II. LE PROJET DE LOI TENTE DE DÉFINIR, POUR LES CINQ ANNÉES À VENIR, LES ORIENTATIONS ET PRIORITÉS DE LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT ET DE SOLIDARITÉ INTERNATIONALE
A. L'AFFIRMATION D'UNE LIGNE DE CONDUITE...
1. Un travail exemplaire de concertation en amont
a) Les assises du développement
Lancées le 5 novembre 2012 et pilotées par le ministre délégué chargé du développement, M. Pascal Canfin, en liaison avec le ministre des affaires étrangères, M. Laurent Fabius, les « Assises du développement » ont réuni pendant quatre mois de nombreux acteurs du développement et de la solidarité internationale : Etat, ONG, syndicats, entreprises privées, fondations, représentants des collectivités territoriales, parlementaires nationaux et européens, organismes de recherche et partenaires du Sud, dans une concertation d'une ampleur inédite depuis 1997.
Cinq chantiers thématiques ont été ouverts : la vision du développement post-2015 ; la transparence et l'efficacité de l'aide ; la cohérence des politiques publiques ; l'agenda international du développement ; les partenariats avec les acteurs non gouvernementaux ; la recherche et les innovations technologiques en faveur du développement.
A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2014, vos rapporteurs se sont réjouis, du point de vue de la méthode, de la tenue de ces assises. En effet, elles auront permis d'obtenir à la fois la création d'un cadre de concertation et la rédaction d'une loi d'orientation et de programmation.
b) Le comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) du 31 juillet 2013
Créé en 1998 par décret 4 ( * ) , le comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) définit, sous la présidence du Premier ministre, les orientations de cette politique ; il s'est réuni neuf fois entre 1998 et 2009 mais il ne l'a plus été par la suite.
Après les assises clôturées le 1 er mars 2013 par le Président de la République, le Premier ministre a réuni le CICID en présence de quinze ministres le 31 juillet 2013. Il s'agissait, selon le Gouvernement, d'adapter notre aide au monde en mutation : différenciation des pays en développement, généralisation des aspirations démocratiques et dégradation de l'environnement.
Le Gouvernement s'est ainsi prononcé en faveur d'une rénovation de la politique française de développement appuyée sur quatre axes :
- redéfinir les priorités géographiques et sectorielles , avec trois dimensions : faire converger les objectifs du millénaire pour le développement (OMD) et l'agenda du développement durable ; concentrer l'aide là où elle peut faire une différence ; confirmer la vocation de l'AFD comme « acteur pivot » ;
- améliorer la cohérence et renforcer les principes transversaux de la politique de développement ;
- assurer une plus grande coordination de l'ensemble des acteurs du développement, grâce à trois volets : l'ouverture sur les collectivités territoriales et la société civile ; une coordination accrue de l'ensemble des bailleurs ; le renforcement de l'expertise française ;
- améliorer l'efficacité, la redevabilité 5 ( * ) et la transparence de cette politique.
2. La traduction des conclusions du CICID dans le présent projet
Initialement composé de dix articles mais surtout d'un volumineux rapport annexé, le projet de loi d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale a été déposé à l'Assemblée nationale le 11 décembre 2013. Il a été adopté par la commission des affaires étrangères de l'Assemblée le 5 février 2014, la commission des affaires économiques et celle du développement durable et de l'aménagement du territoire s'étant saisies pour avis. Le texte, finalement composé de douze articles et du rapport annexé , a ensuite été adopté en séance publique le 10 février 2014.
Le projet de loi traduit les conclusions des assises et les décisions prises par le Gouvernement lors du CICID du 13 juillet 2013, son relevé de conclusions se retrouvant très largement dans le rapport annexé.
a) Des objectifs généraux nécessairement très larges
Dès son article 1 er , le projet de loi fixe comme « objectif général » à la politique de développement et de solidarité internationale de « promouvoir un développement durable dans les pays en développement, dans ses composantes économique, sociale et environnementale ».
