

Comparaison des bases ressources du RSA et de la prime d'activité

	RSA			Prime d'activité
	Revenus profes-sionnels	Autres ressources	Ressources non prises en compte	Revenus profes-sionnels	Autres ressources	Ressources non prises en compte
Traitements et salaires	X			X
Rémunération des stages de formation professionnelle	X			X
Rémunération dans le cadre d'un chèque emploi service universel (Cesu)	X			X
Indemnités journalières de maternité, paternité, d'adoption	X			X
Indemnités journalières de maladie, accident du travail, maladie professionnelle des trois premiers mois	X			X
Indemnités de chômage partiel	X			X
Revenus des travailleurs non-salariés	X			X
Rémunération des aidants familiaux faisant partie du foyer du bénéficiaire	X			X
Indemnités journalières de maladie, accident du travail, maladie professionnelle, à partir du quatrième mois		X			X
Indemnités de chômage		X			X
Rémunération garantie perçue en ESAT		X		X
Pensions alimentaires		X			X
Allocation journalière d'accompagnement de personne en fin de vie		X			X
Rentes viagères imposables (retraites, etc.)		X			X
Dédommagement versé aux victimes de l'amiante		X				X
Libéralités		X				X
Revenus fonciers		X			X
Revenus de valeurs mobilières (actions, obligations)		X			X
Capitaux placés non producteurs de revenus ou producteurs de revenus non imposables		X				X
Capitaux non placés et non producteurs de revenus		X				X
Biens immobiliers non loués		X				X
Avantages en nature		X				X
Forfait logement		X			X
Prestations familiales et sociales incluses dans la base ressources (allocations familiales, etc.)		X			X
Prestations familiales exclues de la base ressources			X			X

Source : Rapport n° 2792 de M. Christophe Sirugue au nom de la commission des affaires sociales, Assemblée nationale, XIV ^me législature, mai 2015

A partir du moment où les deux bases ressources diffèrent peu, l'essentiel des simplifications espérées devrait provenir de la pratique, au moment de chaque déclaration trimestrielle de ressources (DTR). L'étude d'impact est sur ce point relativement optimiste dans la mesure où elle indique que les bénéficiaires de la prime d'activité n'auront plus qu'à déclarer deux types de ressources (les revenus professionnels et les revenus de remplacement), les autres étant directement communiquées par l'administration fiscale aux organismes gestionnaires (caisses d'allocations familiales et caisses de mutualité sociale agricole). En pratique, les choses devraient s'avérer plus complexes pour certaines ressources qui, telles les pensions alimentaires, présentent un caractère fortement aléatoire et dont il est souhaitable qu'elles fassent l'objet d'une déclaration par le bénéficiaire lui-même.

Interrogée sur la question de savoir si les facilités déclaratives seraient identiques quelle que soit la forme prise par la DTR - papier ou dématérialisée -, la Cnaf a indiqué qu'il s'agissait d'un point qui n'était pas encore tranché. Cette réponse illustre le fait que beaucoup des résultats attendus en matière de simplification dépendent de décisions qui ne devraient être prises qu'au cours des mois prochains.

• Des modalités de calcul de la prime d'activité complexes

Aux termes de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles, le revenu garanti à chaque foyer bénéficiaire du RSA est calculé en faisant la somme d'un montant forfaitaire, fonction de la composition du foyer et du nombre d'enfants à charge, et d'une fraction des revenus professionnels des membres du foyer.

Les modalités de construction de la prime d'activité sont quant à elles beaucoup moins clairement exprimées dans le présent article. L' article L. 842-3 du code de la sécurité sociale dispose en effet que la prime d'activité est calculée, pour chaque foyer, « en prenant en compte » trois éléments : un montant forfaitaire, dont le niveau varie en fonction de la composition du foyer et du nombre d'enfants à charge ; une fraction des revenus professionnels des membres du foyer ; les autres ressources du foyer.

L'emploi des termes « en prenant en compte » est juridiquement imprécis dans la mesure où il ne permet pas de savoir si les éléments listés dans la suite de l'article correspondent aux différentes composantes de la prestation ou bien aux paramètres qui sont pris en compte pour calculer ensuite le montant total de celle-ci. Or les termes utilisés pour définir ces trois éléments ajoutent à la confusion. Les notions de montant forfaitaire ou de fraction des revenus professionnels semblent clairement renvoyer aux différentes composantes de la prestation. En revanche, les « autres ressources professionnelles » correspondent à des paramètres. L'avis du Conseil d'Etat passe pudiquement sur l'imprécision des termes employés en les reprenant tels quels sans en expliciter davantage la signification.

L'étude d'impact fournit la formule de calcul suivante :

Prime d'activité du ménage = [constante familiale - ressources du ménage] + [62 % des revenus d'activité du ménage + bonus individuel]

La constante familiale correspondrait au point de sortie du RSA « socle » et les ressources du ménage correspondraient à l'ensemble des ressources prises en compte pour le calcul de la prime, plus larges que les seuls revenus professionnels.

L'autre partie de la formule correspondrait à ce qui est aujourd'hui le RSA « activité » (62 % des revenus d'activité du ménage) et à un bonus calculé pour chaque travailleur membre du foyer. C'est ce dernier élément qui constitue la principale innovation de la prime d'activité par rapport au RSA « activité ».

L'étude d'impact précise que « de ce montant est déduit, s'il y a lieu, l'équivalent du RSA « socle » » , ce qui semble renvoyer aux situations actuelles de cumul entre RSA « socle » et RSA « activité ».

Il apparaît en premier lieu que la principale différence entre le RSA « activité » et la prime d'activité, hormis la simplification relative de la base ressources, réside dans l'instauration du bonus individuel. Jusqu'au seuil de déclenchement du bonus individuel, la situation d'un bénéficiaire de la prime d'activité ne devrait donc pas varier fondamentalement de celle d'un bénéficiaire du RSA « activité ».

En second lieu, telle qu'elle est présentée dans l'étude d'impact, la prime d'activité reste construite par rapport au RSA, qu'il s'agisse de ses volets « socle » ou « activité ». L'équivalence des termes employés dans le code de l'action sociale et des familles et dans le code de la sécurité sociale confirme cette analyse. Dans ces conditions, le « montant forfaitaire » correspondrait au montant forfaitaire du RSA « socle » et la « fraction des revenus professionnels » à celui du RSA « activité ».

Pour autant, aucun renvoi explicite n'est effectué dans le code de la sécurité sociale aux termes employés dans celui de l'action sociale et des familles. Deux arguments peuvent expliquer ce choix. Le premier est d'ordre politique : il consiste à séparer clairement les deux prestations afin que la prime d'activité ne puisse pas être rattachée, dans l'esprit de ses bénéficiaires potentiels, au minimum social qu'est le RSA. Le second est lié au fait qu'à l'avenir, le montant forfaitaire de la prime d'activité pourrait être distinct de celui du RSA . La prestation serait alors construite sur la base d'un montant forfaitaire tenant compte d'autres prestations. Aucune précision n'est cependant fournie par l'étude d'impact sur la façon dont pourrait, à l'avenir, être construite la prime d'activité sur une base autre que celle du RSA. En tout état de cause, en l'état actuel de la rédaction du présent article, les deux montants forfaitaires sont de toute façon appelés à connaître une évolution distincte dans la mesure où l'un est indexé sur l'inflation prévisionnelle (pour le RSA) et l'autre sur l'inflation constatée (pour la prime d'activité).

