Projet de loi d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale

Rapports législatifs

Rapport n° 490 (2013-2014), déposé le

Rapport n° 490 (2013-2014) de MM. Jean-Claude PEYRONNET et Christian CAMBON , fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 30 avril 2014

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N° 490

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 avril 2014

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE après engagement de la procédure accélérée, d' orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale ,

Par MM. Jean-Claude PEYRONNET et Christian CAMBON,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère , président ; MM. Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Jean-Claude Peyronnet, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner , vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard , secrétaires ; M. Pierre André, Mme Kalliopi Ango Ela, MM. Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Luc Carvounas, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini .

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 14 ème législ.) :

1627 , 1719 , 1734 , 1762 et T.A. 289

Sénat :

357 et 491 (2013-2014)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, réunie le mercredi 30 avril 2014 , sous la présidence de Jean-Louis Carrère, Président, a examiné le rapport de MM. Jean-Claude Peyronnet et Christian Cambon et établi à l'unanimité le texte de la commission sur le projet de loi n° 357 (2013-2014) d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale. Soumis au Parlement selon la procédure accélérée, ce texte a été adopté par l'Assemblée nationale en première lecture le 10 février 2014.

La commission, qui a demandé de longue date la présentation d'une loi d'orientation, soutient la logique qui inspire le projet de loi : recherche d'efficacité par la concentration de l'aide et la mise en place de partenariats différenciés selon les besoins et la situation des pays partenaires ; cohérence de la politique de développement avec l'ensemble des politiques publiques ; transparence et évaluation.

En revanche, la commission a regretté l'absence de toute programmation financière qui aurait fixé le cadre budgétaire de la politique de développement pour les années à venir.

La commission a adopté 79 amendements autour de quatre grandes lignes de force :

- mieux structurer le texte et en clarifier la rédaction ;

- améliorer le pilotage et l'évaluation de la politique de développement, ainsi que l'articulation entre l'aide bilatérale et multilatérale.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a souhaité en particulier fusionner les trois services existants d'évaluation , rattachés respectivement au ministère des affaires étrangères, au ministère de l'économie et à l'Agence française de développement, pour mutualiser les moyens et séparer clairement les personnes qui évaluent l'aide de celles qui la mettent en oeuvre.

A l'initiative de Jacques Berthou, la commission a également approuvé une réorganisation des opérateurs publics de l'expertise internationale pour renforcer la place de la France et mutualiser les moyens.

A l'initiative du Gouvernement, la commission a autorisé l'Agence française de développement à gérer des fonds multibailleurs qui permettent de rassembler des financements de sources différentes pour mieux concentrer l'aide internationale. Ce type de fonds est particulièrement adapté dans les pays en crise, comme la Centrafrique aujourd'hui ;

- mieux affirmer le rôle et la complémentarité de l'ensemble des acteurs du développement, notamment les collectivités territoriales, la société civile et les entreprises.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a ainsi étendu au secteur des déchets la loi dite « Oudin-Santini » , qui fixe un cadre juridique sécurisé pour les actions de coopération internationale menées par les collectivités territoriales dans les domaines de l'eau, de l'assainissement et de l'énergie.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a permis à des banques de pays en développement de commercialiser en France, dans des conditions prudentielles strictes, des produits financiers qui permettent des investissements dans les pays d'origine. Ce dispositif qui existe dans plusieurs pays européens permet notamment de faciliter le transfert d'argent par les migrants (« migrant banking ») ;

- renforcer l'exigence de responsabilité sociétale des entreprises et des organisations .

A quelques jours de l'anniversaire du drame du Rana-Plaza, la commission a souhaité que soit prise en compte la notion plus globale de « responsabilité sociétale » qui permet, au-delà des seuls aspects sociaux et environnementaux, d'inclure les questions de gouvernance, de droits de l'homme ou de lutte contre la corruption.

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a adopté à l'unanimité le projet de loi ainsi modifié.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Un projet de loi d'orientation et de programmation pour la politique de développement et de solidarité internationale était demandé, attendu et nécessaire. Il s'inscrit dans le cadre de l'article 34 de la Constitution qui prévoit que « des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action de l'Etat ». Par construction peu normatives, de telles lois fixent le cadre général de mise en oeuvre d'une politique publique, ce qui constitue une exigence démocratique et un effort nécessaire de pédagogie et d'appropriation par les acteurs et les citoyens.