Cet objectif général est ensuite complété par une liste d'autres objectifs : lutte contre la pauvreté, réduction des inégalités, développement économique équitable et riche en emplois, lutte contre le changement climatique, promotion de la paix et des droits de l'homme, défense des libertés fondamentales et des valeurs démocratiques, égalité entre les femmes et les hommes, responsabilité sociale et environnementale, socle de protection sociale et travail décent...
Dans le rapport annexé, ces objectifs sont appelés « finalités » et déclinés en quatre grands domaines :
- promotion de la paix, de la stabilité, des droits de l'homme et de l'égalité entre les femmes et les hommes ;
- équité, justice sociale et développement humain ;
- développement économique durable et riche en emplois ;
- préservation de l'environnement et des biens publics mondiaux.
b) Une logique de partenariats différenciés pour mettre en oeuvre les priorités géographiques
Alors que la situation des pays en développement a évolué de manière très hétérogène ces dernières années, le projet de loi prend acte de la diversité des instruments utilisés par la France (dons, prêts, annulations de dette, coopération technique...) et affirme la volonté de concentrer l'aide et de l'adapter aux besoins des pays et des populations. Quatre catégories de pays sont ainsi définies.
(1) Les pays les plus pauvres
Pour affirmer sa solidarité avec les pays les plus pauvres, la France concentrera ses subventions sur un nombre limité de pays prioritaires. Seize pays seront ainsi bénéficiaires d'au moins la moitié des subventions de l'Etat : Bénin, Burkina Faso, Burundi, Djibouti, Comores, Ghana, Guinée, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, République centrafricaine, République démocratique du Congo, Tchad, Togo et Sénégal 6 ( * ) . L'AFD consacrera les deux tiers des subventions qu'elle verse au nom de l'Etat à ces pays.
(2) L'Afrique subsaharienne et le Sud et l'Est de la Méditerranée
La deuxième catégorie regroupe en fait deux types de pays :
- l'Afrique subsaharienne, qui « demeure la priorité de la France » . Dans cette zone, qui comprend 47 pays dont les 16 pays pauvres prioritaires cités précédemment, tous les instruments disponibles pourront être mobilisés : dons, aides budgétaires, prêts (bonifiés ou non, souverains ou non), prises de participations, garanties, financements innovants. ;
- les pays du voisinage Sud et Est de la Méditerranée . La plupart de ces pays étant classés dans les pays à revenus intermédiaires, l'Etat interviendra « prioritairement » sous forme de prêts , complétés par des actions en matière de formation et de coopération.
L'ensemble de la zone recevra « au moins 85 % de l'effort financier de l'Etat », sans que le projet de loi ne mentionne l'AFD qui intervient par exemple dans 39 pays d'Afrique subsaharienne.
(3) Les pays en crise ou fragiles
Les pays en crise et en sortie de crise ou en situation de fragilité, qui ne font pas partie des pays pauvres prioritaires, bénéficieront d'une attention particulière, par exemple Haïti . Des instruments souples, principalement des subventions, seront utilisés, en privilégiant la prévention et la coordination entre acteurs et entre les phases d'urgence et de retour au développement.
(4) Le reste du monde, notamment les « grands émergents »
Dans le reste du monde (Asie, Amérique latine, Caraïbes...), il s'agira d'aller « au-delà du concept de l'aide » pour promouvoir « une croissance verte et solidaire ». Pour les « très grands émergents », le partenariat se fera sans coût financier pour l'Etat, hors expertise technique.
c) Deux priorités transversales
(1) Les inégalités de genre et les droits des femmes
Le CICID du 13 juillet 2013 a approuvé une stratégie « genre et développement » pour la période 2013-2017 : elle prévoit notamment que, d'ici 2017, 50 % des projets de développement français aient « comme objectif principal ou significatif » l'amélioration de l'égalité entre les femmes et les hommes.
Plus largement, le projet de loi affirme « l'autonomisation des femmes et l'intégration systématique des problématiques de genre » comme une priorité transversale de la politique de développement et de solidarité internationale.
(2) La lutte contre le changement climatique
L'accélération du changement climatique pèse de manière très sensible sur le développement économique et sur les populations les plus pauvres. La moitié des financements de l'AFD devra en conséquence comporter des « cobénéfices climat ».
d) Dix secteurs d'intervention
La France et chaque pays partenaire définiront conjointement trois secteurs de concentration de l'aide parmi les dix énumérés dans le rapport annexé.
