RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI habilitant le Gouvernement à adopter des mesures législatives pour la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d'habitation et de la voirie pour les personnes handicapées ,
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PAR M. Christophe SIRUGUE,
Député
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PAR MME CLAIRE-LISE CAMPION,
Sénatrice
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(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David , sénatrice, Présidente, Mme Catherine Lemorton , députée, Vice-Présidente ; Mme Claire-Lise Campion , sénatrice, M. Christophe Sirugue, député, Rapporteurs.
Membres titulaires : Mme Jacqueline Alquier, M. Ronan Kerdraon, Mme Catherine Procaccia, MM. Jean-Pierre Vial, Vincent Capo-Canellas ; sénateurs ; Mmes Kheira Bouziane, Bernadette Laclais, Bérengère Poletti, Véronique Louwagie, M. Gilles Lurton, députés.
Membres suppléants : Mme Aline Archimbaud, M. Gilbert Barbier, Mme Marie-Thérèse Bruguière, M. Yves Daudigny, Mmes Anne Emery-Dumas, Catherine Génisson, M. René-Paul Savary, sénateurs ; Mmes Monique Orphé, Chaynesse Khirouni, MM. Christian Paul, Élie Aboud, Mme Marianne Dubois, MM. Arnaud Richard, Jean-Louis Roumégas, députés.
Voir les numéros :
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Sénat : |
Première lecture : 447 , 460 , 464 , 461 et T.A. 102 (2013-2014)
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Commission mixte paritaire : 632 (2013-2014) |
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Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : |
Première lecture : 1896 , 1959 , 1985 et T.A. 350 |
TRAVAUX DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE
Mesdames, Messieurs,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande de M. le Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion sur le projet de loi habilitant le Gouvernement à adopter des mesures législatives pour la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d'habitation et de la voirie pour les personnes handicapées s'est réunie au Sénat le 17 juin 2014.
La commission procède à la désignation de son bureau qui a été ainsi constitué :
- Mme Annie David, sénatrice, présidente ;
- Mme Catherine Lemorton, députée, vice-présidente ;
- Mme Claire-Lise Campion, sénatrice, rapporteure pour le Sénat ;
- M. Christophe Sirugue, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.
Mme Annie David , sénatrice, présidente . - Nous sommes réunis en vue d'élaborer un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi habilitant le Gouvernement à adopter des mesures législatives pour la mise en accessibilité des établissements recevant du public (ERP), des transports publics, des bâtiments d'habitation et de la voirie pour les personnes handicapées.
Je vous propose tout d'abord de constituer le bureau de notre commission mixte paritaire. Il serait ainsi composé : Annie David, sénatrice, présidente , Catherine Lemorton, députée, vice-président e, Claire-Lise Campion, sénatrice, rapporteure pour le Sénat , et Christophe Sirugue, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.
Je rappelle que l'Assemblée nationale a adopté la semaine dernière, le 11 juin, ce projet de loi d'habilitation, qui a été examiné au Sénat le 28 avril dernier.
Nos collègues députés ont apporté des modifications à chacun de ses quatre articles, la principale d'entre elles visant à rendre obligatoire le dépôt des agendas d'accessibilité programmée (Ad'AP) par les propriétaires ou exploitants d'établissements recevant du public (ERP) qui ne sont pas en conformité avec les règles posées par la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Cet amendement substantiel ne remet pas en cause pour autant, bien au contraire, l'objectif du projet. Sous réserve des observations de notre rapporteure, Claire-Lise Campion, il me semble donc que nous devrions être en mesure de dégager un texte commun.