Le monde change, en même temps que les besoins et les attentes des pays partenaires de la France. De nombreux objectifs du millénaire pour le développement seront atteints à l'échéance prévue de 2015. Certains pays, notamment les très grands émergents, bousculent les équilibres et mettent eux-mêmes en place une politique d'aide. Toutefois, les progrès globaux dans la lutte contre la pauvreté, pour spectaculaires qu'ils soient, ne doivent pas masquer la persistance de profondes inégalités et fragilités.

Le projet de loi, préparé après un travail exemplaire de concertation, s'appuie sur quelques mots-clés : efficacité, cohérence, transparence. Malheureusement, ses orientations et objectifs sont quelque peu dilués au point de ne constituer parfois que des pétitions plus que des positions de principe.

Vos rapporteurs ont également regretté l'absence de programmation financière, comme de toute avancée significative sur le pilotage ou l'évaluation de la politique de développement. Alors que la France y consacre 9,9 milliards d'euros en 2013 selon la méthodologie de calcul de l'OCDE, ses ambitions apparaissent souvent loin des réalités vécues par les acteurs sur le terrain. Un projet de loi plus compact et stratégique aurait pu être l'occasion de contrecarrer ce désenchantement.

Dans ces conditions, la commission a poursuivi plusieurs objectifs : clarifier le texte ; améliorer l'évaluation de la politique de développement ; mieux affirmer le rôle de l'ensemble des acteurs ; souligner la nécessité d'articuler les actions de tous les bailleurs internationaux.

Elle a surtout renforcé le caractère normatif du projet de loi en adoptant quatre mesures significatives : l'extension de la loi « Oudin-Santini » au secteur des déchets pour conforter les actions internationales des collectivités territoriales ; la possibilité pour l'AFD de gérer des fonds multibailleurs ou de confier ses propres crédits à ce type de fonds ; la réforme du dispositif français d'expertise internationale ; la commercialisation en France de produits financiers par des banques de pays en développement pour orienter et faciliter les transferts d'argent de la part des migrants.

Ce projet de loi est une étape, elle est bienvenue. La commission devra se saisir de la feuille de route ainsi fixée et des outils qu'elle lui fournit, notamment en prévision du Sommet de septembre 2015 qui déterminera les objectifs qui succéderont aux objectifs du millénaire pour le développement.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT DOIT S'ADAPTER À UN MONDE EN MUTATION

A. LE MONDE CONNAÎT DES PROGRÈS INDÉNIABLES QUI DEMEURENT DISPARATES ET FRAGILES

1. Les objectifs du millénaire pour le développement : des résultats encourageants en vue de l'échéance de 2015

En 2000, les 189 chefs d'Etat et de Gouvernement des pays membres de l'ONU ont fixé, lors du Sommet du millénaire, huit objectifs pour réduire la pauvreté d'ici 2015 et faire « du droit au développement une réalité pour tous » : éliminer l'extrême pauvreté et la faim ; assurer l'éducation primaire pour tous ; promouvoir l'égalité des sexes et l'autonomisation des femmes ; réduire la mortalité des enfants ; améliorer la santé maternelle ; combattre le sida, le paludisme et d'autres maladies ; assurer un environnement durable ; mettre en place un partenariat mondial pour le développement.

Dans son rapport annuel 2013 sur les OMD, l'ONU a souligné les avancées : « des progrès significatifs et substantiels ont été accomplis pour un grand nombre de cibles, y compris celles qui prévoient de réduire de moitié le nombre d'individus vivant dans l'extrême pauvreté et la proportion de personnes n'ayant pas un accès durable à une source d'eau potable améliorée ».

Ainsi, la pauvreté a diminué de manière spectaculaire et des progrès considérables ont été accomplis dans de nombreux secteurs :

- le taux de mortalité due au paludisme a baissé de plus de 25 % en dix ans, celui de la mortalité due à la tuberculose de moitié ;

- le nombre de nouveaux cas d'infections par le VIH baisse mais 34 millions de personnes vivent avec le virus en 2011. La cible des OMD relative à l'accès universel aux traitements antirétroviraux peut être atteinte en 2015 ;

- l'objectif de réduire de moitié, entre 1990 et 2015, la proportion de la population qui souffre de la faim devrait également être atteint ;

- sur les deux dernières décennies, le taux de mortalité des moins de cinq ans a chuté de 41 % et le taux de mortalité maternelle de 47 % ;

- entre 2000 et 2011, le nombre d'enfants non scolarisés a diminué de près de la moitié.

Pour autant, les progrès ont été inégaux et disparates entre régions du monde, entre pays et entre groupes de populations, les personnes vivant dans des zones rurales restant particulièrement désavantagées.

