II. LE MÉCANISME DE RÉSOLUTION UNIQUE, DEUXIÈME PILIER DE L'UNION BANCAIRE
La résolution est, avec la supervision et la garantie des dépôts, l'un des trois piliers de l'union bancaire dont le projet a été lancé en 2012 dans le contexte de crise de la zone euro. Ainsi, le Conseil européen a indiqué, dans sa réunion des 13 et 14 décembre 2012, que « dans un contexte où la surveillance bancaire est effectivement transférée à un mécanisme de surveillance unique, un mécanisme de résolution unique sera nécessaire, qui soit doté des compétences requises pour faire en sorte que toute banque des États membres participants puisse être soumise à une procédure de résolution, au moyen des instruments appropriés ».
Mise à mal par des crises bancaires qui ont révélé la fragilité de certains secteurs bancaires nationaux, en particulier en Grèce, en Espagne ou en Irlande, la stabilité de la zone euro ne pourrait en effet être durablement retrouvée qu'à la condition d'un mécanisme permettant de gérer et, dans certaines conditions, de mutualiser les défaillances d'un établissement de crédit . Il s'agissait de « briser le cercle vicieux qui existe entre les banques et les États » 4 ( * ) , par lequel les difficultés d'une banque entraînent des difficultés budgétaires pour l'État contraint de la secourir, difficultés qui en retour alimentent la crise d'un secteur bancaire qui détient un nombre important de ses titres souverains. Ce constat, au coeur de l'union bancaire, explique que le pilier de la résolution unique, s'il ne pouvait entrer en vigueur que dans la mesure où une supervision unique était assurée, constitue une réponse majeure à la crise de la zone euro.
Le mécanisme de surveillance unique (MSU) , mis en place par deux règlements européens du 15 octobre 2013 5 ( * ) , consiste à transférer à la Banque centrale européenne (BCE) la responsabilité de la supervision de l'ensemble du secteur bancaire de la zone euro et la supervision directe des 120 établissements de crédit les plus importants, dont les principaux établissements français 6 ( * ) . Le MSU est entré en vigueur le 4 novembre 2014, à la suite d'un exercice de revue de la qualité des actifs bancaires mené par la BCE au cours de l'année 2014 et qui s'est conclu par la publication des résultats de tests de résistance, mis en oeuvre conjointement avec l'Autorité bancaire européenne (ABE).
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Les résultats de la revue de la qualité des actifs bancaires et des tests de résistance en 2014 Dans le cadre de la mise en place du MSU, ont été organisés deux exercices en 2014 : une revue de la qualité des actifs bancaires, mené par la BCE pour évaluer de façon harmonisée les portefeuilles bancaires de la zone euro, et des tests de résistance, menés par l'ABE, pour évaluer ces portefeuilles dans des scénarios de crise. 130 établissements, dont 13 établissements français représentant environ 95 % des actifs bancaires français, ont été évalués dans ce cadre. Les résultats, publiés le 26 octobre 2014, ont montré la solidité globale du secteur bancaire français. En effet, dans le scénario le plus adverse des tests de résistance, le ratio de fonds propres durs (CET 1) des établissements français était réduit de seulement 3 % en moyenne. En combinant l'impact de la revue de la qualité des actifs et des tests de résistance (scénario adverse), les banques françaises affichaient toujours un niveau moyen de 9 % de capital CET 1, nettement supérieur au niveau de 5,5 % retenu pour exiger des plans de recapitalisation. La seule banque française à ne pas avoir passé le test de résistance est la Caisse de refinancement de l'habitat (CRH), qui présentait un déficit de fonds propres d'environ 130 millions d'euros. Cependant, le besoin de recapitalisation, calculé sur la base des données bancaires au 31 décembre 2013, avait été anticipé au cours de l'année 2014. En revanche, treize autres établissements de la zone euro ont échoué aux tests de résistance, y compris en tenant compte des mesures prises en 2014. Il s'agit, notamment, des banques italiennes Monte Paschi di Sienna et Banca Carrige, portugaise Banco Commercial Portuges ou encore grecque Eurobank. Le total de déficit en fonds propres mis en évidence par les tests de résistance était de 9,47 milliards d'euros sur l'ensemble de la zone euro. Sources : Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, Banque centrale européenne |
Sans attendre la mise en place effective du MSU, la Commission européenne a présenté le 10 juillet 2013 une proposition de règlement établissant un mécanisme de résolution unique (MRU) pour la zone euro .
Au cours des négociations sur cette proposition, le Conseil, sous la pression de l'Allemagne notamment, a exigé que certains éléments concernant la constitution du fonds de résolution unique et la mutualisation de ses ressources ne soient pas prévus par le règlement européen mais par un accord intergouvernemental, qui a un statut de traité international et doit donc être adopté à l'unanimité puis ratifié par chacun des États membres (voir infra ).
Ainsi, le mécanisme de résolution unique repose sur deux textes : un règlement européen d'une part (ci-après règlement MRU), publié au Journal officiel le 15 juillet 2014 7 ( * ) , qui consiste en réalité en une transposition de la directive BRR précitée pour la zone euro, et un traité international d'autre part .
Dispositions relatives au mécanisme de
résolution unique contenues dans le règlement européen et
l'accord intergouvernemental
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Règlement MRU |
Accord intergouvernemental sur le fonds de résolution unique |
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- Architecture institutionnelle, dont la création du Conseil de résolution unique - Procédure décisionnelle de la résolution - Instruments de résolution - Création du fonds de résolution et principes généraux de son financement par les établissements de crédit |
- Transfert des contributions perçues par les États membres auprès des banques, y compris pour l'année 2015 - Création de compartiments nationaux et mutualisation progressive des ressources du Fonds - Possibilité de transferts temporaires entre compartiments |
* 4 Formulation des conclusions du sommet de la zone euro du 29 juin 2012, reprise par le Conseil européen dans sa réunion du 19 octobre 2012.
* 5 Règlement (UE) n° 1024/2013 du Conseil du 15 octobre 2013 confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit ; règlement (UE) n° 1022/2013 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2013 modifiant le règlement (UE) n° 1093/2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité bancaire européenne) en ce qui concerne des missions spécifiques confiées à la Banque centrale européenne en application du règlement (UE) n° 1024/2013.
* 6 BNP Paribas, BPCE, BPI France, Confédération nationale du Crédit mutuel, Caisse de refinancement de l'habitat, Crédit agricole SA, HSBC France, La Banque Postale, Société de financement local, Société générale SA.
* 7 Règlement (UE) n° 806/2014 du Parlement européen et du Conseil du 15 juillet 2014 établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d'investissement dans le cadre d'un mécanisme de résolution unique et d'un fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) n ° 1093/2010.