D. POURSUIVRE LA DÉMARCHE DE RATIONALISATION DES INDICATEURS ET DONNER UNE VÉRITABLE PERSPECTIVE DE MOYEN TERME À L'ANALYSE DE LA PERFORMANCE
1. Mieux hiérarchiser les indicateurs entre eux et préciser leur portée
La mise en place des indicateurs de mission a permis d'améliorer la présentation de la performance, en mettant en exergue les éléments les plus significatifs. Toutefois, cet effort de présentation pourrait être poursuivi, s'agissant notamment de la hiérarchisation et de la rationalisation du panel de sous-indicateurs.
Une présentation standardisée des sous-indicateurs purement informatifs permettrait ainsi de mieux apprécier l'évolution de ceux qui mesurent réellement la performance. La mention « Pour information » pourrait d'ailleurs figurer systématiquement devant les sous-indicateurs dont l'évolution n'est pas significative de la performance, mais dont la présentation est souhaitable pour la compréhension d'autres sous-indicateurs.
Certaines cibles ne sont pas précisément renseignées, ce qui affecte la clarté des objectifs et crée une incohérence au regard des indicateurs d'autres missions. La mission « Médias, livre et industrie culturelle » présente ainsi une grande proportion de cibles tendancielles. Le choix d'inscrire des cibles de ce type pour la mission « Sécurité » se justifie par la volonté d'éviter les effets néfastes de la « politique du chiffre ». La mission « Medias, livre et industrie » applique la même méthode de renseignement des cibles alors même que ces dernières pourraient être plus précisément fixées. C'est le cas, par exemple, pour les audiences des chaînes publiques à l'international, ou encore la part des dépenses de programme dans les dépenses totales.
2. Préciser le référentiel temporel de l'analyse des indicateurs en insistant sur une démarche évaluative à moyen terme
La programmation du budget, et donc de la performance, s'inscrit dans un cadre triennal . Concrètement, cela signifie que l'on fixe dans les PAP de l'année N (2011 pour le triennal 2011-2013), les cibles que l'on souhaite atteindre en année N + 2 (2013 pour le triennal 2011-2013). Alors que cette dimension pluriannuelle pourrait permettre une analyse à moyen terme de la performance, les présentations des documents budgétaires, et en particulier des RAP, empêchent un examen aisé de la performance au terme des trois années du triennal.
Les cibles des indicateurs sont arrêtées lors de l'élaboration des PAP de la première année du triennal. Les cibles pour 2013 ont donc été arrêtées dans les PAP 2011. Les PAP de la deuxième année de l'exercice triennal (ici l'année 2012) rappellent les cibles qui ont été fixées lors de la première année du triennal, et parfois les actualisent. La troisième année du triennal (2013 en l'occurrence) est une année particulière dans la mesure où elle constitue surtout la première année du triennal suivant (le triennal 2013-2015). Les PAP de l'année 2013 ont donc fixé des cibles à horizon 2015. Les RAP 2013 présentent ces cibles pour l'année 2015 et les résultats de l'année 2013, sans toutefois rappeler les cibles fixées dans les PAP 2011 et 2012 pour l'année 2013.
Cette configuration des documents budgétaires n'est pas optimale pour le suivi pluriannuel de la performance à plusieurs titres :
- les cibles de la deuxième année de l'exercice triennal (l'année 2012 pour le triennal 2011-2013) sont parfois actualisées dans les PAP de cette deuxième année. Cela signifie que les PAP 2012 présentent une cible 2013 actualisée. Dans la plupart des cas, cette cible est la même que celle arrêtée dans les PAP 2011, mais elle peut toutefois faire l'objet de modifications ;
- surtout, les RAP de la troisième et dernière année du triennal (l'année 2013 pour le triennal 2013-2015) ne rappellent pas la cible fixée dans les PAP de la première année (les PAP 2011), de telle sorte que les résultats 2013 ne sont pas comparables avec la cible 2013 arrêtée dans les PAP 2011. Il y a une incohérence à comparer pour 2011 et 2012 des résultats au regard d'une cible à horizon 2013, sans faire le même exercice pour l'année cible.