La situation des bénéficiaires actuels du RSA « socle + activité » doit faire l'objet d'une attention particulière . Ces personnes percevront deux prestations construites sur deux bases ressources différentes et dont les composantes évolueront à des rythmes différents. Il n'apparaît pas concevable que, pour ces publics, la création de la prime d'activité se traduise par une complexification des démarches à entreprendre. L'article 25 du projet de loi prévoit d'ailleurs que, lorsqu'il exerce, prend ou reprend une activité professionnelle, le bénéficiaire du RSA est réputé avoir formulé une demande de prime d'activité. Il n'aura donc pas deux démarches à entreprendre.

En revanche, les simplifications attendues de l'allégement de la base ressources et des modalités de déclaration des revenus ne s'appliqueront pas en l'espèce : on peut en effet supposer que le bénéficiaire continuera de déclarer ses revenus dans les conditions qui s'appliquent actuellement pour le RSA et que c'est sur la base de cette déclaration que sera calculé le droit à la prime d'activité (la base ressources étant allégée pour cette dernière prestation, les données nécessaires au calcul de l'une seront disponibles pour le calcul de l'autre). Doit également être envisagée l'hypothèse d'un bénéficiaire de la prime d'activité dont il apparaitrait qu'il a également droit au RSA « socle », compte tenu de la faiblesse de ses revenus. Dans ce cas, il est probable que le bénéficiaire sera informé par l'organisme gestionnaire de son éligibilité au RSA et qu'il devra alors entreprendre une nouvelle démarche pour bénéficier de cette prestation, en fournissant les éléments nécessaires à la construction de la base ressources applicable pour le RSA.

Ces situations ne devraient pas concerner un nombre élevé de bénéficiaires. Mais elles traduisent la difficulté qu'il y a à construire une prestation nouvelle, qui se veut clairement distincte d'un minimum social, mais qu'il est, au moins à court terme, difficile de séparer du RSA.

L' article L. 842-3 dispose que le montant du bonus individuel , qui est l'une des composantes de la prime d'activité, est une fonction croissante des revenus situés entre un seuil et un plafond, puisque son montant est fixe au-delà de ce plafond.

Le seuil et le plafond qui devraient être appliqués sont explicités par l'étude d'impact. Le bonus se déclenchera à partir de 50 % du Smic (soit un peu moins de 570 euros par mois) pour augmenter linéairement jusqu'à 80 % du Smic (environ 900 euros). A ce niveau de rémunération, il atteindrait son montant maximal, soit 67 euros.

Ce montant resterait fixe une fois le plafond atteint. Le bonus perçu par le bénéficiaire serait maximal jusqu'à 1,15 Smic (environ 1 300 euros) puis serait ensuite absorbé par l'évolution globale du montant de la prime d'activité pour s'éteindre à 1,4 Smic (1 590 euros) ^{232 ( * )} .

Tableau du montant mensuel de prime d'activité et supplément perçu
par rapport au RSA activité pour un célibataire sans enfant (en 2016)

(en euros par mois)

	Montant de prime d'activité	Supplément par rapport au RSA activité
Inactif	0	0
Quart temps - 0,25 Smic	185	0
Mi-temps - 0,5 Smic	246	0
0,6 Smic	222	22
0,7 Smic	199	44
3/4 temps - 0,75 Smic	188	56
0,8 Smic	176	67
0,9 Smic	136	67
Plein temps - Smic	132	67
Plein temps - 1,1 Smic	105	67
Plein temps - 1,2 Smic	60	60
Plein temps - 1,3 Smic	15	15
Plein temps - 1,4 Smic	0	0

Source : Étude d'impact annexée au projet de loi

L'objectif du Gouvernement est donc de concentrer les efforts sur les travailleurs qui perçoivent entre 0,8 et 1,2 Smic . Un autre choix, qui correspond au souhait des associations auditionnées par votre rapporteur, aurait consisté à soutenir plus fortement les travailleurs les plus modestes, ceux dont les revenus sont compris entre 0,5 et 0,8 Smic, dans l'optique de faire passer un maximum de personnes au-dessus du seuil de pauvreté. Le choix opéré par le Gouvernement est différent. Il consiste à cibler un public dont il estime qu'il a été exclu des autres réformes menées jusqu'à présent, qu'il s'agisse de la revalorisation exceptionnelle du RSA « socle » ^{233 ( * )} ou de la suppression de la première tranche d'impôt sur le revenu.

Le montant forfaitaire et la fraction des revenus professionnels des membres du foyer doivent être fixés par décret. En revanche, les modalités de calcul de la bonification individuelle le seraient par décret en Conseil d'Etat.

Le montant forfaitaire et le montant maximal de la bonification doivent être revalorisés chaque année en fonction de l'inflation constatée au cours des douze derniers mois et non de l'inflation prévisionnelle, comme cela s'applique pour le RSA. Dans la période actuelle de faible inflation, cette modalité d'indexation du montant forfaitaire apparaît comme la plus adaptée dans la mesure où elle permet d'éviter les biais liés à des prévisions d'inflation généralement supérieures au niveau de l'inflation effectivement constatée.

En revanche, il apparaitrait naturel que le bonus individuel soit indexé, non pas sur l'inflation constatée mais sur le Smic, de façon à pouvoir continuer de produire ses effets maximum entre 0,8 et 1,2 Smic. Une telle mesure ne peut faire l'objet d'un amendement parlementaire puisqu'elle serait déclarée irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution. Votre rapporteur souhaite malgré tout que cette observation puisse être entendue par le Gouvernement.

Tout comme le RSA, la prime d'activité ne sera pas versée en-dessous d'un montant minimal défini par voie réglementaire. Selon l'étude d'impact, ce montant minimal pourrait s'établir à 15 euros, soit 9 euros de plus que celui applicable au RSA « activité ».

Par parallélisme avec les dispositions contenues dans le code de l'action sociale et des familles, l' article L. 843-3 prévoit que la prime d'activité peut être réduite ou suspendue, pour une durée déterminée, lorsque l'un des membres du foyer est admis dans un établissement de santé ou dans un établissement pénitentiaire.

L' article L. 843-5 dispose par ailleurs que la radiation des bénéficiaires de la prime d'activité intervient au terme d'une période, qui doit être définie par décret, sans versement de la prestation. Il s'agit de préserver un délai pendant lequel un bénéficiaire de la prime d'activité, qui n'aurait plus d'activité professionnelle, ne perdrait pas pour autant le bénéfice de la prestation et pourrait donc percevoir à nouveau d'une aide en cas de reprise d'une activité. Les modalités de radiation ont été liées pour les deux prestations - prime d'activité et RSA - et font l'objet d'une disposition miroir introduite par l'article 25 du projet de loi dans le code de l'action sociale et des familles.

• Les règles applicables aux travailleurs indépendants et agricoles

L' article L. 842-6 inclut les travailleurs indépendants et agricoles dans le champ de la prime d'activité.

Les travailleurs indépendants y sont éligibles sous réserve de réaliser un chiffre d'affaires dont le niveau ne peut excéder un seuil défini par décret. L'article L. 262-7 du code de l'action sociale et des familles exclut les travailleurs indépendants du bénéfice du RSA lorsqu'ils emploient un ou plusieurs salariés. Cette règle n'est pas prévue s'agissant de la prime d'activité.