(1) Santé et protection sociale
Alors que nombre de pays partenaires font face à un double défi démographique et épidémiologique et que le lien entre santé et développement est établi, la France dont les compétences sont reconnues en la matière a intérêt à lutter contre le développement des épidémies. C'est pourquoi elle s'engage à combattre les trois grandes pandémies (sida, tuberculose et paludisme), à lutter contre les maladies négligées, à améliorer la santé des mères et des enfants et à promouvoir la couverture sanitaire universelle.
(2) Agriculture et sécurité alimentaire
La lutte contre la sous-nutrition est une priorité de la politique de développement et la France promeut « une agriculture familiale et productive de richesses et d'emplois ». L'Assemblée nationale, en accord avec la pratique actuelle, a ajouté que l'AFD ne finance pas « la recherche, l'achat, la promotion ou la multiplication de semences génétiquement modifiées ».
En matière de pêche, la France vise à soutenir la gestion durable des pêcheries et à protéger les milieux et ressources.
(3) Education et formation
Beaucoup de pays partenaires se caractérisent par une population particulièrement jeune et l'éducation constitue un facteur déterminant du développement et de la réduction des inégalités.
(4) Secteur privé, responsabilité sociale et environnementale
Outre l'encouragement et l'encadrement réglementaire et fiscal de l'entreprenariat privé dans les pays partenaires, la politique de développement doit prendre en compte la responsabilité sociale et environnementale qui doit constituer une priorité transversale.
Concept né dans les années 60, cette responsabilité connaît un essor important depuis le début des années 2000. « C oncept qui désigne l'intégration volontaire, par les entreprises, de préoccupations sociales et environnementales à leurs activités commerciales et leurs relations avec leurs parties prenantes » selon la Commission européenne 7 ( * ) , elle est également l'objet d'une norme internationale (ISO 26 000) qui définit la responsabilité sociétale comme « la responsabilité d'une organisation vis-à-vis des impacts de ses décisions et de ses activités sur la société et sur l'environnement , se traduisant par un comportement transparent et éthique qui contribue au développement durable y compris à la santé et au bien-être de la société, prend en compte les attentes des parties prenantes, respecte les lois en vigueur et est compatible avec les normes internationales et est intégré dans l'ensemble de l'organisation et mis en oeuvre dans ses relations ». Cette norme aborde sept domaines : la gouvernance de l'organisation, les droits de l'homme, les relations et conditions de travail, l'environnement, les loyautés des pratiques, les questions relatives aux consommateurs, les communautés et le développement local.
Le 17 juin 2013, le Premier ministre a installé une « plateforme nationale d'actions globales pour la responsabilité sociétale des entreprises », regroupant 48 organisations issues de cinq « pôles » : économique, académique, syndical, public et société civile. Espace de dialogue et de concertation, son objectif est de « donner à la dynamique de promotion de la RSE un nouveau souffle et une cohérence globale ».
Selon le rapport annexé au projet de loi, le Gouvernement mandate cette plateforme pour mener la réflexion sur des mesures visant à une meilleure responsabilisation des entreprises multinationales et des donneurs d'ordre situés dans les pays en développement. La plateforme étudiera également la possibilité de renforcer le devoir de vigilance incombant aux entreprises. La France promouvra cette démarche auprès de l'ensemble de ses partenaires.
(5) Développement des territoires
Ce secteur d'intervention concerne à la fois le développement urbain et rural autour du rôle des collectivités territoriales, des conditions de vie en ville, des politiques agricoles et de l'intégration des territoires ruraux dans les échanges économiques.
(6) Environnement et énergie
La lutte contre l'érosion de la biodiversité concerne les aires protégées et l'intégration de cette problématique dans l'ensemble des politiques susceptibles d'avoir un impact.
En matière d'énergie, le rapport annexé fixe trois objectifs : améliorer l'accès à des services énergétiques performants, développer les énergies renouvelables et améliorer l'efficacité énergétique. Il précise également que la France réduira progressivement ses soutiens publics aux énergies fossiles et que l'AFD a déjà décidé de ne plus financer de projets de centrales à charbon, à l'exception des centrales prévoyant le captage et le stockage du dioxyde de carbone.
