Projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines : Rapport

Rapports législatifs

Rapport n° 641 (2013-2014), tome I, déposé le

CHAPITRE V - DISPOSITIONS ASSURANT UN RETOUR À LA LIBERTÉ CONTRÔLÉ, SUIVI ET PROGRESSIF DES PERSONNES CONDAMNÉES

Article 16 (art.720 [nouveau] du code de procédure pénale) - Mesure de libération sous contrainte pour les condamnés à des peines inférieure ou égales à cinq ans d'emprisonnement

Le présent article tend à insérer une nouvelle section I bis intitulée « De la libération sous contrainte » au sein du code de procédure pénale, comprenant un unique article 720 qui prévoit une nouvelle procédure d'aménagement de peines pour les condamnés à des peines inférieures ou égales à cinq ans. L'article 17, quant à lui, instaure une procédure semblable pour les peines supérieures à cinq ans (cf. le commentaire de cet article).

Actuellement, le code de procédure pénale prévoit que les peines d'emprisonnement ferme peuvent être aménagées en cours d'exécution. Cet aménagement prend la forme de la semi-liberté et du placement à l'extérieur (article 723-1) ou du placement sous surveillance électronique (PSE) (article 723-7), par le juge de l'application des peines (JAP) ou le tribunal de l'application des peines (TAP), lorsque la personne concernée a été condamnée à une ou plusieurs peines privatives de liberté d'une durée inférieure ou égale à deux ans (un an en cas de condamnation en état de récidive légale) ou qu'elle purge une ou plusieurs peines privatives de liberté dont le reliquat n'excède pas deux ans (un an en cas de condamnation en état de récidive légale ; cette restriction étant supprimée par l'article 7 ter ).

Par ailleurs, l'article 729 du code de procédure pénale dispose, quant à lui, que la libération conditionnelle peut être accordée « lorsque la durée de la peine accomplie par le condamné est au moins égale à la durée de la peine lui restant à subir ». En revanche, pour les récidivistes, une telle libération conditionnelle n'est possible qu'aux deux tiers de la peine 133 ( * ) . Enfin, les condamnés à la réclusion criminelle à perpétuité ne peuvent bénéficier de la mesure qu'au terme d'un temps d'épreuve de dix-huit années ou, si la personne a été condamnée en état de récidive légale, vingt-deux années.

En outre, le code de procédure pénale prévoit deux procédures différentes pour le prononcé des aménagements de peine. D'une part, les articles 712-6 et suivants du code de procédure pénale créés par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité et modifiés par la loi pénitentiaire de 2009 prévoient la tenue d'un « débat contradictoire » au cours duquel le JAP ou le TAP, après avoir recueilli l'avis du représentant de l'administration pénitentiaire, entend les réquisitions du ministère public et les observations du condamné ainsi que, le cas échéant, celles de son avocat. D'autre part, afin de faciliter l'octroi d'aménagements de peine, la loi pénitentiaire de 2009 a créé une procédure simplifiée d'aménagement des peines (PSAP) pour les condamnés incarcérés aux articles 723-19 et suivants du code de procédure pénale. La proposition d'aménagement de peine est alors faite par le directeur du service pénitentiaire d'insertion et de probation (DSPIP) au procureur de la République, qui la transmet au JAP pour homologation.

Selon l'exposé des motifs du projet de loi, la libération sous contrainte se distinguerait de la libération conditionnelle « classique » dans la mesure où elle constituerait une « étape normale et nécessaire de l'exécution d'une peine destinée à encadrer et accompagner une personne condamnée à une courte et moyenne peine sortant de détention » .

Il s'agit ainsi d'éviter au maximum les sorties sèches, dont les études ont montré qu'elles conduisaient à un taux supérieur de récidive par rapport aux sorties accompagnées. La possibilité d'une libération sous contrainte devrait donc être examinée de manière systématique. Elle ne serait pas accordée en fonction des critères actuellement retenus pour justifier un aménagement de peine 134 ( * ) , mais seulement « dans le respect des exigences de l'article 707 ». Cet article prévoit simplement que les peines sont aménagées « si la personnalité et la situation matérielle, familiale et sociale du condamné ou leur évolution le permettent ».

Le présent article écarte toutefois la possibilité d'une libération conditionnelle de plein droit . En effet, selon l'étude d'impact, d'une part les études réalisées montrent une moindre réussite des libérations automatiques par rapport aux libérations conditionnelles classiques, d'autre part l'octroi d'un aménagement de peine de plein droit écarterait de facto la victime du processus, alors que la loi pénitentiaire a prévu son association aux débats devant la juridiction d'application des peines. Le dernier alinéa de l'article 730 prévoit ainsi que pour les demandes de libération conditionnelle concernant les personnes condamnées à une peine d'emprisonnement égale ou supérieure à cinq ans, l'avocat de la partie civile peut assister au débat contradictoire et faire des observations.

Ainsi, le présent article prévoit que la libération sous contrainte résultera le cas échéant de l'examen de la situation des détenus aux deux tiers de leur peine, seul cet examen, et non la libération sous contrainte elle-même, étant automatique. Rappelons que la libération conditionnelle classique peut être accordée à la moitié de la peine.

En outre, cet examen systématique aurait lieu pour toutes les peines La mesure de libération sous contrainte pourrait ainsi s'appliquer aux très courtes peines .

Certes, il est plus difficile de préparer la sortie des courtes peines pour l'établissement pénitentiaire et pour le service d'insertion et de probation, compte tenu du peu de temps disponible pendant la détention. Toutefois, les courtes peines sont celles qui sont actuellement le moins aménagées tout en étant celles qui sont les plus nuisibles à l'insertion sociale du condamné. Rappelons qu'au 1 er janvier 2012, sur un total de 48 508 personnes condamnées détenues, 7977 l'étaient pour des peines inférieures à 6 mois et 8968 pour des peines allant de six mois à un an. Si l'on prend en compte la durée d'enfermement effectif, 60 % des sortants de prison avaient passé moins de six mois en détention et 80 % moins d'un an en 2011 .

En outre, l'octroi de la mesure de libération sous contrainte serait confié au juge de l'application des peines. Le Gouvernement a en effet écarté l'hypothèse de la compétence de l'administration pénitentiaire ou celle du parquet en considérant que cette nouvelle procédure constituait une mesure juridictionnelle devant relever des juges du siège.

Surtout, la procédure d'octroi de la libération sous contrainte serait une procédure simplifiée et accélérée par rapport à la procédure contradictoire applicable aux aménagements de peine classique , qui prévoit l'audition du condamné et de son avocat. En effet, cette dernière procédure nécessite de lourds moyens humains. Dès lors, le juge d'application des peines pourrait se prononcer par ordonnance après avis de la commission d'application des peines (CAP, présidée par le JAP et composée du procureur, du chef d'établissement ainsi que des membres du personnel de surveillance et du service pénitentiaire d'insertion et de probation). Cette ordonnance serait susceptible d'appel devant le président de la chambre d'application des peines.