Mme Catherine Lemorton, députée, vice-présidente. - Je salue le travail que Claire-Lise Campion a mené depuis deux ans. Les délais de mise en accessibilité prévus par la loi du 11 février 2005 arrivaient à leur terme. Aucun suivi n'ayant été assuré pendant dix ans, le Gouvernement devait agir. Le principe de réalité obligeait à procéder par ordonnances, ce qui n'est certes jamais satisfaisant pour un parlementaire. Ce texte n'est en rien une remise en cause de la loi de 2005, bien au contraire il s'agit ici de faire vivre cette loi, plutôt que de passer dès 2015 à des sanctions dépourvues de sens puisque ce texte n'avait fait l'objet d'aucun accompagnement. Les différences entre le texte de l'Assemblée nationale et celui du Sénat ne sont pas majeures. J'espère que nous parviendrons à un compromis, dans l'intérêt des personnes handicapées.
M. Christophe Sirugue, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Face à une situation d'urgence et aux risques de contentieux, ce projet de loi habilite le Gouvernement à adapter par voie d'ordonnance la mise en oeuvre de la loi du 11 février 2005 en ce qui concerne la mise en accessibilité des ERP, des transports, des logements vendus en l'état futur d'achèvement, ou encore de la voirie.
J'espère que nous trouverons une formulation de compromis sur les quelques points mineurs encore en suspens. Je rends hommage à la qualité des débats conduits au Sénat. Surtout, je salue sa rapporteure, Claire-Lise Campion, pour son investissement en commission comme en séance, mais aussi pour le considérable travail qu'elle a mené en amont, à la demande du Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, afin de piloter les actions de concertation préalables. Les deux rapports qu'elle a produits en février et mars derniers alimentent le projet qui nous est soumis.
Réunie le 26 mai dernier, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a, dans un climat constructif, adopté des modifications substantielles. En premier lieu, à l'article 1 er , nous avons adopté un amendement rendant les Ad'AP obligatoires. En outre, nous avons précisé les délais de dépôt de ces agendas, ceux-ci étant circonscrits aux douze mois suivant la publication de l'ordonnance.
L'échec de la loi de 2005 tenant pour partie à l'absence de rendez-vous d'étape, nous avons prévu des formalités de suivi à mi-période pour les Ad'AP d'au moins trois ans, le seuil étant passé à plus de trois ans en séance. Cette mesure ne vise que les ERP de grande taille ; en effet, la plupart des petits ERP devraient se voir accorder des agendas d'un an ou deux, correspondant à des travaux souvent légers.
De même, à l'article 2, nous avons prévu que les schémas directeurs d'accessibilité (Ad'AP spécifiques aux transports), seront déposés au plus tard dans les douze mois suivant la publication des ordonnances.
A l'article 3, nous avons précisé la gouvernance du fonds qui sera créé afin de recueillir le produit des sanctions financières liées aux Ad'AP afin de garantir la représentation des acteurs publics et privés, ainsi que celle des associations.
Puis, les 10 et 11 juin, l'examen en séance a encore enrichi le texte. Nous avons invité le Gouvernement à clarifier la question de la responsabilité du dépôt de l'Ad'AP entre le propriétaire et l'exploitant d'un ERP. Nous avons également souhaité qu'il étudie les modalités à travers lesquelles les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) pourraient se substituer aux petites communes pour l'élaboration des plans de mise en accessibilité de la voirie et des aménagements des espaces publics (Pave). Par ailleurs, la composition des commissions communales et intercommunales pour l'accessibilité des personnes handicapées sera modifiée afin de tenir compte de tous les acteurs concernés par la mise en accessibilité.
Un amendement du Gouvernement répondant à des demandes précises des parlementaires a clarifié la rédaction de l'alinéa 5 de l'article 3 portant sur les chiens-guides d'aveugles et les chiens d'assistance. De même, a été introduite l'obligation de formation ou de sensibilisation à la question du handicap pour les personnels en contact avec le public.
Avec Claire-Lise Campion, nous vous proposerons quelques modifications visant essentiellement à améliorer la rédaction. Ce texte, de qualité et considérablement enrichi par le travail parlementaire, apporte une réponse réaliste aux difficultés auxquelles nous sommes confrontés, et acceptable par tous. Je vous invite à l'adopter ainsi modifié.
Mme Claire-Lise Campion , sénatrice, rapporteure pour le Sénat . - Je rappellerai en quelques mots la démarche qui a été celle de notre assemblée lors de l'examen de ce projet de loi d'habilitation.