(7) Eau et assainissement
Dans le domaine de l'eau et de l'assainissement, le rapport annexé fixe trois priorités :
- « appuyer la définition de cadres sectoriels nationaux clairs et efficaces » ;
- gérer la ressource en eau de manière durable ;
- soutenir des services performants et durables. L'Assemblée nationale a ajouté que les projets devaient « favoriser une gestion publique et collective ».
(8) Gouvernance et lutte contre la corruption
La gouvernance et le développement sont interdépendants et la France entend favoriser le respect des règles fiscales et la transparence comptable et financière, notamment dans les industries extractives, lutter contre l'évasion fiscale et renforcer les capacités administratives des pays partenaires pour améliorer la mobilisation des ressources domestiques.
(9) Mobilité et migration
Les migrations jouent un rôle dans le développement des pays partenaires, notamment en raison des transferts financiers des personnes vivant à l'étranger. Le rapport annexé précise que la politique de développement et la politique migratoire doivent être en cohérence.
(10) Commerce et intégration régionale
L'insertion progressive des pays en développement dans le commerce mondial constitue une priorité qui passe notamment par la conclusion d'accords commerciaux bilatéraux fondés sur le « juste échange ».
e) Une recherche de cohérence avec les autres acteurs et avec les autres politiques publiques
Le projet de loi affirme la nécessité d'une cohérence entre la politique de développement et de solidarité internationale et les autres politiques publiques susceptibles d'avoir un impact sur le développement. L'article 3 cite dix-huit 8 ( * ) de ces politiques quand le rapport annexé n'en évoque que onze 9 ( * ) ...
Il souligne ensuite l'importance d'une cohérence avec l'élaboration des politiques européennes, que ce soit dans le domaine du commerce, de la sécurité alimentaire, des politiques sociales, de l'environnement ou du changement climatique.
C'est dans cette partie que le projet de loi prévoit l'inclusion, dans la politique de développement, de la question de la sécurité, du maintien de la paix et de la prévention des conflits.
Par ailleurs, le projet de loi évoque les différents « leviers d'action » de la politique de développement : l'intervention de l'Etat, qui est constituée aux deux tiers d'aide bilatérale ; les contributions à l'Union européenne et aux institutions multilatérales (groupe Banque mondiale, Nations Unies, banques régionales et fonds verticaux) ; les acteurs non étatiques (société civile du Nord et du Sud, collectivités territoriales, entreprises...).
f) Une recherche d'efficacité et de transparence
Le projet de loi met en avant le souci d'efficacité et de transparence, en y consacrant quelques pages descriptives.
En ce qui concerne le pilotage, le rapport qui lui-même est censé « fixer » les orientations de la politique de développement prévoit que le CICID, organe interministériel, les « définit » et veille à la cohérence de cette politique.
En ce qui concerne l'évaluation, le rapport décrit les trois services qui travaillent aujourd'hui séparément sur cette question et qui sont rattachés au ministère des affaires étrangères, au ministère de l'économie et à l'AFD. Ils établiront une programmation pluriannuelle conjointe qui sera communiquée au Parlement.
Une « matrice d'indicateurs de résultats ex post » est annexée au rapport : nombre d'enfants scolarisés, nombre d'exploitations agricoles « familiales » soutenues, nombre de passagers empruntant les transports en commun, nombre de capacités d'énergies renouvelables installées...
g) Les sources de financement
Le projet de loi mentionne le « consensus de Monterrey » et l'Assemblée nationale a explicitement ajouté qu'il s'agissait de consacrer 0,7 % du revenu national brut à l'APD et d'affecter 0,2 % du RNB aux pays les moins avancés. Il évoque quatre sources de financements : les instruments publics, les ressources domestiques des pays partenaires, les financements privés et les financements innovants.