Quant au contenu de la mesure de libération sous contrainte, il serait identique à celui des aménagements de peine « classiques » : semi-liberté, placement à l'extérieur, placement sous surveillance électronique ou liberté conditionnelle, avec les mêmes obligations et interdictions, l'ensemble étant déterminé par le juge d'application des peines.

Selon l'exposé des motifs, comme pour les autres aménagements de peine, le SPIP serait chargé de la mise en oeuvre et du suivi de la mesure et de s'assurer du respect de ses obligations par la personne condamnée.

- Les modifications effectuées par l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur modifiant l'alinéa 5 de l'article 16 afin de permettre au juge de l'application des peines (JAP) d'entendre les observations du condamné et, le cas échéant, celles de son avocat, à l'occasion de l'examen de la situation dudit condamné par la commission de l'application des peines (CAP) dans la perspective d'une éventuelle libération sous contrainte. L'amendement précise que l'avocat du condamné dispose de la faculté de transmettre au JAP des observations écrites dans la perspective de la réunion de la CAP.

Elle a également adopté un amendement de son rapporteur précisant que les conséquences de l'inobservation des mesures de semi-liberté, de placement à l'extérieur, de placement sous surveillance électronique et de libération conditionnelle seront celles « prévues à ce jour par le code de procédure pénale ». Le juge de l'application des peines aura par exemple la possibilité, si le condamné ne satisfait pas aux obligations qui lui sont imposées ou s'il fait preuve de mauvaise conduite, de revenir sur la mesure d'aménagement de peine prononcée ou d'y substituer une autre mesure. Ces dispositions font ainsi écho à celles des articles 723-2 et 723-7-1 du code de procédure pénale aux termes desquels la décision du JAP est prise conformément à l'article 712-6 du même code. Par ailleurs, le JAP pourra révoquer la décision de mise en liberté conditionnelle « en cas de nouvelle condamnation, d'inconduite notoire, d'infraction aux conditions ou d'inobservation des mesures [énoncées dans la décision] » dans les conditions prévues par l'article 733.

Elle a également adopté un amendement de coordination avec la création de la contrainte pénale prévoyant que, conformément aux règles applicables en matière d'appel des décisions d'application des peines :

- seront soumises à un délai d'appel de 24 heures et relèveront de la compétence du président de la chambre de l'application des peines (CHAP) les ordonnances du juge de l'application des peines (JAP) fixant ou modifiant les obligations ou interdictions d'un condamné à la contrainte pénale (articles 713-43 et 713-44 et premier alinéa de l'article 713-47 du code de procédure pénale), ainsi que les ordonnances relatives à la libération sous contrainte (article 720) ;

- seront soumises à un délai d'appel de 10 jours et relèveront de la compétence de la CHAP les jugements mettant fin de façon anticipée à la contrainte pénale (article 713-45) et ceux prononçant une peine d'emprisonnement en raison de la violation de ses obligations ou interdictions par un condamné à une contrainte pénale (second alinéa de l'article 713-47).

Les députés ont enfin adopté en séance publique un amendement de M. Sergio Coronado permettant aux détenus qui le souhaiteraient de refuser une mesure de libération sous contrainte.

Selon l'étude d'impact, le nombre de personnes dont la situation serait examinée par la commission d'application des peines en application du présent article serait d'environ 48 000 personnes chaque année dont 1 474 mineurs .

- La position de votre commission

Les détenus qui sortent de prison (environ 80 000 personnes chaque année) rencontrent de nombreux obstacles de réinsertion du fait de la difficulté d'accéder à un emploi, aux prestations sociales. Il leur est parfois également difficile de renouer des relations familiales ou amicales distendues pendant l'enfermement. Or les études disponibles montrent que ces difficultés favorisent la commission de nouvelles infractions.

Il est donc indispensable que les détenus puissent mieux préparer leur sortie de prison.

Les évaluations réalisées soulignent notamment l'importance de l'accompagnement continu entre le « dedans » et le « dehors » et la nécessité d'initier dès la détention des actions de remobilisation et des demandes d'aménagement de peine 135 ( * ) . Dès lors, tous les rapports parlementaires relatifs à la prévention de la récidive depuis le rapport Warsmann de 2003 ont préconisé le développement des mesures d'aménagement de peine. Malgré ces rapports et en dépit de l'élargissement progressif des possibilités d'aménagement de peine par le législateur, seules 17,6 % des personnes écrouées bénéficiaient d'un aménagement de peine au 1 er février 2011. La semi-liberté n'est accordée qu'à moins de 3 % des détenus, le placement à l'extérieur stagne à environ 2 400 mesures par an et le nombre de libérations conditionnelles a diminué de 3,7 % entre 2009 et 2012. Seul le placement sous surveillance électronique a connu un essor important, passant de 3 575 mesures en 2005 à 13 994 en 2010.

L'expérience des années récentes montre ainsi que l'autorité judiciaire est réticente, malgré les nouveaux instruments progressivement mis en place par le législateur, au développement des aménagements de peine. L'échec des procédures simplifiées d'aménagement de peine et de la surveillance électronique en fin de peine, malgré le caractère systématique de l'examen de la situation des condamnés éligibles qu'elles prévoient, est également significatif.

Selon le jury de la conférence de consensus, la libération conditionnelle, notamment, reste considérée comme une faveur octroyée aux détenus les plus méritants par leur comportement en détention et par le projet présent au JAP, ce qui exclut les détenus les plus fragiles socialement et économiquement, incapable d'indemniser leurs victimes, de disposer d'un logement, d'être capables de trouver un travail, etc.

De nombreuses personnes entendues par votre rapporteur ou votre commission ont dès lors préconisé une nouvelle impulsion en faveur des aménagements de peine . Ainsi, Pierre-Victor Tournier recommande une systématisation des aménagements de peine selon le schéma suivant : un aménagement des courtes peines (inférieures à un an) dès la condamnation sous forme de placement à l'extérieur, semi liberté ou surveillance électronique ; une libération conditionnelle automatique pour les peines intermédiaires (entre un et cinq ans) à mi-peine ; enfin une décision d'octroi d'un aménagement qui resterait discrétionnaire pour les peines supérieures à cinq ans.

Le jury de la conférence de consensus suggère pour sa part dans la recommandation 8 de son rapport au Premier ministre que la libération conditionnelle d'office doit devenir le « mode normal de libération des détenus pour obtenir leur réinsertion » pour les courtes peines , sous réserve de la possibilité pour le JAP de s'y opposer. Pour les peines criminelles, le système pourrait rester discrétionnaire. De manière réaliste, le jury de la conférence de consensus souligne qu'un tel système exige toutefois que « les conditions mises à la libération soient effectivement suivies et contrôlées par les services compétents dotés des moyens adéquats ».

De même, Mme Pierrette Poncela, directrice du Centre de droit pénal et de criminologie (CDPN), a indiqué lors de son audition par votre commission: « Je ne suis pas opposée par principe à la libération sous contrainte pour les peines inférieures ou égales à cinq ans, mesure phare du projet de loi. Mais elle doit alors être prononcée d'office pour tous, aux deux-tiers de la peine. Comme en Suède, elle s'accompagne d'un régime de semi-liberté, d'un placement à l'extérieur ou d'une surveillance avec un bracelet électronique. Cela remplacera avantageusement la surveillance électronique de fin de peine ».