Pour les travailleurs agricoles, c'est sur la base du dernier bénéfice agricole connu, qui ne doit pas excéder un montant défini par décret, que doit être calculé le niveau de la prime d'activité.

d. Les modalités d'attribution et de contrôle de la prestation

• Une prestation qui relève de la responsabilité de l'Etat et dont il assure le financement

C'est l'Etat qui est responsable de la prime d'activité et qui, aux termes de l' article L. 843-6 , assure son financement. Si le RSA fait jusqu'à présent l'objet d'un financement partagé entre l'Etat - pour le volet « activité » - et les départements - pour le volet « socle » -, c'est le département qui assure la responsabilité de la prestation dans son ensemble.

L'étude d'impact indique que l'enveloppe budgétaire qu'il est prévu d'allouer au financement de la prime d'activité est construite sur la base des dépenses consacrées au RSA « activité » et à la PPE en 2014, ajustées de façon à tenir compte de l'inflation. Ce sont donc 4,1 milliards d'euros qui seraient destinés en 2016 à la prime d'activité.

Ainsi définie, l'enveloppe de financement ne tient pas compte, pour l'année 2015, du gel du barème de la PPE, dont l'étude d'impact estime qu'il engendre chaque année environ 300 millions d'euros d'économie.

Ce qui est présenté comme un effort budgétaire par rapport aux dépenses de PPE qui auraient dû être réellement constatées en 2015 pourrait malgré tout être en partie compensé par le dynamisme des dépenses liées au RSA « activité ». L'audition de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) par la commission des finances le 3 juin dernier, dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2014, a en effet mis en évidence le fait qu'en 2014, les dépenses de RSA « activité » ont été plus dynamiques que cela n'avait été envisagé au moment du vote de la loi de finances ^{234 ( * )} . Cette évolution s'explique par l'impact de la revalorisation exceptionnelle de 2 % du RSA « socle » et par une augmentation de 8 % du nombre de bénéficiaires du RSA « activité ». Selon le rapport annuel de performance de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », la dépense de RSA « activité » s'établit en 2014 à 1,88 milliard d'euros contre une prévision initiale de 1,81 milliard d'euros.

Le RSA « activité » était financé via le Fonds national des solidarités actives (FNSA), dont la loi de finances pour 2015 a prévu qu'il serait désormais entièrement abondé par le budget de l'Etat ^{235 ( * )} . L'avenir de ce fonds, qui finance également le RSA « jeunes » et d'autres prestations plus ponctuelles, n'est pas tranché dans le présent projet de loi. Il devrait l'être par le prochain projet de loi de finances.

• Une gestion déléguée aux caisses d'allocations familiales et aux caisses de mutualité sociale agricole

L' article L. 843-1 précise que la prime d'activité est servie et contrôlée pour le compte de l'Etat par les caisses d'allocation familiales (CAF) et, pour les ressortissants du régime agricole, par les caisses de mutualité sociale agricole (MSA).

Dans l'optique de la mise en place d'une prime d'activité totalement distincte du RSA et destinée à favoriser le maintien dans l'emploi, il aurait pu être envisagé de faire intervenir Pôle emploi dans le versement de la prestation plutôt que les CAF et les caisses de MSA. L'expérience dont disposent ces dernières dans la gestion du RSA et les difficultés techniques qui ne manqueront pas d'apparaître pour assurer le passage du RSA « activité » vers la prime d'activité plaident cependant pour qu'elles en soient les organismes gestionnaires. La question de l'intervention de Pôle emploi était malgré tout clairement posée dans le rapport Sirugue, qui l'envisageait comme une solution de long terme, dans l'hypothèse où le versement de l'aide serait largement automatisé et où le rôle de l'organisme gestionnaire serait alors recentré sur l'accompagnement des bénéficiaires.

Comme l'indique l' article L. 844-1 , les directeurs des CAF et des caisses de MSA ont la charge d'assurer les contrôles et enquêtes concernant la prime d'activité et de prononcer, le cas échéant, des sanctions dans les conditions prévues par le code de la sécurité sociale.

Les règles applicables aux recours dirigés contre les décisions relatives à la prime d'activité, fixées à l' article L. 844-2 , sont très largement inspirées de celles en vigueur pour le RSA, à la différence près que l'autorité compétente n'est plus le président du conseil départemental mais l'organisme gestionnaire, qui agit au nom et pour le compte de l'Etat. Par conséquent, les recours préalables à un recours contentieux ne sont plus adressés au président du conseil départemental mais à la commission de recours amiable attachée à la CAF ou à la caisse de MSA. De ce point de vue, le contentieux de la prime d'activité se rapproche du contentieux général de la sécurité sociale. Il est cependant précisé que le contentieux relatif à la prime d'activité relève de la juridiction administrative, ce qui est logique dans la mesure où la prime d'activité n'est pas une prestation de sécurité sociale.

Les règles de récupération des indus, prévues à l' article L. 844-3 , sont similaires à celles applicables pour le RSA. La récupération des indus doit se faire, soit, lorsque le bénéficiaire opte pour cette solution, par un paiement en une seule fois, soit par des retenues sur les montants de prime d'activité à échoir. Lorsque cela n'est pas possible, la récupération est effectuée par des retenues sur les autres prestations (prestations familiales, allocations logement, RSA...).

L' article L. 844-4 prévoit que l'article L. 553-1 du code de la sécurité sociale est applicable à la prime d'activité. Cela signifie que les bénéficiaires de la prime disposent d'un délai de deux ans pour en demander le paiement et que les organismes gestionnaires ont le même délai pour récupérer les indus auprès des bénéficiaires. L'organisme gestionnaire n'est cependant pas soumis à ce délai en cas de manoeuvre frauduleuse ou de fausse déclaration de la part du bénéficiaire de la prime d'activité.

L' article L. 844-5 reprend les dispositions de l'article L. 262-51 du code de l'action sociale et des familles afin de punir d'une amende de 4 500 euros le fait d'avoir offert ses services à une personne en qualité d'intermédiaire afin de lui faire obtenir la prime d'activité.

Les organismes gestionnaires se voient par ailleurs confier par les articles L. 845-1 et L. 845-2 une mission de suivi statistique de la situation des bénéficiaires de la prime d'activité et des dépenses engagées au titre de la prestation. Des informations doivent également être transmises de façon à permettre la constitution d'échantillons statistiquement représentatifs, en vue d'étudier les situations et les parcours d'insertion des bénéficiaires de la prime d'activité.

• Les simplifications attendues pour les bénéficiaires de la prime d'activité

Les modalités d'attribution de la prime d'activité doivent être source de simplification pour les bénéficiaires.

La première, exposée précédemment, repose sur l'allègement de la base ressources, dont doit découler une simplification des démarches pesant sur les bénéficiaires de la prime d'activité au moment de remplir leur DTR. Pour être effective, la simplification de la DTR supposera cependant une adaptation des systèmes d'information des CAF et des caisses de MSA ainsi qu'une coopération renforcée avec les services fiscaux. Des interfaces communes doivent être développées qui permettront l'échange de données entre l'Etat et les organismes gestionnaires. Ces éléments ne relèvent pas du domaine de la loi mais sont actuellement en cours de négociation entre la Cnaf et la direction générale des finances publiques (DGFiP). Des résultats de celles-ci dépendront les simplifications espérées.

Les organismes gestionnaires auront également pour mission de développer un simulateur de droits devant permettre au bénéficiaire de calculer, de façon simple, le montant de prime d'activité auquel il est éligible.

