EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Votre commission est de nouveau saisie de la proposition de loi de M. Henri Tandonnet et plusieurs de ses collègues tendant à interdire la prescription acquisitive des immeubles du domaine privé des collectivités territoriales et à autoriser l'échange en matière de voies rurales (n° 292, 2013-2014), qui avait fait l'objet d'un renvoi en commission adopté par le Sénat le 23 octobre 2014 1 ( * ) .
Au cours de sa réunion du mercredi 15 octobre 2014, votre commission avait en effet examiné cette proposition de loi qui poursuit un double objet. En premier lieu, elle propose de rendre imprescriptible l'ensemble des biens immeubles appartenant au domaine privé des collectivités territoriales. En second lieu, elle s'attache à surmonter la jurisprudence du Conseil d'État qui prohibe l'échange des chemins ruraux. Si les membres de la commission avaient alors approuvé la démarche de son rapporteur visant à recentrer la proposition de loi sur la seule question des chemins ruraux, ils s'étaient en revanche montrés dubitatifs quant à la proposition de les rendre imprescriptibles. Toutefois, eu égard au regain d'intérêt suscité par ces chemins aujourd'hui du fait de l'évolution des modes de vie et de la perception de l'espace naturel, mais aussi de leur usage économique, la nécessité de mieux assurer leur protection avait été largement admise. Aussi votre commission avait-elle proposé au Sénat de lui renvoyer la proposition de loi 2 ( * ) .
Fort du mandat que lui a confié votre commission pour approfondir la réflexion sur les meilleurs moyens d'assurer la protection des chemins ruraux, votre rapporteur a mené des auditions complémentaires. Celles-ci lui ont permis de mieux appréhender les contours complexes de cet objet juridique hybride et d'examiner successivement plusieurs hypothèses.
Si la nécessité de rendre possible l'échange de parcelles comportant des chemins ruraux fait l'unanimité, votre rapporteur a en revanche constaté que l'imprescriptibilité des chemins ruraux suscitait de fortes réticences parmi ses collègues. Aussi s'est-il efforcé de trouver une solution alternative.
I. LES CHEMINS RURAUX, UN STATUT HYBRIDE À LA LISIÈRE ENTRE DOMAINE PUBLIC ET DOMAINE PRIVÉ DES COMMUNES
Bien que l'application des critères traditionnels et désormais codifiés de la domanialité publique dût conduire à y classer les chemins ruraux, le législateur a fait le choix d'intégrer ceux-ci au domaine privé des communes (A). Toutefois, leurs caractéristiques propres ont rendu nécessaires certaines dérogations, rapprochant le régime des chemins ruraux de celui du domaine public à maints égards (B).
A. UNE APPARTENANCE PARADOXALE DES CHEMINS RURAUX AU DOMAINE PRIVÉ DES COMMUNES
Intégrés au domaine privé des communes par le législateur en 1959 (1), les chemins ruraux répondent toutefois à une définition qui aurait dû conduire à les classer dans leur domaine public (2).
1. L'appartenance des chemins ruraux au domaine privé des communes par détermination de la loi
Héritage ancien, la voirie en zone rurale consiste en un réseau complexe de routes et chemins régis par divers textes successifs. Dans un effort de rationalisation et de clarification des conditions de leur gestion, l'ordonnance n° 59-115 du 7 janvier 1959 relative à la voirie des collectivités locales simplifie ce réseau en distribuant, en son article 1 er , la voirie des communes en deux catégories :
- d'une part, les voies communales, « qui font partie du domaine public », et recouvrent, conformément à l'article 9 de cette même ordonnance, les voies urbaines, les « chemins vicinaux à l'état d'entretien » et « ceux des chemins ruraux reconnus dont le conseil municipal aura, dans un délai de six mois, décidé l'incorporation [au domaine public] » ;
- d'autre part, les chemins ruraux, « qui appartiennent au domaine privé de la commune ».
Cette même formule selon laquelle « les chemins ruraux appartiennent au domaine privé de la commune » figure aujourd'hui à l'article L. 161-1 du code rural et de la pêche maritime, ainsi que, de manière redondante, aux articles L. 161-1 du code de la voirie routière et L. 2212-1 du code général de la propriété des personnes publiques.
La loi du 20 août 1881 relative au code rural, qui a vu apparaître pour la première fois la notion de « chemin rural », en avait déjà offert une définition par défaut de classement dans ce qui pouvait être assimilé au domaine public : « Les chemins ruraux sont les chemins appartenant aux communes, affectés à l'usage du public, qui n'ont pas été classés comme chemins vicinaux ».
Dès l'origine, les chemins ruraux apparaissent donc comme une catégorie résiduelle comprenant les voies dont les communes ne souhaitent pas qu'elles soient intégrées à leur domaine public . Selon les informations recueillies par votre rapporteur, la raison essentielle en aurait été la longueur du kilométrage de ces chemins, dont l'entretien aurait représenté une charge extrêmement lourde pour les communes.