Mme Christine Lazerges, présidente de la Commission nationale consultative des droits de l'homme, a pour sa part estimé que « la libération conditionnelle doit être automatique aux deux tiers de la peine pour que le dernier tiers se fasse sous contrainte pénale. ». Elle a en outre regretté que la décision soit confiée à la CAP, préconisant un débat contradictoire au cours duquel le condamné puisse pleinement s'exprimer.

Le projet de loi s'éloigne de ces préconisations en n'instaurant pas d'automaticité pour la libération conditionnelle quelle que soit la durée de la peine prononcée . Toutefois, le fait que le deuxième alinéa de l'article 720 rétabli fasse référence non pas aux critères traditionnels d'octroi des aménagements de peine mais simplement à l'article 707 du même code est sans doute de nature à faciliter le prononcé d'aménagements de peine.

Le rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale indique pour sa part que « votre rapporteur reconnaît que l'introduction d'un dispositif de libération sous contrainte automatique aurait toutefois emporté le risque de ne pas toujours permettre une prise en compte adaptée de la situation individuelle de chaque personne détenue et, par là-même, de ne pas garantir les conditions d'une bonne réinsertion. Elle aurait par ailleurs été susceptible d'être mal acceptée par l'opinion publique. À cet égard, l'exemple hollandais, pays dans lequel un système de libération conditionnelle automatique a laissé la place, en 2008, à un système discrétionnaire, témoigne de la difficulté à faire accepter à la population le principe d'une libération automatique . »

De même, lors de son audition par votre commission, Denis Salas a estimé que : « une libération conditionnelle automatique, qu'il suffirait d'attendre, me semble faire l'impasse sur le dialogue, l'effort, le processus difficile de reconquête de sa liberté par le détenu. Dans son ouvrage Le Pari de la réinsertion , Philippe Laflaquière montre bien comment, pour les longues peines, la libération conditionnelle est un réapprentissage concret de la liberté. Loin d'être acquise comme un droit, elle est un long cheminement ».

En outre, comme l'a souligné Mme Martine Herzog-Evans lors de son audition, la thèse selon laquelle les aménagements de peine constituent la meilleure protection de la récidive risque de revêtir un caractère quelque peu incantatoire si ces aménagements ne vont pas de pair avec un véritable projet d'insertion et des moyens de contrôle et d'accompagnement suffisants de l'ensemble des acteurs publics et privés de la réinsertion . Dès lors, la libération d'office ne peut s'envisager que dans un système où la préparation à la sortie et l'accompagnement des sortants est très performant, ce qui n'est pas le cas en France, en grande partie faute de moyens suffisants.

Au total, votre commission a considéré que le dispositif instauré par l'article 16 constituait un compromis équilibré entre la procédure contradictoire, fondée sur un projet précis et argumenté de réinsertion, qui est celle des aménagements classiques de peine, et une procédure de libération d'office . Un tel dispositif devrait ainsi permettre d'augmenter le nombre d'aménagements de peine prononcés tout en évitant un automatisme qui conduirait libérer des personnes totalement dépourvues de projet de réinsertion.

Elle a toutefois adopté un amendement du Gouvernement prévoyant que la mesure de libération sous contrainte devra recueillir l'accord express du condamné, alors que le texte issu de l'Assemblée nationale prévoit seulement qu'il peut s'y opposer. En effet, dans sa décision 2004-492 DC du 2 mars 2004 sur la loi Perben II, créant un mécanisme simplifié d'aménagement de peine, le Conseil constitutionnel avait rappelé que la mesure ne pouvait intervenir qu'avec « l'accord du condamné ».

Votre commission a adopté l'article 16 ainsi modifié .

Article 16 bis (art. 712-5 du code de procédure pénale) - Présence du SPIP au sein de la commission de l'application des peines (CAP)

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Sergio Coronado créant un article additionnel prévoyant que le SPIP est obligatoirement représenté au sein de la commission de l'application des peines. Actuellement, l'article 712-5 CPP prévoit que seuls le JAP, qui la préside, le procureur de la République et le chef d'établissement sont membres de droit de cette commission. En revanche, seul l'article D. 49-28 du code de procédure pénale prévoit la présence du SPIP. Cette consécration de la présence du SPIP dans la CAP au niveau législatif est cohérent au regard du rôle que la CAP sera appelée à jouer à la suite de l'instauration de la libération sous contrainte. Le présent article complète donc utilement le droit en vigueur sur ce point.

Votre commission a adopté l'article 16 bis sans modification .

Article 16 ter (art. 723-4 du code de procédure pénale) - Aide sociale en cas de semi-liberté ou de placement à l'extérieur

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur créant un article additionnel modifiant l'article 723-4 du code de procédure pénale afin de préciser que le condamné exécutant sa peine sous le régime de la semi-liberté ou du placement à l'extérieur en application de l'article 723-1 peut bénéficier des mesures d'aide mentionnées à l'article 132-46 du code pénal. Aux termes de cet article, ces mesures « s'exercent sous forme d'une aide à caractère social et, s'il y a lieu, d'une aide matérielle, [et] sont mises en oeuvre par le service de probation avec la participation, le cas échéant, de tous organismes publics et privés ».

Actuellement, l'article 723-10 du code de procédure pénale prévoit seulement que le condamné placé sous surveillance électronique peut bénéficier de ces mesures.

Votre commission a approuvé cette modification qui renforce l'accompagnement des condamnés au sein des régimes de la semi-liberté et du placement à l'extérieur.

Votre commission a adopté l'article 16 ter sans modification .

Article 17 (art. 730-3 [nouveau] du code de procédure pénale) - Examen systématique de la situation des condamnés à des peines supérieures à 5 ans d'emprisonnement pour l'octroi éventuel d'une libération conditionnelle

Le présent article prévoit l'examen systématique de la situation des condamnés à une peine privative de liberté de liberté de plus de cinq ans, en vue de l'éventuel octroi d'une mesure de liberté conditionnelle .

La procédure serait celle du débat contradictoire prévue à l'article 712-6 du code de procédure pénale (décision du juge d'application des peines après avis du représentant de l'administration pénitentiaire, à l'issue d'un débat contradictoire tenu en chambre du conseil, au cours duquel le juge de l'application des peines entend les réquisitions du ministère public et les observations du condamné ainsi que, le cas échéant, celles de son avocat) ou à l'article 712-7 (jugement motivé du tribunal de l'application des peines saisi sur la demande du condamné, sur réquisitions du procureur de la République ou à l'initiative du juge de l'application des peines dont relève le condamné. Les jugements du tribunal de l'application des peines sont rendus, après avis du représentant de l'administration pénitentiaire, à l'issue d'un débat contradictoire tenu en chambre du conseil, au cours duquel la juridiction entend les réquisitions du ministère public et les observations du condamné ainsi que, le cas échéant, celles de son avocat).

