B. ... A JUSTIFIÉ LA MISE EN PLACE D'UN NOUVEL OUTIL AU SERVICE DES COLLECTIVITÉS : L'AGENCE FRANCE LOCALE
1. La réflexion pour créer un outil spécifiquement dédié aux collectivités territoriales
Face à ce constat, plusieurs associations nationales d'élus ont envisagé la création d'une agence publique locale destinée à contourner les obstacles structurels entravant le développement des émissions obligataires des collectivités locales pour financer leurs investissements.
La première étape de cette réflexion a consisté en la création, par l'Association des Maires de France (AMF), l'Association des Maires des Grandes Villes de France (AMGVF) et l'Association des communautés urbaines de France (ACUF), d'une Association d'étude pour l'agence de financement des collectivités locales (AEAFCL), le 21 avril 2010. Son objectif consistait à réfléchir aux conditions de mise en place d'une entité spécifiquement dédiée aux collectivités territoriales françaises, afin de les faire profiter des marchés financiers, de mutualiser les volumes de crédits demandés, pour atteindre des tailles critiques et bâtir entre elles une solidarité financière.
Cette réflexion a abouti à l'adoption, à l'initiative du Gouvernement, de l'article 35 de la loi n° 2013-1672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires, désormais codifié à l'article L. 1611-3-2 du code général des collectivités territoriales. Les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre étaient désormais autorisés à créer une société publique, revêtant la forme d'une société anonyme régie par le livre II du code de commerce. Les collectivités et leurs groupements en détiendraient la totalité du capital. Son objet serait de contribuer, par l'intermédiaire d'une filiale bancaire, au financement des collectivités territoriales et de leur groupement, via l'octroi et la gestion des prêts aux collectivités actionnaires.
En d'autres termes, cette loi a mis en place un dispositif qui emprunte le cadre juridique de la société anonyme, tout en intégrant un fonctionnement dérogatoire du droit commun des sociétés : en effet, les actionnaires de cette société ne peuvent qu'être des personnes morales de droit public - collectivités territoriales et EPCI à fiscalité propre - et, d'autre part, l'activité de cette société ne peut être réalisée que pour le compte de ses actionnaires.
On précisera toutefois que les collectivités territoriales peuvent toujours recourir aux acteurs traditionnels du financement local, notamment la Caisse des dépôts et consignations.
2. L'Agence France locale : une structure à la gouvernance originale
Sur la base des dispositions de l'article L. 1611-3-2 du code général des collectivités territoriales, a ainsi été créée l'Agence France locale le 22 octobre 2013, à l'initiative de onze collectivités territoriales 2 ( * ) .
Elle est présentée comme un nouvel instrument de financement des investissements locaux, au service exclusif des collectivités, sans avoir vocation à remplacer les acteurs bancaires traditionnels déjà présents sur le marché local. L'ambition qui lui est assignée est de lever, à terme, 25 % des flux annuels du secteur local, soit environ 4 milliards d'euros.
Schéma de financement des collectivités locales par l'Agence France locale
Cette agence est scindée en deux entités juridiques étanches, sous forme de sociétés anonymes à l'actionnariat entièrement détenu par des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre :
- d'une part, l' Agence France locale - société territoriale , chargée du pilotage et de la gestion stratégique de l'Agence ;
- d'autre part, l' Agence France locale - société financière , qui exerce, de façon autonome, les activités de levée de fonds sur les marchés et de prêt aux collectivités.
Cette structuration duale poursuit un triple objectif conformément aux préconisations du Comité de Bâle :
- la prévention d'une concentration des pouvoirs par une instance unique ;
- la séparation de la gestion opérationnelle de l'établissement de crédit spécialisé des décisions politiques des collectivités membres de l'Agence : celles-ci disposent d'un pouvoir de nomination des personnalités qualifiées au sein du conseil de surveillance, de la gestion de la garantie et de la stratégie générale, mais non de la gestion opérationnelle de l'établissement de crédit qui relève du directoire de la société financière ;
- la conduite d'une responsabilisation accrue des parties prenantes par des mécanismes de contrôle et d'indépendance.
a) La société territoriale, outil de pilotage et de la gestion stratégique de l'Agence
Société anonyme à conseil d'administration, la société territoriale a notamment pour mission d'assurer un contrôle institutionnel sur les orientations stratégiques du groupe Agence France locale (en particulier au niveau de l'adhésion de nouveaux membres), de gérer l'actionnariat et de nommer les membres du conseil de surveillance de l'établissement de crédit spécialisé. Les collectivités territoriales en détiennent la totalité du capital et en dirigent le conseil d'administration .
Peuvent y adhérer les collectivités territoriales et leurs groupements à fiscalité propre, sous réserve d'une solvabilité avérée et d'un apport en capital à hauteur de leur poids économique et de leur profil d'endettement.