Les Etats membres de l'ONU ont réaffirmé leur engagement à atteindre les OMD et ont convenu de tenir un nouveau Sommet en septembre 2015 pour adopter un nouvel ensemble d'objectifs, en s'appuyant sur les réalisations effectives.

2. L'apparition de « très grands émergents » explique largement le constat global

A partir de la fin des années 1990, de nombreux pays ont connu une croissance particulièrement forte, nettement plus élevée que celles des pays européens ou d'Amérique du Nord.

Taux de croissance du produit intérieur brut

Source : Banque mondiale

En 1990, le produit intérieur brut de la Chine représentait en volume 29 % de celui de la France, il l'a rejoint en 2001-2002 et en représente aujourd'hui plus du triple. En 2012, le PIB chinois s'élevait ainsi à 8 227 milliards de dollars contre 2 613 milliards pour la France .

La situation chinoise est certes atypique mais le PIB brésilien représentait environ la moitié du PIB français en 2000 et 86 % en 2012. Le PIB brésilien a même atteint celui du Royaume-Uni en 2011. A des degrés moindres, le PIB indien atteignait 36 % du PIB français en 2000 et 70 % en 2012, le PIB indonésien 12 % en 2000 puis 34 % en 2012.

Produit intérieur brut, en milliards de dollars courants

Source : Banque mondiale

Pour autant, les comparaisons en dollars ou euros par habitant restent profondément favorables aux pays occidentaux : entre 39 000 et 40 000 dollars pour le PIB de la France ou duRoyaume-Uni en 2012 contre 11 340 dollars au Brésil, 6 091 en Chine ou 1 489 en Inde.

Cette montée en puissance des très grands émergents diminue, toutes choses égales par ailleurs, les besoins de l'aide en développement, en tout cas elle les transforme.

Mais parallèlement, on constate que ces pays mettent eux-mêmes en place des politiques de soutien à certains partenaires , souvent en lien avec leurs intérêts économiques, par exemple en ce qui concerne les matières premières. L'OCDE a estimé les apports concessionnels bruts au titre de la coopération pour le développement (assimilables à de l'APD) de certains de ces pays : en 2011, ils s'élevaient à 2,8 milliards de dollars pour la Chine et 790 millions pour l'Inde. La Chine serait ainsi le 12 ème contributeur mondial en volume, même si les statistiques doivent être prises avec précaution car le pays n'est pas membre du Comité d'aide au développement (CAD). On peut également citer quelques pays du Moyen-Orient qui versent dorénavant des sommes tout à fait conséquentes en faveur du développement : l'Arabie saoudite a ainsi versé 5 milliards de dollars en 2011 (mais 1,3 milliard en 2012) ; les Emirats arabes unis 1 milliard en 2012 et 5 milliards selon les données préliminaires pour 2013.

3. Le décollage de l'Afrique, inégal mais réel

Alors qu'une image d'Epinal veut que l'Afrique soit le continent des laissés-pour-compte, de la misère et de la pauvreté ou que son développement serait impossible, les réalités changent profondément depuis une dizaine d'années. Le récent rapport de notre commission 1 ( * ) , ainsi que celui remis au ministre de l'économie en décembre 2013 2 ( * ) font résolument le constat d'un rebond économique et d'une nouvelle dynamique du continent.

La croissance économique de l'Afrique a ainsi atteint 5,5 % en moyenne ces dix dernières années, soit le double de celle enregistrée dans les deux décennies précédentes et un niveau nettement supérieur à celui de la croissance mondiale (3,7 %). Si plusieurs pays asiatiques obtiennent des taux de croissance supérieurs, on peut toutefois noter que six des dix économies les plus dynamiques dans le monde appartenaient à l'Afrique sur la décennie écoulée.

Le secteur des ressources naturelles (pétrole, minerais ou produits agricoles) ne constitue pas le seul moteur de cette croissance, elle repose aussi sur le développement des transports, des infrastructures ou des télécommunications. En outre, on assiste à la création d'un véritable secteur privé, composé d'entreprises de toutes tailles dont certaines sont des holdings multinationaux et qui réussit à se financer sur les marchés ou grâce à la consolidation des réseaux bancaires. La croissance des importations, signe du développement d'un marché intérieur, est impressionnante (16 % en moyenne par an pour les pays au Sud du Sahara), comme celle des investissements directs étrangers ou de la capitalisation boursière.