Conscient de l'immense travail accompli, dans un esprit respectueux et constructif, par les membres de la concertation nationale, le Sénat a tenu à préserver l'équilibre auquel ceux-ci sont parvenus : un équilibre, certes historique, mais néanmoins fragile. Aussi, les dispositions qu'il a introduites se sont-elles limitées à préciser ou à compléter certains points actés lors de la concertation. Je pense en particulier aux seuils démographiques relatifs à l'obligation d'élaboration du Pave.
L'Assemblée nationale a, pour sa part, souhaité aller plus loin et sécuriser davantage le dispositif des Ad'AP, en les rendant obligatoires et en fixant une date limite à leur dépôt. Je prends acte de ces évolutions.
D'autres dispositions nouvellement insérées partent, certes, d'intentions louables, mais revêtent une portée normative très limitée. C'est pourquoi, dans un souci de clarté et d'intelligibilité de la loi, Christophe Sirugue et moi-même vous proposerons plusieurs amendements visant soit à les réécrire, soit à les supprimer.
En définitive, mes chers collègues, je souhaite que ce projet de loi d'habilitation, dont chacun mesure l'importance pour sortir de l'impasse où nous nous trouvons aujourd'hui, recueille le soutien le plus large possible de la commission mixte paritaire.
Mme Véronique Louwagie, députée . - Je souhaite tout d'abord rendre hommage au président Jacques Chirac qui avait fait du handicap l'un des trois grands chantiers de son quinquennat. Grâce à lui, la loi de 2005 a comporté des avancées significatives.
La mise en accessibilité de l'ensemble des infrastructures d'ici à 2015 n'est effectivement plus un objectif crédible. Ainsi, l'article 1 er confie au Gouvernement le soin de définir les modalités de mise en oeuvre des Ad'AP. Il instaure des procédures lourdes à la charge de l'administration pour assurer leur suivi : un point d'étape est, par exemple, prévu à mi-période pour les agendas de plus de trois ans. Nous sommes inquiets sur ce point : les services compétents recevront-ils les moyens nécessaires pour accomplir correctement cette mission ?
M. Ronan Kerdraon , sénateur . - Nous saluons la qualité du travail réalisé entre les rapporteurs. Claire-Lise Campion a établi, à la demande de Jean-Marc Ayrault, un bilan remarquable de la loi de 2005. Ce texte, dont Jacques Chirac avait été à l'origine, était resté comme une symphonie inachevée, faute de suivi des travaux et en raison de la sous-évaluation des coûts. La précédente majorité avait fait preuve d'incurie. Ce projet de loi apporte des solutions réalistes et pragmatiques. Nul doute que nous arriverons à une rédaction répondant aux objectifs fixés en 2005.
M. Jean-Pierre Vial , sénateur . - Ce texte est nécessaire, chacun en convient. Nous saluons, à notre tour, la qualité du travail de notre rapporteure. Nous regrettons toutefois que le Parlement soit pris en otage entre les associations et le Gouvernement qui a décidé de procéder par ordonnances. La délégation sénatoriale aux collectivités territoriales a pourtant remis dans des délais très courts un rapport adopté à l'unanimité et qui propose des pistes de réforme, sans se limiter au point de de vue de certaines associations. La loi de 2005 vaut pour tous les types de handicap, et non pour le seul handicap physique. Dommage qu'il n'en ait pas été suffisamment tenu compte. Un défi collectif nous attend. Nous espérons tous que cette loi aboutira. Il faut toutefois plus de souplesse à l'égard des collectivités territoriales comme des professionnels. Les sénateurs du groupe UMP s'abstiendront.