L' article L. 843-4 consacre par ailleurs le principe des « droits figés » . Si les droits des bénéficiaires seront réexaminés selon une périodicité qui devrait être fixée par décret à trois mois, le montant de la prime d'activité attribuée pour un trimestre sera fixe , quelle que soit l'évolution des ressources du bénéficiaire au cours de la période en question. Il s'agit là d'une évolution importante par rapport au RSA « activité », dont le niveau était systématiquement ajusté pour tenir compte des variations de revenus. Un tel mécanisme était source d'incertitudes et d'incompréhensions pour les bénéficiaires. Avec le dispositif des « droits figés », les bénéficiaires de la prime d'activité devraient systématiquement disposer d'une visibilité sur trois mois concernant le montant de l'aide qui leur est attribuée.

e. Les gagnants et les perdants à la réforme

Le Gouvernement estime que plus de 5,6 millions d'actifs appartenant à 4 millions de ménages et comprenant 11 millions de personnes devraient être éligibles à la prime d'activité. Le Gouvernement faisant l'hypothèse d'un taux de recours égal à 50 %, correspondant à 66 % de la dépense, ce sont 2 millions de ménages qui toucheraient en pratique la prime d'activité.

Parmi ces 2 millions de ménages devraient automatiquement figurer les 800 000 bénéficiaires actuels du RSA « activité ». Selon l'étude d'impact, la moitié de ces bénéficiaires verraient leur revenu augmenter de l'ordre de 53 euros par mois en passant du RSA « activité » à la prime d'activité. Pour l'autre moitié, la réforme serait neutre. Il convient malgré tout de noter que, dans l'hypothèse d'un seuil de déclenchement du versement de la prime d'activité à 15 euros, c'est-à-dire plus élevé que celui du RSA « activité » ^{236 ( * )} , certains bénéficiaires actuels du RSA « activité » perdraient à la réforme. Les sommes en jeu et le nombre de personnes concernées devraient malgré tout s'avérer limités.

En tout état de cause, les perdants à la réforme figurent avant tout parmi les bénéficiaires de la PPE, qui ne la percevront plus à partir du 1 ^er janvier 2016 et ne seront pas tous éligibles à la nouvelle prestation ^{237 ( * )} . Pour plus de la moitié des bénéficiaires actuels de la PPE, la mise en place de la prime d'activité n'aurait pas d'impact significatif. 20 % d'entre eux seraient en revanche éligibles à la prime d'activité.

Au total, sur 4,5 millions de ménages concernés par la réforme, 2,45 millions sont peu ou pas touchés, 1,25 million connaissent une augmentation de leur revenu disponible et 824 000 voient leur revenu diminuer. Cette estimation est effectuée une fois pris en compte l'impact de la réforme de l'impôt sur le revenu. Une telle méthode de calcul du nombre de gagnants et de perdants apparaît contestable dans la mesure où les bénéficiaires de la PPE qui sont concernés par la réforme de l'impôt sur le revenu seront impactés par celle-ci dès l'année 2015 tandis que l'extinction de la PPE interviendra en 2016. Ils connaîtront donc bien une perte de revenus en 2016.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La principale modification introduite en commission des affaires sociales à l'Assemblée nationale a été effectuée à l'initiative du Gouvernement. Elle concerne l'extension du bénéfice de la prime d'activité aux étudiants et aux apprentis, au-delà d'un seuil de rémunération égal à 0,78 Smic mensuel pendant une période d'au moins trois mois précédant la demande. Cette mesure correspond à l'hypothèse qui avait été étudiée dans l'étude d'impact pour être dans un premier temps écartée. Environ 150 000 jeunes seraient ainsi éligibles à la prime d'activité pour un coût proche de 100 millions d'euros. Ces estimations demeurent cependant fragiles dans la mesure où il est difficile de déterminer quel sera le taux de recours à la prime d'activité chez ce public particulier.

Effectuée à enveloppe de financement constante, cette extension du champ des bénéficiaires devrait conduire à une diminution du montant de la prime qui serait entièrement supportée par le bonus individuel. Au cours de l'audition précitée, la DGCS a indiqué que « la diminution résultant de cette extension pour les autres publics sera de l'ordre de 5 à 10 euros par mois » ^{238 ( * )} . Une interprétation plus optimiste a dans le même temps été fournie à votre rapporteur dans les réponses à ses questionnaires. Il lui a en effet été indiqué que l'enveloppe de financement définie initialement, parce qu'elle ne tenait pas compte de certains facteurs (mise en place des droits figés, simplification de la base ressources, exclusion des travailleurs détachés), avait été surestimée et qu'il était donc possible que le surcoût lié à l'extension du champ des bénéficiaires puisse être absorbé en raison de cette surestimation. Ces explications divergentes montrent la nécessité d'affiner rapidement les prévisions budgétaires relatives à la mise en oeuvre de la prime d'activité afin que la définition des barèmes applicables puisse être effectuée dans le respect de l'enveloppe de 4,1 milliards d'euros.

Sur proposition de son rapporteur, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a par ailleurs complété l'objet de la prime d'activité, tel qu'il est défini à l'article L. 841-1 du code de la sécurité sociale, afin d'y intégrer le soutien au pouvoir d'achat.

Plusieurs ajustements ont été apportés en commission des affaires sociales, toujours à l'initiative du rapporteur, afin d'aligner les règles applicables à la prime d'activité sur celles en vigueur pour le RSA :

- lorsque le montant de la prime d'activité est revu en raison de l'hospitalisation ou de l'incarcération du bénéficiaire, les charges de famille qui incombent à ce dernier doivent être prises en compte ;

- le bénéficiaire de la prime d'activité doit être informé des modalités de réclamation et de recours dont il dispose concernant la prime ;

- Pôle emploi devra transmettre chaque mois à l'Etat les informations relatives aux inscriptions et aux radiations des bénéficiaires de la prime d'activité de la liste des demandeurs d'emploi.

Concernant le suivi statistique, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a précisé, sur proposition de notre collègue députée Sandrine Mazetier, rapporteure au nom de la délégation aux droits des femmes, que les informations transmises à l'Etat par les organismes gestionnaires de la prime d'activité devraient comporter des indicateurs sexués.

Outre plusieurs modifications d'ordre rédactionnel, l'Assemblée nationale a précisé en séance publique, sur proposition de notre collègue députée Monique Orphé, les modalités d'application de la prime d'activité aux travailleurs agricoles des départements d'outre-mer et des collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, pour lesquels il convient de prendre en compte la surface agricole exploitée et non le bénéfice agricole.

Sur proposition du rapporteur de la commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a par ailleurs adopté un amendement créant un article L. 843-7 dans le code de la sécurité sociale prévoyant que « le bénéficiaire de la prime d'activité, lorsqu'il est en recherche d'emploi, a droit à un accompagnement adapté à ses besoins » .

Deux amendements identiques de notre collègue député Dominique Lefebvre, rapporteur pour avis de la commission des finances, et du groupe socialiste, républicain et citoyen (SRC), ont également été adoptés. Ils prévoient de transposer à la prime d'activité la règle, déjà applicable pour le RSA, selon laquelle la prestation est incessible et insaisissable.

Enfin, l'Assemblée nationale a prévu, à l'initiative du groupe SRC, le lancement d'une campagne d'information dématérialisée, menée conjointement par les CAF et par la DGFiP, en direction des actuels bénéficiaires du RSA « activité » et de la PPE.

III - La position de la commission

Les questions relatives au retour à l'activité des bénéficiaires de minima sociaux et à la mise en place d'allocations dégressives sont étudiées de longue date par la commission des affaires sociales du Sénat. Elle a ainsi adopté, au mois de mai 2005, un rapport d'information présenté par notre collègue Valérie Létard, qui permettait de cerner les enjeux liés à la mise en place de ce qui allait devenir le RSA ^{239 ( * )} . La commission ne peut donc que se satisfaire de la création d'une prestation destinée à fusionner deux dispositifs aux objectifs proches et dont l'efficacité s'est avérée, en pratique, imparfaite. Par conséquent, ses observations ne portent pas sur le principe d'une réforme que tous jugent nécessaire mais sur ses modalités.