Les cibles fixées lors de la première année du triennal devraient donc être bloquées pour éviter le syndrome de la « cible mouvante ».
En ce qui concerne le problème de la comparaison entre les résultats de l'année 2013 avec la cible 2013 arrêtée lors des PAP 2011, deux propositions peuvent être avancées. Il serait possible de rappeler dans les RAP 2013 la cible pour 2013 arrêtée dans les PAP 2011. Cela permettrait de présenter clairement l'objectif pluriannuel fixé pour l'indicateur et sa réalisation. Toutefois, cette solution a l'inconvénient de « surcharger » les RAP de l'année « charnière » dans lesquels figurent déjà la cible à atteindre à la fin du triennal suivant. Une autre solution consisterait à arrêter les cibles à échéance deux ans, au lieu de trois. En guise d'illustration, lors de l'élaboration des PAP 2015, première année du triennal 2015-2017, les cibles pourraient être fixées à horizon 2016. De cette manière, les RAP 2016 présenteraient les résultats de l'année 2016, et la cible 2016 fixée dans les PAP 2015. Une cible 2018 serait ensuite fixée dans les PAP 2017.
Dans les deux cas, la stabilité des indicateurs est primordiale pour l'évaluation de la performance à moyen terme. Or, lorsque l'on prend en compte les sous-indicateurs supprimés, les sous-indicateurs ajoutés, les sous-indicateurs modifiés et le manque de certains renseignements, il est possible de comparer la réalisation 2013 à la cible pour 2013 fixée dans les PAP 2011 pour seulement 74 % des sous-indicateurs 97 ( * ) présentés dans les RAP 2013. Les sous-indicateurs ne devraient pas être modifiés, ni supprimés avant d'avoir été présentés dans les RAP de l'année cible.
De plus, lorsque cela est possible, il pourrait être utile de présenter l'évolution sur plusieurs années de certains sous-indicateurs, même ceux qui ont été supprimés, sur le site de la performance publique.
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Synthèse des recommandations |
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• Préciser et mettre en valeur un cadre pluriannuel dans lequel s'inscrit l'analyse de la performance, de façon à permettre une évaluation de moyen terme. Il peut s'agir : |
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- soit de conserver le cadre triennal actuel, en rappelant, dans les RAP de la dernière année du triennal, la cible fixée dans les PAP de la première année, pour la comparer à la réalisation. Par ailleurs, cette cible serait inamovible et ne pourrait pas être « actualisée » ; |
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- soit de fixer dans les PAP pour l'année N des cibles à horizon N + 1. Cette option, moins satisfaisante, éviterait toutefois de présenter deux cibles, avec deux horizons différents, dans les RAP des années « charnières » entre deux budgets pluriannuels 98 ( * ) . |
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• Poursuivre le travail de stabilisation du panel des indicateurs, tout en procédant à sa rationalisation. Des sous-indicateurs renseignés ne devraient pas être modifiés ou supprimés en cours de budget triennal. S'ils ne sont pas reconduits lors du triennal suivant, ces sous-indicateurs devraient néanmoins figurer dans les RAP de la dernière année du triennal en cours pour mesurer leur évolution sur toute la durée de celui-ci. |
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• Préciser systématiquement le caractère uniquement informatif des sous-indicateurs, le cas échéant. |
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• Préciser le statut des prévisions annuelles, celles-ci ayant souvent valeur d'objectifs. |
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• Présenter dans un document unique les indicateurs transversaux de toutes les missions. Cela permettrait de développer une approche comparative par mission, au regard de critères communs. Les spécificités propres à chaque mission qui se révéleraient nécessaires à l'interprétation des résultats seraient expliquées dans ce cadre. |
* 97 Hors sous-indicateurs informatifs.
* 98 Il convient de rappeler que les budgets pluriannuels portent sur trois années ; toutefois, la troisième année n'est qu'indicative et correspond à la première année du budget triennal suivant.