Outre la procédure contradictoire, la différence principale du dispositif introduit par le présent article avec la libération sous contrainte créée par l'article 16 du présent texte réside dans le fait que le JAP, dans le cadre de la libération sous contrainte, aura la possibilité d'ordonner une mesure de semi-liberté, de placement à l'extérieur, de placement sous surveillance électronique ou de libération conditionnelle, alors que seule une libération conditionnelle pourra être accordée à l'issue de l'examen prévu par le présent article .

En effet, dans le cas des longues peines, l'aménagement de peine pourrait s'appliquer pendant plus de deux ans. Or la semi-liberté, le placement à l'extérieur ou le PSE, du fait de leur caractère contraignant, sont mal supportés sur une période aussi longue.

Par ailleurs, pour les personnes condamnées à la réclusion criminelle à perpétuité, le débat interviendrait au terme de 18 ans de détention.

Cependant, il n'y aurait pas d'examen de la situation du condamné si celui-ci a fait savoir qu'il refuse toute mesure de libération conditionnelle.

Selon l'étude d'impact, le débat contradictoire en vue d'une libération conditionnelle aux deux tiers de la peine devrait concerner environ 1 400 personnes chaque année.

- Les compléments apportés par l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur précisant que les modalités par lesquelles la personne pourra refuser de se voir octroyer une libération conditionnelle seront fixées par décret.

Elle a également adopté un amendement de son rapporteur modifiant les dispositions de l'alinéa 4 afin de prévoir que s'il n'est pas procédé, dans les délais, au débat sur la libération conditionnelle du condamné, la chambre de l'application des peines de la cour d'appel - et non pas son président - pourra, d'office ou à la demande du condamné ou du procureur de la République, tenir ce débat. Il s'agit ainsi de rapprocher la procédure créée par le 4 ème alinéa de l'article 17 de celle prévue par les articles D. 49-33 et D. 49-36 du code de procédure pénale, qui disposent qu'à défaut de l'organisation du débat contradictoire mentionné par les articles 712-6 et 712-7 de ce code, le condamné peut saisir la chambre de l'application des peines de la cour d'appel. Il s'agit ainsi de parachever la mise en cohérence l'article 730-3 avec la procédure des articles 712-6 et 712-7 auxquels elle fait référence.

Enfin, les députés ont adopté en séance publique un amendement du rapporteur prévoyant que l'examen de la situation des personnes condamnées à la réclusion criminelle à perpétuité ne pourra avoir lieu ni avant le terme du temps d'épreuve, ni avant celui de la période de sûreté si celui-ci est différent du premier, formulation plus précise que celle prévue dans le projet de loi initial qui, sur ce point, se juxtapose sans les recouvrir aux dispositions des articles 729 et 720-2 qui traitent du temps d'épreuve et de la période de sûreté.

Comme pour la libération sous contrainte prévue à l'article 16, votre rapporteur estime que les dispositions prévues par le présent article permettront d'augmenter le nombre de sorties de détention progressives et donc de favoriser la prévention de la récidive . En outre, s'agissant de peines plus longues que pour la libération sous contrainte, le débat sur l'automaticité ou non de l'aménagement est moins prégnant, la majorité des personnes qui défendent la libération d' « office » ne prônant ce système que pour les courtes peines. Enfin, la préservation du débat contradictoire permettra un examen des dossiers dans de bonnes conditions.

Votre commission a adopté l'article 17 sans modification .

Article 17 bis (art. 721-2 du code de procédure pénale) - Modification du régime des réductions de peine afin d'éviter les sorties sans accompagnement

Le présent article est issu d'un amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur. Il a pour objet d'éviter toute « sortie sèche » des personnes condamnées à une ou plusieurs peines privatives de liberté, dans l'hypothèse où elles n'auraient pas pu, aux deux tiers de l'exécution de leur peine, bénéficier d'une libération sous contrainte (article 16 du projet de loi) ou d'une libération conditionnelle (article 17 du projet de loi). En effet, les « sorties sèches » sont particulièrement défavorables à la réinsertion des détenus.

Le présent article réécrit ainsi l'article 721?2 du code de procédure pénale. Actuellement, cet article 721-2 dispose que le condamné ayant bénéficié d'une ou plusieurs réductions de peines peut être soumis après sa libération à certaines obligations ou interdictions décidées par le juge de l'application des peines et destinées à assurer la protection des victimes : interdiction de recevoir la partie civile, de la rencontrer ou d'entrer en contact avec elle de quelque façon que ce soit. Le II de l'article 721-2 du code de procédure pénale, dans sa rédaction proposée par le présent article, reprend ces dispositions sans les modifier sur le fond.

Le I du présent article prévoit quant à lui que les personnes condamnées n'ayant pu bénéficier d'une libération sous contrainte ou d'une libération conditionnelle peuvent être soumises par le juge de l'application des peines, pendant la durée correspondant aux crédits de réduction de peine et aux réductions supplémentaires de la peine qui leur sont éventuellement octroyés et aux seules fins de favoriser leur insertion ou leur réinsertion et de prévenir la commission de nouvelles infractions, au respect de certaines mesures de contrôle prévues à l'article 132?44 du code pénal ainsi que de certaines obligations et interdictions prévues par l'article 132?45 du même code (ces deux articles étant relatifs aux mesures de contrôle, d'obligations et d'interdiction du régime de la mise à l'épreuve). La personne condamnée peut, en outre, bénéficier dans le même temps des mesures d'aide prévues par l'article 132?46 du code pénal.

En cas d'inobservation des mesures prononcées, le juge de l'application des peines pourra retirer tout ou partie de la durée des réductions de peines et ordonner la réincarcération.

Selon le rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale, « ce dispositif repose sur l'idée qu'une personne condamnée à une peine d'emprisonnement pour une certaine durée doit pouvoir être suivie par l'autorité judiciaire pendant toute cette période, aux fins de favoriser son insertion ou sa réinsertion et de prévenir la commission de nouvelles infractions. L'octroi de réductions de peines se voit ainsi assigner une finalité, le condamné ayant vocation à faire l'objet de mesures de surveillance pendant toute la durée de la peine qui a été prononcée et ce, dans le souci d'éviter toute « sortie sèche ».

- La position de votre commission

Votre rapporteur partage l'analyse du rapporteur de l'Assemblée nationale selon laquelle il convient d'éviter autant que possible les sorties dites « sèches ». Le dispositif introduit par les articles 16 et 17 du projet de loi permettra de diminuer le nombre de ses sorties sèches, mais, du fait de son caractère discrétionnaire (par opposition à une libération conditionnelle d'office), il est très difficile de prévoir si cette diminution sera significative. Dès lors, agir sur les réductions de peine semble une bonne solution.

En outre, le caractère automatique des crédits de réductions de peine, créés par la loi du 9 mars 2004 en remplacement des réductions de peines accordées par le JAP, est souvent mal compris dans la mesure où ils remettent en cause l'autorité de la chose jugée. En revanche, ces crédits peuvent toujours être annulés en cas de mauvaise conduite du condamné emprisonné, ce qui constitue un point positif pour le maintien de l'ordre en détention.