• Sur la nature, les modalités de construction et les objectifs assignés à la prime d'activité

Estimant que le lien intrinsèque entre RSA « socle » et RSA « activité » constituait l'un des facteurs expliquant le fort taux de non recours à cette dernière prestation, le Gouvernement a construit un dispositif dont il souhaite qu'il puisse être le moins possible identifié au minimum social qu'est le RSA. Cette position l'a notamment conduit à effectuer le choix contestable d'inscrire la prime d'activité dans le code de la sécurité sociale, alors même qu'elle n'est pas une prestation de sécurité sociale. La prime d'activité ayant pour objet d'inciter à l'exercice ou à la reprise d'une activité professionnelle, elle aurait pu trouver sa place dans le code du travail. Mais un tel choix n'aurait pas non plus été cohérent avec les caractéristiques d'une prestation qui demeure un dispositif d'aide sociale, distribué par les CAF, dont il aurait été naturel qu'il figure dans le code de l'action sociale et des familles.

En d'autres termes, la prime d'activité peut difficilement être considérée comme une prestation entièrement nouvelle. En revanche, elle est théoriquement conçue de façon à dépasser les limites du RSA « activité » : le dispositif doit être plus lisible pour les bénéficiaires potentiels et l'incitation à l'activité plus soutenue grâce à la mise en place d'un bonus entièrement individualisé. La construction de la prime repose sur un mécanisme de calcul par définition complexe qu'il est difficile de transcrire en termes juridiques. De cet écueil résulte une rédaction de l'article L. 842-2 particulièrement elliptique dont la commission a estimé qu'elle pouvait être améliorée en adoptant un amendement (amendement COM-43) de votre rapporteur qui, sans modifier le contenu de la prime, en précise les contours et les modalités de calcul.

La réussite de la réforme repose en très grande partie sur les mesures qui vont accompagner sa mise en oeuvre. La simplification de la base ressources, au demeurant limitée, doit pouvoir être pleinement constatée par les bénéficiaires lorsqu'ils utiliseront l'outil de simulation qui doit être développé par les CAF et par les caisses de MSA et lorsqu'ils actualiseront leur situation tous les trois mois. Ce qui est synonyme de simplification pour les bénéficiaires crée une charge de travail non négligeable pour les organismes gestionnaires. Ces derniers ont commencé à faire évoluer leurs systèmes d'information et engagé des négociations avec la DGFiP pour que les échanges d'information puissent se faire dans les meilleures conditions. Il conviendra d'être particulièrement attentif à ce que cette charge de travail supplémentaire puisse être correctement absorbée par les CAF et les caisses de MSA, d'autant plus que le nombre de bénéficiaires dont elles auront la charge pourrait augmenter de façon significative dans les mois à venir.

Pour être réussie, la réforme devra être présentée et expliquée à ses bénéficiaires potentiels. De ce point de vue, les dispositions relatives à la mise en oeuvre d'une campagne d'information introduites par l'Assemblée nationale apparaissent fort opportunes. Sur proposition de son rapporteur, votre commission les a complétées (amendement COM-45) afin d'en préciser les délais et d'y associer la MSA. Les contraintes liées à l'application de l'article 40 de la Constitution empêchaient de prévoir une campagne autre que dématérialisée. Il serait cependant nécessaire que les informations puissent également être communiquées directement aux bénéficiaires actuels du RSA et de la PPE sous forme d'envois papier ou de distribution d'informations écrites dans le cadre des rendez-vous des droits organisés dans les CAF.

Votre commission a par ailleurs, toujours sur proposition de son rapporteur, reformulé les dispositions introduites à l'Assemblée nationale sur le droit à l'accompagnement des bénéficiaires de la prime d'activité (amendement COM-44). Celles-ci s'appliquaient en effet aux bénéficiaires « en recherche d'emploi » . Or la prime d'activité concerne des personnes qui sont insérées dans l'emploi mais peuvent malgré tout être confrontées à des situations de précarité et d'instabilité. Pour plus de précision, votre commission a adopté une formulation indiquant que « le bénéficiaire de la prime d'activité a droit à un accompagnement destiné à garantir son maintien durable dans l'emploi » .

• Sur les prévisions de taux de recours et sur l'impact budgétaire de la réforme

De l'efficacité des mesures de simplification et de communication qui seront mises en oeuvre devrait en grande partie déprendre le taux de recours à la prime d'activité. Evalué à 50 % par le Gouvernement, celui-ci s'établit quasiment à mi-chemin entre le taux de recours au RSA « socle » et le taux de recours au RSA « activité ». L'hypothèse formulée peut sembler peu ambitieuse s'agissant d'une prestation présentée comme nouvelle et comme devant être libérée des défauts des deux prestations précédentes. Elle peut au contraire apparaître optimiste si l'on considère que ses caractéristiques principales diffèrent en réalité peu de celles du RSA « activité » et qu'elle continuera d'être versée par les mêmes organismes. Quel que soit le point de vue adopté, l'hypothèse de taux de recours est dans tous les cas fragile. Or l'impact budgétaire d'un taux de recours plus ou moins élevé est non négligeable. Lors de son audition par votre rapporteur, la DGCS a indiqué qu'un taux de recours égal à 80 % conduirait à une dépense supérieure à 5 milliards d'euros.

A ces incertitudes s'ajoutent celles engendrées par l'ouverture de la prime d'activité à certains étudiants et apprentis. 150 000 jeunes seraient concernés pour un coût total d'environ 100 millions d'euros. Comme cela a été montré précédemment, les explications quant à la façon dont se surcoût pourra être absorbé sans dépassement de l'enveloppe de 4,1 milliards d'euros apparaissent fragiles. On peut également s'interroger sur le nombre de jeunes qui seront effectivement intéressés par la prime d'activité : les hypothèses de taux de recours qui ont été émises pour l'ensemble des bénéficiaires potentiels ne trouvent pas nécessairement à s'appliquer pour ce type de public particulier.

L'ouverture de la prime aux étudiants et aux apprentis soulève par ailleurs une question de principe dans la mesure où elle éloigne la prestation de son objectif premier - l'incitation à l'activité - qui ne peut ou ne doit pas trouver à s'appliquer pour les apprentis et les étudiants. En effet, s'agissant des étudiants, il n'est pas souhaitable que le bénéfice de la prime conduise à les éloigner un peu plus de leurs études et, par conséquent, à obérer leurs chances de réussite. S'agissant des apprentis, l'activité professionnelle exercée est pleinement intégrée au cursus et ne peut donc être appréhendée de la même façon que l'activité professionnelle d'une personne pleinement entrée sur le marché du travail. Pour ces deux publics, la prime d'activité ne doit donc être conçue que comme un outil ponctuel de soutien au pouvoir d'achat. Ce « coup de pouce » accordé à des jeunes qui s'apprêtent à quitter la vie étudiante peut s'avérer justifier, à la condition de ne pas produire d'effets incitatifs. Il l'est alors d'autant plus pour les étudiants contraints de travailler en parallèle de leurs études. Pour ces raisons, votre commission a, suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, rejeté l'amendement (COM-56) présenté par notre collègue Albéric de Montgolfier au nom de la commission des finances, qui visait à n'étendre la prime qu'aux seuls apprentis.