M. Gilles Lurton, député. - Je rends hommage à tous les élus locaux qui se sont investis, en lançant des programmes d'accessibilité dès 2008. Tout le monde savait cependant dès 2005 qu'il serait difficile de tenir les délais. Le rapport de Claire-Lise Campion montre que des adaptations sont nécessaires ; les Ad'AP constituent une réponse, même si nous sommes inquiets sur les moyens prévus pour les mettre en oeuvre. Nous regrettons aussi le recours aux ordonnances. Enfin, nous n'avons eu aucune réponse du Gouvernement sur les priorités concernant la détermination des arrêts sur les voies ferrées mis en accessibilité. La loi de 2005 visait à ce que les personnes handicapées puissent circuler en toute autonomie. La rédaction actuelle, à cet égard, ne laisse pas d'interroger.
M. Vincent Capo-Canellas , sénateur . - Ce texte marque une étape importante et nécessaire. La réussite suppose la continuité dans le temps et le rassemblement. Comme Jean-Pierre Vial, nous souhaitons éviter des procédures trop lourdes, notamment pour les petites collectivités territoriales. Certes, je déplore que nous soyons contraints de nous en remettre à des ordonnances . Pour autant, il fallait agir. Un équilibre a été atteint grâce aux travaux de Claire-Lise Campion. Le groupe UDI y est favorable mais restera vigilant. Il conviendra d'accompagner les collectivités territoriales qui découvriront à la rentrée des obligations parfois quelque peu oubliées. Nous aurons à faire preuve de pédagogie.
Mme Catherine Procaccia , sénatrice. - Quand j'avais exprimé mes interrogations pour les professions médicales en milieu urbain, Claire-Lise Campion m'a affirmé, en séance, que le refus d'une copropriété de réaliser des travaux de mise en accessibilité constituerait un motif de dérogation. Toutefois des professionnels médicaux proches de la retraite m'indiquent qu'ils préfèreront cesser leur activité plutôt que de mettre en place des Ad'AP particulièrement complexes. J'espère que les ordonnances sauront faire la différence entre les praticiens installés dans des immeubles en ville et les ERP de grande taille, sinon les déserts médicaux s'étendront.
M. René-Paul Savary , sénateur . - Les conseils généraux ont joué un rôle essentiel dans l'application de la loi de 2005, notamment par la création des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). Leur savoir-faire a d'ailleurs été souligné par le secrétaire d'Etat à la réforme territoriale, André Vallini, lors de la dernière séance de questions cribles thématiques. J'ai partagé son analyse, mais pas sa conclusion : « pour les remercier, supprimons-les »...
La réforme territoriale, conjuguée à la baisse de 11 milliards d'euros des dotations de l'Etat, rend difficile de mettre sur pied des plans d'accessibilité. Fixer des délais rigoureux dont la méconnaissance déclenche des pénalités financières ne va-t-il pas à l'encontre de l'application de la loi, dans un contexte budgétaire difficile, surtout alors que des élections sont reportées et les compétences des collectivités redéfinies ? La conception par les départements des plans d'adaptation des transports scolaires sera-t-elle compatible avec la régionalisation de la compétence transports ? Bref, comment harmoniser ces deux réformes ?
Mme Bernadette Laclais, députée . - Les collectivités territoriales ne sont pas les seules à s'être investies. Les associations, les professionnels, ou encore les chambres consulaires ont également mobilisé leurs énergies pour répondre aux objectifs de la loi de 2005.
Ce texte n'a rien de nouveau ; il prolonge la loi de 2005 dont les dispositions très ambitieuses avaient fait naître beaucoup d'espoir, mais dont il était impossible de tenir les objectifs au 1 er janvier 2015. Or les personnes handicapées attendent depuis longtemps. Il nous faut donc choisir la meilleure solution, ou la moins mauvaise, comme j'ai eu l'occasion de le dire à l'Assemblée nationale. Cet équilibre doit tenir compte du contexte budgétaire et des attentes des associations et des personnes handicapées elles-mêmes. Rendre obligatoires les agendas de l'accessibilité est un premier pas. Introduire de la souplesse dans les ordonnances qui seront prises pour la mise en conformité du bâti s'impose. Les documents à fournir devront être les plus clairs et les plus simples possible, pour donner des perspectives crédibles à tous les acteurs.