Il existe déjà une mesure permettant de prononcer des mesures de contrôle et de suivi des condamnés libérés pendant la durée des crédits de réduction de peine et des réductions de peine supplémentaires : il s'agit de la surveillance judiciaire des articles 723-29 à 723-39 du code de procédure pénale , créés par la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales pour les condamnés à peines supérieures ou égales à dix ans et pour des infractions pour lesquelles le suivi socio-judiciaire est encouru, à condition qu'une expertise médicale ait conclu à leur dangerosité. A l'origine, et avant l'extension du suivi socio-judiciaire à d'autres types d'infractions, il s'agit donc d'une mesure destinée à lutter contre la récidive des délinquants sexuels. Les évolutions législatives ultérieures ont étendu la possibilité de prononcer cette mesure aux condamnés à des peines d'une durée supérieure ou égale à cinq ans pour un crime ou un délit commis une nouvelle fois en état de récidive légale. Les mesures qui peuvent être prononcées sont, outre celles des articles 132-44 et 132-45 du code pénal, la surveillance électronique mobile et l'assignation à résidence.

L'esprit du dispositif créé par le présent article est toutefois différent de la surveillance judiciaire sur un point essentiel, qui justifie des dispositions spécifiques 136 ( * ) : la formulation « aux seules fins de favoriser l'insertion ou la réinsertion de la personne condamnée et de prévenir la commission de nouvelles infractions » inverse en quelque sorte les objectifs de la surveillance judiciaire, qui vise en priorité, non pas à la réinsertion, mais au contrôle de condamnés supposées toujours dangereux après leur libération.

Au total, votre rapporteur estime que la possibilité de « valoriser » les crédits de peine et les réductions supplémentaires de peine pour agir en faveur de la réinsertion des détenus libérés constitue un apport intéressant, qui complète utilement la nouvelle procédure de libération sous contrainte créée par l'article 16 du présent projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 17 bis sans modification .

Article 17 ter (art. 730 du code de procédure pénale) - Coordination

Introduit en commission des lois à l'Assemblée nationale par un amendement du rapporteur, cet amendement vise à tirer les conséquences de l'introduction dans le code de procédure pénale des articles 720 et 730?3 respectivement créés par les articles 16 et 17 du projet de loi.

Il s'agit d'assurer la bonne articulation entre le principe posé par le troisième alinéa de l'article 730 - examen de la situation de chaque condamné, au moins une fois par an, dans la perspective d'une libération conditionnelle, dès lors que les conditions de délai prévues à l'article 729 sont remplies (procédure de libération conditionnelle de droit commun) - et les dispositions de ces deux nouveaux articles, aux termes desquels la situation des personnes condamnées à des peines d'une durée inférieure ou égale à cinq ans, d'une part, et d'une durée supérieure à cinq ans, d'autre part, devra être examinée aux deux tiers de la peine. La modification proposée permet d'éviter qu'une personne dont la situation aurait été examinée en application d'un de ces articles ne puisse plus bénéficier des dispositions du troisième alinéa de l'article 730.

Votre commission a adopté l'article 17 ter sans modification .

Article 18 (art. 712-4, 723-19 à 723-28 et 934-1 à 934-2 du code de procédure pénale) - Suppression de la procédure simplifiée d'aménagement de peine (PSAP) et de la surveillance électronique de fin de peine (SEFIP)

Le présent article a pour objet de supprimer les dispositions relatives à la procédure simplifiée d'aménagement de peine (PSAP) et à la surveillance électronique de fin de peine (SEFIP) . En effet, ces deux dispositifs répondent au même objectif que la libération sous contrainte instaurée par les articles 16 et 17, à savoir prévenir les sorties sèches. En outre, elles n'ont pas rencontré le succès escompté.

Le législateur a d'abord créé la « nouvelle procédure d'aménagement des fins de peine » (NPAP) par la loi du 9 mars 2004. Elle s'appliquait aux détenus auxquels il reste trois mois d'emprisonnement à subir en exécution d'une ou plusieurs peines d'emprisonnement d'une durée comprise entre six mois et deux ans ou auxquels il reste six mois d'emprisonnement à subir en exécution d'une ou plusieurs peines d'emprisonnement d'une durée comprise entre deux et cinq ans. Ces détenus en fin de peine devaient bénéficier « dans la mesure du possible du régime de la semi-liberté, du placement à l'extérieur ou du placement sous surveillance électronique ». La proposition d'aménagement était faite par le directeur du SPIP (DSPIP) et homologuée par le juge d'application des peines. Faute de réponse de celui-ci dans un délai de trois semaines, le DSPIP pouvait exécuter sa proposition d'aménagement.

Les résultats de cette nouvelle procédure ayant été relativement modestes, la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a institué la « procédure simplifiée d'aménagement de peine » (PSAP, cf. le commentaire de l'article 16), dans laquelle l'examen de la situation de tous les détenus éligibles devient obligatoire, la mauvaise conduite en détention ne constituant plus un motif d'exclusion du dispositif. Ainsi, le premier alinéa de l'article 723-20 prévoit que le DSPIP examine « en temps utile » le dossier des condamnés éligibles « afin de déterminer, après avis du chef d'établissement pénitentiaire, la mesure d'aménagement de la peine la mieux adaptée à [leur] personnalité et à [leur] situation matérielle, familiale et sociale ». La proposition d'aménagement de peine est adressée par le DSPIP au procureur de la République en vue de la saisine du JAP. En outre, la libération conditionnelle est désormais proposable. La PSAP concerne les détenus condamnés à une ou plusieurs peines d'emprisonnement dont le cumul est inférieur ou égal à cinq ans et dont le reliquat est inférieur ou égal à deux ans, ou un an en cas de récidive légale.

Pas plus que la NPAP, la PSAP n'a rencontré de succès significatif, essentiellement, semble-t-il, en raison de la complexité et de la longueur de sa procédure . Ainsi, en 2011, sur 18 881 dossiers transmis par le DSPIP au parquet, seuls 820 ont abouti à un aménagement de peine, et 784 sur 17 222 en 2012.

Par ailleurs, après une expérimentation, la SEFIP a été généralisée par la loi pénitentiaire, entrée en vigueur le 1 er janvier 2011 137 ( * ) . Elle a vocation à s'appliquer à tout détenu condamné à une peine d'une durée inférieure ou égale à cinq ans, lorsqu'il reste quatre mois d'emprisonnement à subir ou, pour les peines inférieures ou égales à six mois, lorsqu'il reste les deux tiers de la peine à subir. Le détenu doit alors exécuter la fin de sa peine sous surveillance électronique sauf en cas d'impossibilité matérielle, de refus, d'incompatibilité avec la personnalité du détenu ou de risque de récidive. Cette mesure est mise en oeuvre par le DSPIP sous l'autorité du procureur de la République, sans l'intervention du juge d'application des peines.