Une attention particulière devra être accordée au suivi de l'impact budgétaire de la réforme. De ce point de vue, les compléments apportés, à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances, à la demande de rapport formulée à l'article 28, devraient permettre de disposer d'une estimation relativement fine de l'évolution des coûts engendrés par la mise en oeuvre de la prime d'activité.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 25 (art. L. 262-1 à L. 262-4, L. 262-9, L. 262-10, L. 262-24, L. 262-25, L. 262-27, L. 262-27-1 [nouveau], L. 262-28, L. 262-38, L. 262-40, L. 262-45, L. 262-46, L. 262-53 et L. 522-12 du code de l'action sociale et des familles) - Suppression du volet « activité » du revenu de solidarité active

Objet : Cet article tire les conséquences de la création de la prime d'activité en supprimant, au sein du code de l'action sociale et des familles, les dispositions relatives au volet « activité » du revenu de solidarité active.

I - Le dispositif proposé

Par cohérence avec la mise en place de la prime d'activité, le présent article supprime, dans le code de l'action sociale et des familles, les références au volet « activité » du revenu de solidarité active (RSA).

La définition du RSA qui figure à l'article L. 262-1 du code de l'action sociale et des familles est modifiée par le 1° du présent article. Celui-ci n'a en effet plus pour objet d'inciter à l'activité professionnelle, cette tâche étant désormais dévolue à la prime d'activité. Il est en revanche précisé, en plus de la mission qu'a déjà le RSA d'assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d'existence, qu'il a pour objet de « lutter contre la pauvreté et de favoriser l'insertion sociale et professionnelle » .

L'article L. 262-2 présentait les deux volets du RSA. Ces dispositions sont actualisées au 2° dans la mesure où il n'en existe désormais plus qu'un. La formulation « montant forfaitaire » , adoptée pour la prime d'activité dans le code de la sécurité sociale, est reprise dans le code de l'action sociale et des familles. Si l'on en croit les données fournies par l'étude d'impact, il pourrait s'agir du même montant forfaitaire. La prime d'activité serait donc construite par référence au niveau du RSA. Pour autant, le projet de loi ne prévoit pas de renvoi explicite, dans un code ou dans l'autre, permettant d'établir une équivalence entre les deux montants.

L'article L. 262-3 prévoyait que les deux volets - socle et activité - du RSA étaient fixés par décret et revalorisés en fonction de l'évolution des prix à la consommation hors tabac. Ces deux règles ne s'appliquent désormais plus qu'au RSA « socle », comme l'indique le 3° .

Le 4° procède à une simple actualisation de référence au code de l'éducation.

Les modifications effectuées par les 5° , 6°, 7° et 10° aux articles L. 262-9, L. 262-10, L. 262-24 et L. 262-28, s'inscrivent dans la même logique de ne plus prendre en compte que le RSA « socle ».

Le Fonds national des solidarités actives (FNSA) avait pour mission de financer le volet « activité » du RSA. Cette mission est désormais supprimée. Il aura en revanche celle de prendre en charge les frais des caisses d'allocation familiales (CAF) et des caisses de mutualité sociale agricole (MSA) au titre de la gestion de la prime d'activité, tout comme il le fait déjà pour la gestion du RSA.

Aux termes de l'article L. 262-25, le FNSA finance le RSA des foyers dans lesquels un des membres a conclu un contrat unique d'insertion. Il est prévu de procéder de même lorsqu'un contrat a été conclu dans le cadre d'un atelier ou d'un chantier d'insertion. Cette modification est également effectuée, pour les départements d'outre-mer, au 16° du présent article.

Le 8° opère un ajustement rédactionnel à l'article L. 262-25.

Le 9° crée un article L. 262-27-1 prévoyant le basculement automatique de tous les bénéficiaires du RSA, dès lors qu'ils exercent, prennent ou reprennent une activité professionnelle, vers le dispositif de la prime d'activité : ils seront supposés avoir formulé la demande de prime d'activité, sauf mention contraire de leur part.

Le 11° comporte une disposition « miroir » d'une autre disposition prévue à l'article 24 dans le code de la sécurité sociale : la radiation de la liste des bénéficiaires du RSA continue de s'effectuer au terme d'une période, définie par décret, sans versement du RSA mais également de la prime d'activité.

Au 12° , l'intervention du représentant de l'Etat pour demander des informations nécessaires à l'identification des foyers bénéficiaires est supprimée, par cohérence avec la suppression du RSA « activité ».

Les 13° et 14° concernent les règles de récupération des indus. Le délai de prescription fixé à deux ans par l'article L. 262-45 peut être interrompu lorsqu'une procédure de recouvrement déjà engagée pour la prime d'activité rend impossible la récupération des indus. Cette règle s'applique déjà s'agissant d'autres prestations, notamment des aides au logement. Il est prévu à l'article L. 262-46 que, lorsqu'il n'est pas possible de récupérer les sommes dues sur les versements à échoir de RSA, la prime d'activité figure parmi les prestations sur le montant desquelles peut être effectuée la récupération. Les références aux rôles de l'Etat liées au RSA « activité » sont supprimées dans ces deux articles.

Le 15° supprime l'article L. 262-53 qui ne concernait que le RSA « activité ».

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Par cohérence avec sa position sur l'article 24, votre commission approuve ces mesures de coordination.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 26 (art. 28 et 30 de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion, art. 4 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, art. L. 115-2, L. 121-7, L. 131-2, L. 14-10-6, L. 262-29, L. 262-32 et L. 262-33 du code de l'action sociale et des familles, art. L. 114-16-2, L. 114-17, L. 167-3, L. 412-8, L. 523-1, L. 553-1, L. 553-2, L. 821-5-1, L. 835-3, L. 861-2 et L. 861-5 du code de la sécurité sociale, art. L. 3252-3, L. 5132-3-1, L. 5134-30-2, L. 5134-72-2 et L. 6325-1 du code du travail, art. L. 3334-6-1, L. 3334-16-2 et L. 3335-4 du code général des collectivités territoriales, art. 81 du code général des impôts, art. L. 98 A du livre des procédures fiscales, art. L. 331-2, L. 334-5 et L. 334-9 du code de la consommation, art. L. 351-11 du code de la construction et de l'habitation, art. L. 120-11 et L. 120-21 du code du service national, art. 14 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, art. 13-2 [nouveau] de l'ordonnance n° 77-1102 du 26 septembre 1977 portant extension et adaptation au département de Saint-Pierre-et-Miquelon de diverses dispositions relatives aux affaires sociales) - Coordinations et dispositions diverses

Objet : Cet article procède, au sein de différents codes et lois, aux coordinations rendues nécessaires par la création de la prime d'activité et par la suppression du volet « activité » du revenu de solidarité active.

I - Le dispositif proposé

• Le présent article procède en premier lieu aux coordinations rendues nécessaires dans plusieurs lois et codes par la suppression du volet activité du revenu de solidarité active (RSA) et par la création de la prime d'activité : les références au RSA « activité » sont supprimées et des références au nouveau titre du code de la sécurité sociale consacré à la prime d'activité sont ajoutées.

• Plus fondamentalement, le paragraphe II du présent article modifie le troisième alinéa de l'article L. 115-2 du code de l'action sociale et des familles qui dispose jusqu'à présent que le RSA « garantit à toute personne, qu'elle soit ou non en capacité de travailler, de disposer d'un revenu minimum et de voir ses ressources augmenter quand les revenus qu'elle tire de son travail s'accroissent » . La deuxième partie de cette phrase est supprimée dans la mesure où cette mission est désormais assignée à la prime d'activité. Les mentions du financement par l'Etat du RSA « activité » sont supprimées aux articles L. 121-7 et L. 131-2 du même code.