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Les conditions d'adhésion et de prêts des
collectivités et de leur groupement
Les collectivités territoriales qui souhaitent adhérer à l'Agence France locale doivent disposer d'une situation financière saine, qui fait l'objet d'une évaluation au moment de la demande d'adhésion. Après l'adhésion, des réévaluations sont régulièrement effectuées. Cette évaluation repose sur une analyse destinée à évaluer la santé financière de la collectivité, à partir d'une grille s'échelonnant de 1 (meilleure note) à 7. Une collectivité peut adhérer à l'Agence si elle obtient une note comprise entre 1 et 5,99. Les emprunts annuels accordés à chaque membre par l'Agence ne doivent pas dépasser 50 % de leurs besoins annuels de financement (à l'exception des emprunts inférieurs à 1 million d'euros). Par ailleurs, le seuil maximum d'emprunts diffère en fonction de la notation, entre 0 et 50 %, les collectivités les moins bien notées ne pouvant recevoir aucun crédit de l'Agence. Ainsi, la robustesse financière des collectivités territoriales est vérifiée aussi bien comme préalable à l'adhésion au groupe que dans le cadre du processus d'octroi d'un crédit. |
Les collectivités territoriales membres sont représentées au sein du conseil d'administration, de façon à permettre une juste représentation de chaque catégorie de collectivités, proportionnellement au poids de chacune d'entre elles dans la dette publique locale . Le conseil d'administration a vocation à assurer la représentation de l'actionnariat de la société territoriale. Il est composé au maximum de quinze membres, parmi lesquels les onze collectivités territoriales et groupements fondateurs.
La direction opérationnelle de la société territoriale est assurée par un directeur général et plusieurs directeurs généraux délégués, sous le contrôle permanent du conseil d'administration. La direction générale a vocation à s'assurer du respect, par la société territoriale, de ses obligations légales et à mettre en oeuvre le processus d'adhésion des nouveaux membres ainsi que le placement des fonds propres.
Enfin, un conseil d'orientation , réunissant les cinquante premières collectivités adhérentes, hors les onze collectivités fondatrices, est chargé de missions de prospective, d'observation, d'alerte et de conseil ainsi que d'approfondissement de la réflexion stratégique du groupe.
b) La société financière, outil des levées de fonds et d'octroi de prêts
L' Agence France locale - société financière , société anonyme à directoire et conseil de surveillance, a, quant à elle, pour mission la gestion opérationnelle, le financement sur les marchés obligataires et l'octroi des prêts aux collectivités. Elle est dotée d'un personnel autonome, composé de professionnels, et détenue à plus de 99,99 % par la société territoriale. Constituant le moteur financier de l'agence, elle a été agréée, le 22 décembre 2014, par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution en tant qu'établissement de crédit spécialisé. Elle vient également d'être notée par l'agence de notation Moody's - Aa2/P-1 - le 29 janvier 2015, soit une note légèrement inférieure à celle de l'État.
La gouvernance de la société financière est assurée par le directoire sous le contrôle permanent du conseil de surveillance .
Le directoire est investi de pouvoirs étendus pour agir en toutes circonstances au nom de l'Agence France locale dans les seules limites de l'objet social et des pouvoirs expressément attribués au conseil de surveillance. Il est composé de deux à cinq membres qui sont exclusivement des banquiers professionnels. La nomination de ses membres et de son président relève du conseil de surveillance, pour une durée de six ans renouvelable.
Le conseil de surveillance assure le contrôle permanent de la gestion de l'Agence France locale et apprécie la qualité de celle-ci pour le compte de la société territoriale. Sa composition est déterminée de façon à assurer, d'une part, son indépendance aussi bien vis-à-vis du directoire que du conseil d'administration de la société territoriale et des membres de l'Agence et, d'autre part, sa compétence au regard des enjeux techniques de contrôle de la gestion d'un établissement de crédit spécialisé, la diversité et la complémentarité des profils, et la présence d'administrateurs indépendants, strictement majoritaires. Il est composé au minimum de huit membres parmi lesquels le président et le vice-président du conseil d'administration de la société territoriale, le directeur général de la société territoriale, un expert spécialisé dans les problématiques relatives aux finances locales ainsi que, au minimum, quatre membres reconnus pour leurs compétences professionnelles en matière financière et de gestion ayant des fonctions dans des instances indépendantes, publiques ou privées.
Organisation de l'Agence France locale
(Source : à partir d'éléments de l'Agence France locale)
* 2 Région Pays de la Loire, Département de l'Aisne, Département de Savoie, Département de l'Essonne, Ville de Bordeaux, Ville de Grenoble, Ville de Lons-le-Saunier, Communauté urbaine de Lille, Communauté urbaine de Lyon, Communauté d'agglomération de Valenciennes et Communauté d'agglomération de la Vallée de la Marne.