Le nombre de SEFIP accordées est également faible . Le taux d'octroi par rapport aux personnes éligibles n'a ainsi, selon l'administration pénitentiaire, jamais dépassé 3,7 %. Le SEFIP est donc loin d'être devenue la modalité ordinaire d'exécution de fin de peine.

Selon la conférence de consensus, la PSPAP et la SEFIP « se sont inscrites à contre-courant du mouvement de juridictionnalisation de l'application des peines qui était censé crédibiliser les aménagements de peine ». En outre, « le statut particulier du ministère public français, tout comme le statut de fonctionnaire du DSPIP, est venu renforcer les craintes de dérives gestionnaires ».

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, votre commission a approuvé la suppression de ces deux procédures.

Votre commission a adopté l'article 18 sans modification .

Article 18 bis (art. 712-17 du code de procédure pénale) - Correction d'une erreur rédactionnelle

Le présent article est issu d'un amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur. Il a pour objet de corriger une erreur rédactionnelle dans les dispositions relatives aux mandats pouvant être délivrés par le juge de l'application des peines. En effet, le texte actuel du septième alinéa de l'article 712-17 fixe le délai de comparution devant le juge de l'application des peines, en cas d'arrestation et d'incarcération provisoire d'un condamné recherché, en fonction de la nature correctionnelle ou criminelle de l'affaire. Cette distinction, inspirée des dispositions relatives aux mandats délivrés par le juge d'instruction, est inadaptée en matière d'application des peines : le délai de comparution du condamné incarcéré après son arrestation doit être fixé en fonction de la juridiction devant laquelle il doit comparaître, à huit jours s'il s'agit du juge de l'application des peines, et à un mois s'il s'agit du tribunal de l'application des peines. Le présent article opère donc cette modification.

Votre commission a adopté l'article 18 bis sans modification .

Article 18 ter (art. 712-21 du code de procédure pénale) - Régime des aménagements de peine accordés aux condamnés récidivistes

Le présent article est issu d'un amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur.

La loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs a modifié l'article 712-21 du code de procédure pénale pour prévoir que tout condamné à une peine pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru ne peut faire l'objet d'aucune mesure d'aménagement de peine ou d'une permission de sortir sans une expertise psychiatrique préalable.

La peine complémentaire de suivi socio-judiciaire était, lors de sa création par la loi n° 98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs, réservée aux auteurs de crimes particulièrement graves. Toutefois, son champ d'application a été progressivement étendu à un très grand nombre d'infractions, telles que certains délits de destructions ou dégradations de biens. De ce fait, selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, « un grand nombre de condamnés, notamment ceux qui subissent de courtes peines, ne peuvent accéder à aucun aménagement ni même à aucune permission de sortir faute d'une expertise psychiatrique préalable pouvant être réalisée en temps utile ».

Dès lors, le présent article limite avec pertinence le champ d'application de l'expertise psychiatrique préalable obligatoire aux personnes qui ont effectivement été condamnées à la peine de suivi socio-judiciaire . Pour les autres condamnés, les juridictions de l'application des peines ont, en tout état de cause, toujours la faculté d'ordonner toute mesure d'instruction qu'elles jugent utiles avant d'accorder un aménagement de peine ou une permission de sortir.

Votre commission a adopté l'article 18 ter sans modification .

Article 18 quater A (nouveau) (art. 362, 706-53-13 à 706-53-22, 723-37 et 763-8 du code de procédure pénale) - Suppression de la rétention de sûreté

La loi du 25 février 2008 a institué deux dispositifs de prévention de la récidive : la rétention de sûreté et la surveillance de sûreté , destinés aux condamnés ayant accompli leur peine mais présentant toujours une particulière dangerosité et un risque élevé de récidive.

La loi n° 2010-242 du 10 mars 2010 tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle et portant diverses dispositions de procédure pénale a complété ces deux dispositifs.

Ils concernent tous deux les personnes condamnées à une peine égale ou supérieure à 15 ans de réclusion criminelle pour l'une des infractions suivantes (article 706-53-13) :

- assassinat ;

- meurtre, tortures, actes de barbarie, viol, enlèvement, séquestration, commis sur un mineur ou, en récidive, sur un majeur ;

- meurtre, tortures, actes de barbarie, viol, enlèvement, séquestration, commis avec circonstance aggravante.

- La rétention de sûreté

La rétention de sûreté peut être prononcée dans deux cas de figure.

En premier lieu, le placement en rétention de sûreté est d'abord possible directement à l'issue de la peine de réclusion , à la condition qu'il ait été envisagé par la juridiction de jugement et que :

- la cour d'assises ait prévu dans sa décision de condamnation que la situation du condamné sera examinée en vue d'un placement sous rétention de sûreté ;

- la personne ne soit pas soumise à une libération conditionnelle (article 706-53-20) ;

- à la fin de sa peine, la personne présente une particulière dangerosité caractérisée par une probabilité très élevée de récidive parce qu'elle souffre d'un trouble grave de la personnalité ;

- le Conseil constitutionnel a indiqué dans sa décision qu'une prise en charge médicale effective devait avoir été proposée au condamné lors de sa détention. Cette précision a été ajoutée aux articles 706-53-14 et 706-53-15 par la loi du 10 mars 2010.

Une procédure qui fait intervenir deux instances ad hoc

La procédure fait intervenir successivement la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté et la juridiction régionale de la rétention de sûreté.

La commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté est composée d'un président de chambre à la cour d'appel, du préfet de région, du directeur interrégional des services pénitentiaires territorialement compétent, d'un expert psychiatre, d'un expert psychologue, d'un représentant d'une association d'aide aux victimes et d'un avocat. Saisie par le juge de l'application des peines ou, à défaut, par le procureur de la République 18 mois au moins avant la date de libération du condamné pour lequel la rétention de sûreté est envisagée, la commission doit évaluer la dangerosité de l'intéressé de façon pluridisciplinaire.

À cette fin, le condamné est placé pendant six semaines au moins dans un service spécialisé chargé de l'observation des détenus -en pratique, le Centre national d'observation. Il doit également faire l'objet d'une expertise médicale réalisée par deux experts (article 706-53-14).

La commission ne peut proposer la rétention de sûreté que si :

- l'expertise médicale constate la dangerosité de l'individu, une probabilité très élevée de récidive et un trouble grave de la personnalité. Une contre-expertise est de droit ;

- l'inscription au FIJAIS, l'injonction de soins et le placement sous surveillance électronique mobile qui peuvent être prononcés lors d'un suivi socio-judiciaire ou d'une surveillance judiciaire se révèlent insuffisants pour prévenir la récidive du condamné ;

- la rétention de sûreté est l'unique moyen de prévenir la probabilité élevée de récidive (article 706-53-14).

Un avis négatif de la commission met un terme à la procédure de placement sous rétention de sûreté. Lorsque, au contraire, la commission juge que les conditions sont satisfaites, elle propose au procureur général de saisir trois mois au moins avant la date prévue pour la libération du condamné la juridiction régionale de la rétention de sûreté (article 706-53-15).