• Les dispositions relatives à l'accompagnement des bénéficiaires du RSA sont par ailleurs modifiées. Selon les informations fournies par le Gouvernement, il s'agit de tenir compte du recentrage des missions des maisons de l'emploi sur deux tâches que sont la participation au développement de l'anticipation des mutations économique et le développement local de l'emploi. Ce recentrage conduit à ne plus prévoir une intervention directe des maisons de l'emploi dans l'accompagnement des bénéficiaires du RSA. Ces changements sont effectués aux articles L. 262-29, L. 262-32 et L. 262-33 du code de l'action sociale et des familles.

• Les dispositions de l'article L. 114-16-2 du code de la sécurité sociale relatives à la fraude en matière sociale sont complétées. L'escroquerie ou la tentative d'escroquerie consistant à obtenir, faire obtenir ou tenter de faire obtenir le RSA ou la prime d'activité serait qualifiée de fraude sociale.

• L'article 81 du code général des impôts est complété par un 9° quinquies afin d'exonérer la prime d'activité d'impôt sur le revenu. Cette exonération emporte également celle de la contribution sociale généralisée (CSG) dans la mesure où l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale dispose que les revenus mentionnés au 9° quinquies de l'article 81 du code général des impôts ne sont pas soumis à la CSG.

Parallèlement, l'article 14 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale est modifié afin de soumettre la prime d'activité, et non plus le RSA « activité », à la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS).

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements de précision et procédant à des coordinations qui n'avaient pas été faites dans le texte initial ainsi qu'un amendement du Gouvernement fixant les modalités d'application de la réforme à Saint-Pierre-et-Miquelon.

III - La position de la commission

Par cohérence avec sa position sur l'article 24, votre commission approuve ces mesures qui en découlent directement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 27 - Entrée en vigueur et adaptation à Mayotte

Objet : Cet article fixe les modalités d'entrée en vigueur de la prime d'activité et prévoit d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives nécessaires à la mise en oeuvre de la réforme dans le département de Mayotte.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I du présent article fixe au 1 ^er janvier 2016 la date d'entrée en vigueur des articles 24 à 26 du projet de loi.

Son paragraphe II prévoit le passage automatique des bénéficiaires actuels du RSA « activité » vers la prime d'activité puisqu'il dispose que les personnes touchant le RSA au 31 décembre 2015 sont réputées avoir déposé une demande de prime d'activité à la date d'entrée en vigueur de la loi.

Enfin, le paragraphe III vise à autoriser le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance les mesures législatives nécessaires à la mise en oeuvre ans le département de Mayotte de la prime d'activité. Les délais fixés pour la publication de l'ordonnance puis pour le dépôt du projet de loi de ratification sont tous les deux fixés à six mois. Le III indique que, jusqu'à l'entrée en vigueur de l'ordonnance, les dispositions antérieures à l'entrée en vigueur de la loi continuent de s'appliquer.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Sur proposition du Gouvernement, la commission des affaires sociales a introduit un paragraphe II bis créant un droit rétroactif au bénéfice de la prime d'activité : les demandes déposées avant le 1 ^er avril 2016 ouvriront droit à la prime d'activité à partir du 1 ^er janvier 2016. Cette disposition, qui trouvera à s'appliquer aux actuels bénéficiaires de la PPE ainsi qu'à ceux qui ne bénéficient jusqu'à présent d'aucun dispositif, vise à leur ménager une période transitoire dans l'hypothèse où ils ne seraient pas en mesure d'effectuer les démarches nécessaires à la date du 1 ^er janvier 2016.

Les indus non recouvrés, les rappels de droits et les frais de contentieux relatifs au RSA « activité » devront continuer d'être financés une fois passée l'échéance du 1 ^er janvier 2016. Un paragraphe II ter a été introduit en séance publique à l'initiative du Gouvernement afin que ces frais soient pris en charge par le Fonds national des solidarités actives (FNSA).

III - La position de la commission

Votre commission prend acte de ces dispositions relatives aux modalités d'entrée en vigueur de la prime d'activité et à son application dans le département de Mayotte.

Elle a adopté cet article sans modification.

Article 28 - Demande de rapport sur la prime d'activité

Objet : Cet article, inséré en commission par l'Assemblée nationale, demande au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport sur la mise en oeuvre de la prime d'activité dans un délai de dix-huit mois suivant l'entrée en vigueur des articles créant ce nouveau dispositif.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, inséré à l'initiative de notre collègue député Christophe Sirugue, rapporteur de la commission des affaires sociales, demande au Gouvernement de remettre un rapport, dans un délai de 18 mois suivant l'entrée en vigueur de la prime d'activité. Ce rapport devra détailler les informations suivantes :

- le taux de recours à la prime d'activité ;

- son coût budgétaire ;

- le nombre de bénéficiaires ;

- la ventilation de ces bénéficiaires par déciles de niveau de vie ;

- ses effets sur le taux de pauvreté monétaire ;

- la situation des bénéficiaires sur le marché de l'emploi, notamment la durée moyenne des contrats des bénéficiaires salariés.

En séance publique, le contenu du rapport a été complété à l'initiative de notre collègue députée Sandrine Mazetier et des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen (SRC). Il devra également comporter des informations permettant d'évaluer l'impact de la création de la prime d'activité sur les femmes et sur leurs parcours d'insertion, après consultation du Conseil supérieur de l'égalité professionnelle et du Haut conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes. Il a par ailleurs été précisé que toutes les informations contenues dans le rapport devraient être sexuées.

II - La position de la commission

Bien qu'opposée aux multiples demandes de rapports, votre commission a adopté, sur proposition de notre collègue Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances, un amendement (COM-57) visant à compléter les informations qui seront contenues dans le rapport. Il lui apparaît en effet essentiel de pouvoir apprécier la part des différentes composantes de la prime d'activité dans le coût budgétaire total de la prestation et de connaître l'évolution du nombre de bénéficiaires au cours de la période étudiée ainsi que son impact sur la dépense budgétaire. Ces demandes de précision apparaissent particulièrement utiles, notamment au regard des incertitudes liées aux prévisions de taux de recours à la prime d'activité.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 29 - Demande de rapport sur les ressources prises en compte dans le calcul de la prime d'activité

Objet : Cet article, inséré en séance publique par l'Assemblée nationale, demande au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport sur les ressources prises en compte dans le calcul de la prime d'activité dans un délai de quatre mois suivant la promulgation de la loi.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, inséré en séance publique à l'initiative de notre collègue députée Sandrine Mazetier et des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen (SRC), demande au Gouvernement un rapport présentant les ressources prises en compte dans le calcul de la base ressources de la prime d'activité. Il prévoit que doivent être exclues de cette base ressources les pensions alimentaires. Le rapport doit être transmis au Parlement dans un délai de quatre mois suivant la promulgation de la loi.

II - La position de la commission

Les pensions alimentaires sont actuellement prises en compte dans le calcul du RSA, sur la base des déclarations trimestrielles effectuées par les bénéficiaires.