3. La coopération décentralisée est juridiquement sécurisée
Née avec les jumelages, la coopération décentralisée a longtemps connu une absence d'encadrement juridique puis un encadrement incertain. Ainsi, malgré les lois de décentralisation de 1982 10 ( * ) puis de 1992 11 ( * ) , le juge administratif a parfois remis en cause « l'intérêt local » des actions menées à l'international par les collectivités territoriales ou leurs groupements.
Aujourd'hui, l'action internationale des collectivités (hors coopération transfrontalière) repose sur deux bases législatives principales :
- l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales 12 ( * ) autorise les collectivités et leurs groupements , dans le respect des engagements internationaux de la France, à conclure des conventions avec des autorités locales étrangères pour mener des actions de coopération et d'aide au développement . En outre, en cas d' urgence , des actions à caractère humanitaire peuvent être mises en oeuvre et financées ;
- l'article L. 1115-1-1 du même code 13 ( * ) autorise les communes et leurs groupements à mener des actions de coopération dans les domaines de l'eau , de l'assainissement et de la distribution publique d' électricité et de gaz .
Malgré les incertitudes juridiques, les collectivités territoriales ont mené une politique volontariste 14 ( * ) : près de 5 000 collectivités et groupements sont ainsi actifs dans plus de 140 pays 15 ( * ) et ont dégagé une enveloppe globale d'environ 65 millions d'euros en 2013 .
Dans le prolongement du rapport d'André Laignel de janvier 2013, l'article 9 du présent projet de loi vise à consolider juridiquement la coopération décentralisée. Le titre IV du projet la rebaptise « action extérieure des collectivités territoriales », sans pour autant modifier le code général des collectivités territoriales qui continuerait, étonnamment, de mentionner la coopération décentralisée.
Surtout, plutôt que d'autoriser les collectivités et leurs groupements à conclure des conventions en matière de développement ou de coopération, cet article pose d'abord le principe de leur compétence à « mettre en oeuvre ou soutenir toute action internationale de coopération, d'aide au développement ou à caractère humanitaire ». Pour mettre en oeuvre effectivement cette compétence, les collectivités et leurs groupements « peuvent » conclure des conventions avec des autorités locales étrangères.
Cette formulation constitue globalement une avancée indéniable même si elle ne permet toujours pas de conclure des conventions avec des Etats étrangers, ce qui poserait naturellement des problèmes spécifiques de relations internationales.
* 4 Décret n° 98-66 du 4 février 1998 portant création du comité interministériel de la coopération internationale et du développement.
* 5 Néologisme très utilisé par les acteurs du développement et issu du terme anglais « accountability », la redevabilité entend conjuguer les expressions « rendre compte » et « rendre des comptes ».
* 6 Liste établie à l'occasion du CICID du 31 juillet 2013.
* 7 Livre vert « Promouvoir un cadre européen pour la responsabilité sociale des entreprises », COM (2001) 366 du 18 juillet 2001.
* 8 « Les politiques commerciale, agricole, fiscale, migratoire, sociale ou les politiques relatives aux droits des femmes, à la recherche et à l'enseignement supérieur, à l'éducation, à la culture, à la santé, à l'environnement, à l'énergie et à la lutte contre le changement climatique, à la paix et à la sécurité, à l'économie sociale et solidaire ou aux outre-mer ».
* 9 « Commerce, agriculture, santé, migrations, fiscalité, recherche et enseignement supérieur, éducation, lutte contre le changement climatique, sécurité, outre-mer... »
* 10 Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.
* 11 Loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République.
* 12 Rédaction résultant de la loi n° 2007-147 du 2 février 2007 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements, dite loi « Thiollière ».
* 13 Rédaction résultant de la loi n° 2005-95 du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement, dite loi « Oudin-Santini », complétée dans le secteur de l'énergie par l'amendement de notre collègue Xavier Pintat à la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie.
* 14 Décrite précisément dans le rapport établi par votre rapporteur Jean-Claude Peyronnet au nom de la délégation du Sénat aux collectivités territoriales et à la décentralisation : « La solidarité internationale à l'échelle des territoires : état des lieux et perspectives », novembre 2012.
* 15 Rapport sur l'action extérieure des collectivités territoriales françaises, présenté par André Laignel le 23 janvier 2013.