Cette juridiction est chargée de prononcer ou de refuser le placement sous rétention de sûreté (article 706-53-15).

La juridiction régionale est composée d'un président de chambre et de deux conseillers de cour d'appel désignés pour trois ans par le premier président de ladite cour. Elle ne peut être présidée ni par le président de chambre de l'application des peines de la cour d'appel ni par le président de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté. Elle statue au terme d'un débat contradictoire et public à la demande du condamné. Celui-ci est assisté par un avocat.

La juridiction doit spécialement motiver sa décision de placement sous rétention de sûreté.

Cette décision peut faire l'objet d'un appel qui n'est pas suspensif devant la juridiction nationale de la rétention de sûreté. Cette juridiction nationale est composée de trois conseillers de la Cour de cassation désignés pour trois ans par le premier président de cette cour. La décision de cette juridiction est motivée. Elle peut faire l'objet d'un pourvoi porté devant la chambre criminelle (article 706-53-15).

La personne placée sous rétention de sûreté est placée dans un centre socio-médico-judiciaire de sûreté où une prise en charge médicale, sociale, psychologique permanente tendant à mettre fin à sa dangerosité lui est proposée (article R. 53-8-55).

La décision de rétention de sûreté valable un an peut être renouvelée, sans limite, pour une année si les conditions sont toujours remplies, selon la procédure précédemment décrite, à l'exception du placement en centre spécialisé d'observation (article 706-53-16). En l'état du droit, cette mesure n'est pas inscrite au casier judiciaire de la personne retenue.

En second lieu, la rétention de sûreté peut être décidée comme une modalité de sanction aux obligations fixées dans le cadre de la surveillance de sûreté.

Le non-respect des obligations de la surveillance de sûreté traduisant une particulière dangerosité caractérisée par une probabilité très élevée de récidive peut conduire le président de la juridiction régionale de la rétention de sûreté à décider en urgence le placement de la personne dans un centre socio-médico-judiciaire de sûreté. Cette décision doit être confirmée dans les trois mois par la juridiction régionale de la rétention de sûreté après avis favorable de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté, à peine de remise en liberté. La décision de confirmation peut faire l'objet d'un recours devant la juridiction nationale de la rétention de sûreté puis devant la Cour de cassation (article 706-53-19).

- La surveillance de sûreté

La surveillance de sûreté peut être décidée dans deux hypothèses :

- au terme d'une rétention de sûreté qui n'a pas été prolongée ou à laquelle la juridiction régionale de la rétention de sûreté a mis fin et si la personne présente un risque de commettre une des infractions visées à l'article 706-53-13 (article 706-53-19) ;

- à la suite d'un suivi socio-judiciaire ou d'une surveillance judiciaire, si la persistance de la dangerosité de l'individu est constatée par expertise médicale, si l'inscription au FIJAIS se révèle insuffisante et si la surveillance de sûreté est l'unique moyen de prévenir un risque très élevé de récidive des infractions précitées (articles 723-37 et 763-8).

Si la surveillance de sûreté intervient à la suite d'une rétention de sûreté, la juridiction régionale de la rétention de sûreté peut prononcer dans la même décision la fin de la rétention de sûreté et la mesure de surveillance de sûreté.

Si la surveillance de sûreté intervient à la suite d'une surveillance judiciaire ou d'un suivi socio-judiciaire, la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté rend son avis après examen du dossier individuel de l'individu et de l'expertise médicale. Si son avis est favorable au placement sous surveillance de sûreté, le juge de l'application des peines, ou à défaut, le procureur de la République, saisit la juridiction régionale de la rétention de sûreté six mois avant la fin de la mesure afin qu'elle décide ou non le placement sous surveillance de sûreté.

Dans les deux cas, la décision est prise après débat contradictoire. La décision de placement sous surveillance de sûreté peut faire l'objet d'un recours en appel devant la juridiction nationale de la rétention de sûreté.

Les parquets et les parquets généraux doivent procéder à l'examen systématique de la situation des personnes faisant l'objet d'une surveillance judiciaire ou d'un suivi socio-judiciaire dès lors qu'elles ont été condamnées à une peine égale ou supérieure à 15 ans de réclusion criminelle pour une des infractions visées à l'article 706-53-13 afin que soit éventuellement requise une prolongation de la mesure sous la forme d'une surveillance de sûreté avant son expiration.

La surveillance de sûreté soumet pendant un an la personne à des obligations identiques à celles imposées dans le cadre de la surveillance judiciaire ou du suivi socio-judiciaire.

La mesure de surveillance de sûreté peut être renouvelée, sans limite, selon la même procédure et pour une même durée.

Aux obligations habituelles, la loi du 25 février 2008 a ajouté, à l'initiative du Sénat, l'obligation d'assignation à résidence applicable dans le cadre d'une surveillance judiciaire ou d'un suivi socio-judiciaire ou d'une surveillance de sûreté. Cette mesure vise une personne qui exécute, à la date du 1 er septembre 2008, une peine de réclusion criminelle d'une durée égale ou supérieure à 15 ans à la suite, soit de plusieurs condamnations, dont la dernière à une telle peine pour les crimes mentionnés à l'article 706-53-13 du code de procédure pénale, soit d'une condamnation unique à une telle peine pour plusieurs de ces crimes commis sur des victimes différentes (articles 723-30 et 763-3).

Par ordonnance motivée, le président de la juridiction régionale de la rétention de sûreté peut adapter à tout moment les obligations de la personne pour tenir compte de son évolution. Cette ordonnance est susceptible de recours (article R. 53-8-48).

- La décision du Conseil constitutionnel sur la loi créant la rétention de sûreté

La décision n° 2008-562 DC du 21 février 2008 sur le projet de loi relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental a suscité de nombreux commentaires en raison de son ambivalence. Le conseil constitutionnel soutient en effet tout d'abord que la rétention de sûreté et la surveillance de sûreté ne sont ni des peines ni des sanctions ayant le caractère d'une punition. Dès lors, le principe de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère ne s'appliquait pas à ces deux dispositifs. Toutefois, le Conseil constitutionnel affirme ensuite que la rétention de sûreté, « eu égard à sa nature privative de liberté, à la durée de cette privation, à son caractère renouvelable sans limite et au fait qu'elle est prononcée après une condamnation par une juridiction » ne peut s'appliquer rétroactivement, ce qui valide implicitement et a contrario l'application rétroactive de la surveillance de sureté.

Le Conseil constitutionnel a donc censuré les dispositions de la loi permettant une application rétroactives de la rétention de sûreté . Celle-ci ne pouvait dès lors s'appliquer que pour des faits commis postérieurement à la loi. Ainsi, compte tenu de la durée effective des peines encourues, des mesures de rétention de sûreté pourraient être prononcées à partir de 2019 (cf. ci-dessus).

En revanche, la surveillance de sûreté pouvait s'appliquer à des personnes déjà condamnées au moment de la promulgation de la loi du 25 février 2008.