En effet, l'ordonnance de 1959 reprend à cet égard les dispositions des textes antérieurs 3 ( * ) en imposant aux communes une obligation d'entretien des voies communales. Celle-ci se traduit par l'inscription de ces dépenses d'entretien au nombre des dépenses obligatoires à inscrire au budget des communes en vertu de l'article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales 4 ( * ) .
Pour les chemins ruraux, une telle obligation d'entretien n'existe pas , comme l'atteste l'article 11 de l'ordonnance qui prévoit, à l'article 70 du code rural, devenu l'article L. 161-11 du code rural et de la pêche maritime, la possibilité pour les riverains de se constituer en association syndicale pour « se charger des travaux nécessaires pour mettre ou maintenir la voie en état de viabilité » « lorsque des travaux sont nécessaires ou lorsqu'un chemin rural n'est pas entretenu par la commune ». Cependant, y compris dans cette dernière hypothèse d'un entretien par les riverains, le même article précise que « le chemin remis à l'association syndicale reste toutefois ouvert au public sauf délibération contraire du conseil municipal et de l'assemblée générale de l'association syndicale ».
En dépit de son appartenance au domaine privé, l'affectation au public du chemin rural est, de fait, le critère déterminant de sa définition.
2. Une définition du chemin rural qui conduirait pourtant à l'incorporer au domaine public
Conformément à l'article L. 161-1 du code rural et de la pêche maritime, « les chemins ruraux sont les chemins appartenant aux communes, affectés à l'usage du public, qui n'ont pas été classés comme voies communales ».
Outre le défaut de classement parmi les voies communales, l'affectation à l'usage du public apparaît donc comme le critère essentiel pour la qualification d'un chemin rural - par opposition aux voies rurales privées et aux chemins d'exploitation qui appartiennent à des personnes privées. Elle commande son appartenance à la commune, d'autant qu'en vertu de l'article L. 161-3 du code rural et de la pêche maritime, « tout chemin affecté à l'usage du public est présumé, jusqu'à preuve du contraire, appartenir à la commune sur le territoire de laquelle il est situé ».
Par ailleurs, en application de l'article L. 161-2 du même code, cette affectation est désormais présumée 5 ( * ) . Ce même article énonce des indices non exhaustifs permettant d'apprécier l'affectation d'un chemin rural :
- sa destination : le chemin rural est une voie de passage qui peut être matérialisée par son inscription sur le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR) ;
- son utilisation effective comme voie de passage ;
- l'existence d'actes de surveillance ou de voirie de l'autorité municipale : ce critère est cependant considéré comme second par la jurisprudence dans la mesure où il n'existe pas d'obligation juridique d'entretien des chemins ruraux.
Or, sans qu'il soit besoin de revenir ici longuement sur la distinction entre domaine public et domaine privé 6 ( * ) , on rappellera que le code général de la propriété des personnes publiques, en son article L. 2111-1, codifie les deux critères dégagés par la jurisprudence pour déterminer l'appartenance d'un bien au domaine public. Cet article définit donc comme suit le domaine public : « Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 [l'État, les collectivités territoriales et leurs groupements, et leurs établissements publics] est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public ».
L'application du premier critère - l'affectation à l'usage direct du public - devrait donc conduire à placer les chemins ruraux au sein du domaine public. Aussi leur appartenance au domaine privé des communes par détermination de la loi apparaît-elle paradoxale .
Il en résulte que les chemins ruraux sont soumis aux règles du droit privé moyennant quelques ajustements découlant de leur affectation au public.
* 1 Le compte rendu de cette séance est disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/seances/s201410/s20141023/s20141023006.html#section577.
* 2 Rapport de M. Yves Détraigne (n° 31, 2014-2015), consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l14-031/l14-031.html.
* 3 Cf . par exemple l'article 1 er de la loi du 21 mai 1836 sur les chemins vicinaux qui mettait à la charge des communes les chemins vicinaux légalement reconnus ; l'article 2 de cette même loi prévoyait d'ailleurs qu'« en cas d'insuffisance des ressources ordinaires des communes, il sera[it] pourvu à l'entretien des chemins vicinaux, à l'aide, soit de prestations en nature, dont le maximum est fixé à trois journées de travail, soit de centimes spéciaux en addition au principal des quatre contributions directes, et dont le maximum est fixé à cinq ». Cette loi a été abrogée par l'ordonnance de 1959, qui a cependant repris la faculté d'instituer une taxe dédiée pour l'entretien des chemins.
* 4 Les dépenses d'entretien des voies communales ont été insérées dans l'article 185 du code de l'administration communale par l'article 8 de l'ordonnance n° 59-115 du 7 janvier 1959.
* 5 La présomption d'affectation au public a été introduite par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.
* 6 Pour de plus amples développements sur cette question, on se reportera au rapport précédemment présenté par le rapporteur, p. 8 à 11 (http://www.senat.fr/rap/l14-031/l14-0311.html#toc5).