Mme Kheira Bouziane, députée . - Ne nous éloignons pas des objectifs du texte : ceux qui n'avaient pas rempli les objectifs fixés en 2005 allaient être sanctionnés. Il fallait agir vite et, pour cela, la voie des ordonnances est la plus indiquée, même si cela heurte la parlementaire que je suis. Il est nécessaire de prévoir des contraintes : les personnes handicapées attendent depuis trop longtemps. Enrichie par l'Assemblée nationale, la loi fait néanmoins preuve de souplesse et de pragmatisme, alliant contraintes et souplesse. Je regrette par conséquent l'abstention de certains. Ce texte devrait plutôt nous réunir.
EXAMEN DES ARTICLES
Mme Claire-Lise Campion , sénatrice, rapporteure pour le Sénat . - La proposition de rédaction n° 1 est d'abord à visée rédactionnelle : dans un souci de clarté, la prise en compte de la question de l'état des baux doit faire l'objet d'une phrase distincte. Elle supprime ensuite la mention des « avis » dont l'autorité administrative « s'entoure », cette rédaction relativement floue allant à l'encontre de l'exigence de précision suffisante de l'habilitation, établie par le Conseil constitutionnel.
La proposition de rédaction n° 2 est rédactionnelle.
Les propositions de rédaction n° s 1 et 2 sont adoptées.
La commission mixte paritaire adopte l'article 1 er dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 2
L'article 2 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Mme Claire-Lise Campion , sénatrice, rapporteure pour le Sénat . - Les propositions de rédaction n° 3 et n°4 corrigent deux erreurs rédactionnelles : conformément aux conclusions de la concertation, le seuil en dessous duquel l'élaboration d'un Pave sera facultative sera fixé à 500 habitants et celui en dessous duquel son élaboration pourra être circonscrite aux voies les plus fréquentées sera fixé à 1 000 habitants.
M. Gilles Lurton, député . - Nous sommes d'accord avec ces deux corrections.
Les propositions de rédaction n° s 3 et 4 sont adoptées.
Mme Claire-Lise Campion , sénatrice, rapporteure pour le Sénat . - L'Assemblée nationale a souhaité que l'alinéa 5, qui réforme les commissions communales et intercommunales pour l'accessibilité aux personnes handicapées, fasse explicitement référence à l'objectif de prise en compte de l'ensemble des acteurs concernés par l'accessibilité. Or cette précision ne concerne pas seulement la modification de la dénomination des commissions, elle implique aussi l'élargissement de leur composition. La proposition de rédaction n° 5 clarifie tout cela.
La proposition de rédaction n° 5 est adoptée.
La commission mixte paritaire adopte l'article 3 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 4
La commission mixte paritaire adopte l'article 4 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
Mme Véronique Louwagie, députée . - Les députés UMP s'abstiendront sur l'ensemble du texte.
Mme Annie David , sénatrice, présidente . - Le groupe CRC du Sénat également, en raison des incertitudes qui planent sur le financement des travaux de mise en accessibilité, bien que nous nous réjouissions du caractère désormais obligatoire des Ad'AP.
La commission mixte paritaire adopte le projet de loi dans la rédaction issue de ses travaux.
Mme Annie David , sénatrice, présidente . - Je veux saluer, à mon tour, le travail accompli par Claire-Lise Campion. En prenant en compte toutes les facettes du problème, la concertation a considérablement amélioré la qualité des débats, et nous a fait avancer dans la bonne direction.
Mme Catherine Lemorton, députée, vice-présidente . - Il a souvent été dit dans l'hémicycle de l'Assemblée nationale que ce texte ouvrait la voie à une remise en cause de celui de 2005. C'est faux. Il fait simplement une photographie des avancées constatées à ce jour : elles sont insuffisantes. Catherine Procaccia, si certains ont dû se poser des questions très tôt sur les aménagements qu'ils devaient prévoir, ce sont bien les professionnels de santé. Du moins je l'espère...
Mme Catherine Procaccia , sénatrice . - Certains équipements ne peuvent être adaptés !