- Éléments sur l'application de la rétention et de la surveillance de sûreté

Selon la direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice :

- 37 mesures de surveillance de sûreté ont été prononcées depuis l'entrée en vigueur de ces dispositions, et 27 mesures sont actuellement en cours (dont 8 mesures ayant fait l'objet de prolongation) ;

- 4 personnes placées sous surveillance de sûreté ont fait l'objet d'un placement provisoire en rétention de sûreté du fait de la violation des obligations leur incombant dans le cadre de la surveillance de sûreté. Ces placements n'ont cependant pas été confirmés par les juridictions régionales de rétention de sûreté qui dans 3 cas sur 4 ont renforcé les obligations de la surveillance de sûreté ;

- 7 arrêts de cours d'assises ont expressément prévu que la situation du condamné serait réexaminée à l'issue de sa peine, en vue d'un éventuel placement en rétention de sûreté. Il est complexe d'évaluer à quelle date une personne sera susceptible d'être placée en rétention de sûreté sur ce fondement (cela dépend de nombreux paramètres comme la date de fin de peine, de l'octroi ou non d'un aménagement de peine, de l'évaluation de la dangerosité en fin de peine, etc.). Néanmoins, à ce jour, au vu des dates prévisibles de fin de peines des 7 individus susceptibles d'être concernés par une telle décision, des mesures de rétention de sûreté ab initio pourraient être prononcées à compter de 2 019 (1 cas) puis 2 022 (1 cas) et 2 024 (1 cas).

Au cours des quinze dernières années, le législateur a instauré de nombreuses mesures de prévention de la récidive : suivi socio-judiciaire avec injonction de soin, surveillance judiciaire, création d'un fichier judiciaire avec obligation de se présenter à la police, surveillance électronique par bracelet mobile, surveillance et rétention de sûreté etc. Plusieurs de ces dispositifs ont été créés à la suite de faits divers 138 ( * ) . Ces mesures, visant notamment à contrôler par des mesures très coercitives les personnes jugées dangereuses, n'ont pas, semble-t-il, eu d'effet notoire sur la récidive, encore que l'absence d'évaluation globale ne permette pas d'en juger de manière certaine.

En outre, la rétention de sûreté constitue la mesure la plus coercitive mais aussi la plus discutable parmi ces dispositifs de lutte contre la récidive , dans la mesure où elle incarne véritablement une évolution fondamentale dans la manière de rendre la justice.

Qu'il soit permis à votre rapporteur de citer à cet égard notre ancien collègue Robert Badinter lors de la discussion générale au Sénat du projet de loi qui a instauré la rétention de sûreté : « la rétention de sûreté altère les principes fondamentaux sur lesquels repose notre justice. En effet, mes chers collègues, depuis la Révolution, dans notre société, seule la justice a le pouvoir d'emprisonner un homme à raison d'une infraction commise ou, à titre exceptionnel, à raison d'une infraction dont il est fortement soupçonné d'être l'auteur. Pas de prison, pas de détention, sans infraction : ce principe est le fondement de notre justice criminelle depuis deux siècles. Ce principe est essentiel parce que, depuis les Lumières, depuis la Révolution, nous considérons - et c'est le fondement de la démocratie - que l'être humain est doué de raison. S'il viole la loi, expression de la volonté générale, c'est bien parce qu'il est doué de raison qu'il doit répondre de son acte devant ses juges (...). Or, avec la rétention de sûreté, au-delà de toutes les précautions de procédure et de tous les efforts de terminologie, nous franchissons la ligne qui sépare cette justice de liberté fondée sur la responsabilité de l'auteur de l'infraction, d'une autre justice fondée sur la dangerosité appréciée par des experts
- le plus souvent des psychiatres - d'un auteur virtuel d'infractions éventuelles. C'est bien là, en effet, un changement profond de notre justice : vous me permettrez de douter qu'il s'agisse d'un progrès . ».

Dès lors, à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement ayant pour objet d'abroger la rétention de sûreté, tout en conservant la surveillance de sûreté 139 ( * ) .

Celle-ci ne pourrait plus être prononcée à l'issue d'une période de rétention de sûreté mais seulement à la suite d'un suivi socio-judiciaire ou d'une surveillance judiciaire .

L'ensemble des caractéristiques et de la procédure de décision de la surveillance de sûreté resteraient exactement les mêmes qu'actuellement, à ceci près que la juridiction régionale de la rétention de sûreté deviendrait juridiction régionale de la surveillance de sûreté.

En revanche, en l'absence de possibilité de placer une personne ne respectant pas les conditions de sa surveillance de sûreté en rétention de sûreté, ce non-respect des obligations constituerait désormais un délit puni de sept ans d'emprisonnement .

Cet article n'aura pas d'effet sur les personnes placées actuellement en surveillance de sûreté, qui le resteront. Quant à la rétention de sûreté elle-même, aucune personne n'est placée sous ce régime actuellement. Les sept personnes qui étaient susceptibles, du fait de la décision du tribunal qui les a condamnées, d'être soumises à une mesure de rétention de sûreté à leur libération (en 2019 au plus tôt), ne pourront plus l'être. En revanche, elles pourront être soumises à une surveillance judiciaire puis à une surveillance de sûreté.

Votre commission a adopté l'article 18 quater A ainsi rédigé.

* 133 Cette disposition est également supprimée par l'article 7 ter du présent projet de loi.

* 134 L'article 729 du CPP, dans la rédaction issue de la loi pénitentiaire, prévoit que la personne condamnée qui sollicite une libération conditionnelle doit manifester des efforts sérieux de réadaptation sociale et justifier soit de l'exercice d'une activité professionnelle, d'un stage ou d'un emploi temporaire ou de leur assiduité à un enseignement ou à une formation professionnelle, soit de leur participation essentielle à la vie de leur famille, soit de la nécessité de suivre un traitement médical, soit de leurs efforts en vue d'indemniser leurs victimes, soit de leur implication dans tout autre projet sérieux d'insertion ou de réinsertion.

* 135 Cf. la fiche 11 « La préparation à la sortie et l'aménagement de peine » de la bibliographie de la conférence de consensus sur la récidive.

* 136 Il est expressément prévu par le présent article que les condamnés éligibles à la surveillance judiciaire ne le seront pas à ce nouveau dispositif.

* 137 Cf. « Loi pénitentiaire : de la loi à la réalité de la vie carcérale, rapport d'information de M. Jean-René Lecerf et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat au nom de la commission des lois et de la commission pour le contrôle de l'application des lois, déposé le 4 juillet 2012 : http://www.senat.fr/rap/r11-629/r11-629.html

* 138 C'est le cas de la rétention de sûreté, instaurée peu après la récidive d'un violeur pédophile qui avait passé vingt ans en prison et commis un nouveau crime très rapidement après sa sortie.

* 139 Mme Eliane Assassi, Mme Cécile Cukierman et M. Christian Favier d'une part et Mme Esther Benbassa d'autre part ont proposé des amendements ayant pour objet de supprimer à la fois la rétention de sûreté et la surveillance de sûreté.

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