Votre rapporteur a été alerté au cours de ses auditions sur le fait que les pensions alimentaires sont versées de façon trop aléatoire pour que les indications dont dispose l'administration fiscale à partir de la déclaration de revenus pour une année N-2 puissent être utilisées par les organismes gestionnaires pour définir la base ressources pour une année N. Au cours de ce délai de deux ans, la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) estime en effet que 60 % des situations familiales ont évolué : le niveau des pensions déclarées peut dès lors se trouver en décalage avec la situation réellement vécue par le demandeur ou le bénéficiaire de la prime d'activité. Il serait donc préférable que les pensions alimentaires continuent de faire l'objet d'une déclaration trimestrielle, ce qui ne va pas dans le sens des simplifications prévues par le projet de loi. L'étude d'impact indique en effet qu'à l'avenir, seuls deux types de ressources feraient l'objet d'une déclaration trimestrielle, les revenus professionnels et les revenus de remplacement.

L'exposé des motifs de l'amendement adopté à l'Assemblée nationale souligne par ailleurs le caractère particulier des pensions alimentaires qui ne constituent pas un revenu d'activité pour le bénéficiaire mais ont pour objet de contribuer à l'éducation et à l'entretien du ou des enfants.

Interrogée sur ce point au cours de son audition sur le projet de loi, la ministre des affaires sociales, Mme Marisol Touraine, a fourni la réponse suivante : « Les pensions alimentaires doivent-elles être intégrées dans l'assiette ? La réponse ne va pas de soi. Voulons-nous, par exemple, introduire une différence entre une veuve avec enfants et une mère divorcée touchant une pension alimentaire ? Nous procédons à l'évaluation du surcoût, qui pourrait s'établir entre 330 et 350 millions d'euros par an environ, ce qui implique nécessairement une révision du barème. Des arbitrages devront donc être faits. Nous pourrons présenter au Parlement un rapport dont les premiers éléments devraient être disponibles d'ici quinze jours. La question n'est simple ni sur le plan budgétaire ni sur celui des principes » ^{240 ( * )} .

En tout état de cause, le dépôt d'un amendement parlementaire qui exclurait de la base ressources les pensions alimentaires serait irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution. La question doit par conséquent être tranchée par le Gouvernement dès le stade de l'examen du projet de loi. En effet, l'article L. 842-4 du code de la sécurité sociale, tel qu'il est rédigé à l'article 24 du projet de loi, inclut dans la base ressources les revenus soumis à l'impôt sur le revenu. A partir du moment où la loi fixe cette règle, il n'est pas envisageable qu'un décret pris pour son application conduise à exclure de la base ressources les pensions alimentaires. Cette modification de la base ressources ne pourrait être effectuée que par une loi ultérieure.

La portée de la demande de rapport s'en trouve par conséquent réduite, même si votre rapporteur peut en partager l'objectif. Elle a donc proposé de supprimer cet article (amendement COM-46) , afin que la question puisse être tranchée dès le stade de l'examen du présent projet de loi.

Votre commission a supprimé cet article.

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* ²¹⁷ Loi n° 2001-458 du 30 mai 2001 portant création d'une prime pour l'emploi.

* ²¹⁸ Les plafonds applicables au revenu fiscal de référence en 2015 sont les suivants : 16 251 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée, 32 498 euros pour les personnes soumises à imposition commune ; ces plafonds sont augmentés de 4 490 euros par demi-part supplémentaire de quotient familial (2 245 euros en cas de garde alternée).

* ²¹⁹ Les données chiffrées sont celles fournies par l'étude d'impact annexée à ce projet de loi.

* ²²⁰ Loi n° 2008-1249 du 1 ^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* ²²¹ Aux termes des articles L. 262-7-1 et D. 262-25-1 du code de l'action sociale et des familles, peuvent bénéficier du RSA jeunes les personnes âgées de 18 à 25 ans qui ont travaillé pendant au moins deux fois 1 607 heures sur une période de référence de trois années précédant la demande de RSA.

* ²²² L'ensemble des ressources, des créances et du patrimoine (productif ou non de revenus) doivent être déclarés par le demandeur. Le RSA étant une prestation subsidiaire, le demandeur doit avoir fait valoir au préalable ses droits à créances alimentaires et sociales.

* ²²³ Rapport au Premier ministre de M. Christophe Sirugue, député de Saône-et-Loire, sur la réforme des dispositifs de soutien aux revenus d'activité modestes, juillet 2013, p. 74.

* ²²⁴ Loi n° 2014-892 du 8 août 2014 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014.

* ²²⁵ Décision n° 2014-698 DC du 6 août 2014, loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014.

* ²²⁶ Loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014.

* ²²⁷ L'article L. 6211-2 du code du travail dispose en effet que : « L'apprentissage est une forme d'éducation alternée associant : 1° Une formation dans une ou plusieurs entreprises, fondée sur l'exercice d'une ou plusieurs activités professionnelles en relation directe avec la qualification objet du contrat entre l'apprenti et l'employeur ; 2° Des enseignements dispensés pendant le temps de travail dans un centre de formation d'apprentis ou une section d'apprentissage ».

* ²²⁸ On peut estimer que le nombre d'élèves, c'est-à-dire de jeunes scolarisés dans l'enseignement secondaire, qui seraient susceptibles de percevoir la prime d'activité compte pour partie négligeable et que la problématique doit donc être limitée aux étudiants et aux apprentis.

* ²²⁹ Cette dernière option est possible pour un enfant majeur jusqu'à l'âge de 21 ans lorsqu'il n'effectue pas d'études supérieures.

* ²³⁰ Article 3 de la directive 96/71/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de services.

* ²³¹ CJUE, 14 avril 2009, Commission c/ Allemagne : la CJUE a considéré que les majorations et suppléments, qui ne sont pas définis comme faisant partie du salaire minimum par la législation ou la pratique nationale n'entrent pas dans le champ de la directive.

* ²³² Les seuils et plafonds indiqués sont ceux fournis par l'étude d'impact. Les montants de rémunération ont été calculés en se fondant sur le Smic net mensuel pour 35 heures de travail par semaine, égal à 1 135,99 euros depuis le mois de janvier 2015. Il s'agit d'une hypothèse de travail qui ne préjuge pas de la revalorisation du Smic qui pourrait intervenir au 1 ^er janvier 2016.

* ²³³ Dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté, le Gouvernement s'est engagé à augmenter de 10 % le niveau du RSA « socle » sur cinq ans, en sus de l'inflation.

* ²³⁴ Compte rendu de la réunion de la commission des finances, mercredi 3 juin 2015, audition de Mme Virginie Magnant, adjointe à la directrice générale, cheffe de service des politiques d'appui de la direction générale de la cohésion sociale, sur le RSA « activité », disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20150601/fin.html

* ²³⁵ Jusqu'à cette date, il percevait une partie du prélèvement de solidarité sur les produits de placement et les revenus du patrimoine, l'Etat apportant une contribution d'équilibre.

* ²³⁶ Celui-ci est fixé à 6 euros.

* ²³⁷ Est considérée dans l'étude d'impact comme « gagnant » ou « perdant » à la réforme une personne dont le niveau de revenu évolue de plus de 1 %.

* ²³⁸ Compte rendu de la réunion de la commission des finances, mercredi 3 juin 2015, audition de Mme Virginie Magnant, adjointe à la directrice générale, cheffe de service des politiques d'appui de la direction générale de la cohésion sociale, sur le RSA « activité », disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20150601/fin.html

* ²³⁹ Rapport d'information n° 334 (2004-2005) de Mme Valérie Létard, fait au nom de la commission des affaires sociales du Sénat sur les minima sociaux, mai 2005.

* ²⁴⁰ Compte rendu de la réunion de la commission des affaires sociales du 3 juin 2015, disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20150601/soc.html#toc4