Mme Catherine Lemorton, députée, présidente . - C'est tout de même dans la santé que le niveau d'exigence à l'égard du public accueilli doit être le plus élevé. Des solutions ont été trouvées dans certains bâtiments réputés inadaptables. Les maisons de santé pluridisciplinaires s'adaptent d'emblée.
Mme Catherine Génisson , sénatrice. - Les maisons de santé sont très soucieuses de l'accueil des personnes handicapées. Reste que si les bâtiments classés, par exemple, posent des difficultés d'adaptation indiscutables, certaines organisations syndicales ou ordinales diffusent une information qui ne correspond pas à la réalité du texte que nous venons d'adopter.
Mme Marianne Dubois, députée. - Le handicap n'est pas que moteur, il est aussi sensoriel. Les sourds et les malentendants sont aussi concernés. La langue des signes est de plus une langue complexe et longue à acquérir. Ne pensez pas qu'il n'y a que le bâti à adapter.
Mme Annie David , sénatrice, présidente . - Je suis également très sensible aux handicaps sensoriels.
M. Christophe Sirugue, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale . - On ne peut simultanément affirmer que le texte poursuit les objectifs de la loi de 2005, et oublier que celle-ci prévoyait déjà des dérogations, pour les monuments historiques par exemple. Il serait malvenu de laisser croire que nous sommes dans l'urgence alors que la loi a dix ans.
Il est prévu un délai de douze mois après publication de l'ordonnance pour déposer un Ad'AP... auquel il faut ajouter les dix ans écoulés depuis la loi d'origine. Sans remonter, bien sûr, à celle de 1975...
Certes, la loi n'est pas sans conséquences financières pour les conseils généraux et les communes, mais les calendriers sont adaptés selon les travaux nécessaires et la capacité financière des propriétaires ou exploitants. Une rampe d'accès ne coûte cependant que quelques milliers d'euros : ce n'est pas insurmontable. Et la loi prévoit des dérogations lorsque les charges financières sont plus lourdes. Elu local, je partage toutes les craintes qui ont été exprimées. Il faut néanmoins se souvenir que ce texte prolonge une réflexion d'ensemble, conduite depuis 1975.
Mme Claire-Lise Campion , sénatrice, rapporteure pour le Sénat . - Il y a, en effet, tout un ensemble de dérogations, qui restent trop méconnues, je m'en suis rendu compte au cours de la concertation.
Il est vrai que certaines institutions comme les conseils de l'ordre veulent aller trop vite, et mettent la pression. Prenons le temps, ne nous laissons pas embarquer dans des Ad'AP trop complexes. L'un de nos soucis constants a été d'alléger les procédures, notamment pour les ERP de 5 e catégorie, comme les cabinets médicaux ou les officines des pharmaciens, qui n'auront qu'un dossier très simple à remplir. La ministre l'a dit récemment aux sixièmes assises nationales de l'accessibilité : notre travail doit être de rendre la société accessible, pas de créer des dossiers à remplir.
Tous les partenaires sont à prendre en compte, ainsi que tous les handicaps, non les seuls handicaps moteurs. Plusieurs heures de la concertation ont été consacrées exclusivement à la sécurité en ville des personnes malvoyantes. Des groupes de travail existent, d'autres seront créés, sur l'accès des non-voyants au numérique ou encore sur le matériel à disposition des personnes sourdes et malentendantes.
Information, suivi, accompagnement, pédagogie : voilà nos préoccupations majeures. Des actions seront menées rapidement, comme la mise en place des 1 000 ambassadeurs de l'accessibilité. Nous nous rendrons disponibles pour expliquer la démarche des Ad'AP et le contenu de la réforme. En tant que nouvelle présidente de l'Observatoire interministériel de l'accessibilité et de la conception universelle (Obiaçu), ce sera mon souci essentiel.
La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, les dispositions restant en discussion du projet de loi habilitant le Gouvernement à adopter des mesures législatives pour la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d'habitation et de la voirie pour les personnes handicapées.