Les changements semblent structurels , notamment du fait de l'émergence d'une classe moyenne, de la mise en place d'un environnement macro-économique et politique plus favorable à la croissance ou de l'amélioration de la situation sociale. Pour autant, cette croissance reste inégalement répartie , tant entre les différents pays qu'au sein de la population. Avec 400 millions de personnes vivant avec moins de 1,25 dollar par jour, l'Afrique est confrontée à un terrible paradoxe : la pauvreté recule globalement mais le nombre de personnes pauvres augmente .

Ainsi, des poches de fragilités ou d'instabilité persistent ou apparaissent, comme le montre naturellement la crise du Mali ou de la Centrafrique.

B. UNE POLITIQUE QUI SE VEUT AMBITIEUSE

Avec 9,4 milliards d'euros d'aide publique au développement (APD) nette, la France était encore en 2012 le quatrième contributeur mondial à l'aide en volume, après les Etats-Unis, l'Allemagne et le Royaume-Uni. L'APD représentait ainsi une part de 0,45 % du revenu national brut (RNB), ce qui plaçait la France au deuxième rang - après le Royaume-Uni - des membres du G7 en matière d'effort d'aide publique rapportée à sa richesse nationale. Les 25 pays du Comité d'aide au développement de l'OCDE (CAD) ont consacré en moyenne 0,29 % de leur RNB à l'APD en 2012 3 ( * ) , le Royaume-Uni et onze « petits » pays dépassant le niveau atteint par la France, notamment la Belgique (0,47 %), le Danemark (0,84 %), la Finlande (0,53 %), l'Irlande (0,48 %), le Luxembourg (1 %), la Norvège (0,93 %), les Pays-Bas (0,71 %) et la Suède (0,99 %).

Le CAD a publié le 8 avril 2014 les résultats préliminaires pour 2013 . Ils révèlent d'abord la très grande fluctuation d'une année sur l'autre de l'aide au développement telle qu'elle est comptabilisée dans cette enceinte. Ces évolutions montrent la nécessité de revoir la notion d'aide publique au développement car, outre l'importance de refléter au mieux la contribution de chaque Etat, il n'est pas sain d'afficher un « classement » des pays qui soit aussi erratique.

Au total, l'aide au développement a augmenté de 6,1 % en termes réels en 2013 pour atteindre son plus haut niveau historique, malgré les tensions budgétaires qui persistent depuis la crise économique mondiale. Cinq pays respectent en 2013 l'objectif défini de longue date par les Nations Unies visant à consacrer 0,7 % de leur revenu national brut à l'APD : Danemark, Luxembourg, Norvège et Suède, rejoints pour la première fois par le Royaume-Uni. En volume, les donneurs les plus généreux ont été les Etats-Unis, le Royaume-Uni, l'Allemagne, le Japon et la France , cette dernière consacrant 0,41 % de son RNB à l'APD.

Par ailleurs, l'aide publique au développement vient dorénavant en complément des aides des bailleurs privés dits « philanthropiques » , de plus en plus actifs et puissants. Par exemple, la seule fondation « Bill et Melinda Gates » a accordé environ 3 milliards de dollars de subventions pour la seule année 2012, dont 900 millions dans le domaine de la santé. L'OCDE estimait ainsi que la fondation se plaçait en 2009 au troisième rang des donateurs mondiaux dans le domaine de la santé, après les Etats-Unis et le fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme.

II. LE PROJET DE LOI TENTE DE DÉFINIR, POUR LES CINQ ANNÉES À VENIR, LES ORIENTATIONS ET PRIORITÉS DE LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT ET DE SOLIDARITÉ INTERNATIONALE

A. L'AFFIRMATION D'UNE LIGNE DE CONDUITE...

1. Un travail exemplaire de concertation en amont
a) Les assises du développement

Lancées le 5 novembre 2012 et pilotées par le ministre délégué chargé du développement, M. Pascal Canfin, en liaison avec le ministre des affaires étrangères, M. Laurent Fabius, les « Assises du développement » ont réuni pendant quatre mois de nombreux acteurs du développement et de la solidarité internationale : Etat, ONG, syndicats, entreprises privées, fondations, représentants des collectivités territoriales, parlementaires nationaux et européens, organismes de recherche et partenaires du Sud, dans une concertation d'une ampleur inédite depuis 1997.

Cinq chantiers thématiques ont été ouverts : la vision du développement post-2015 ; la transparence et l'efficacité de l'aide ; la cohérence des politiques publiques ; l'agenda international du développement ; les partenariats avec les acteurs non gouvernementaux ; la recherche et les innovations technologiques en faveur du développement.

A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2014, vos rapporteurs se sont réjouis, du point de vue de la méthode, de la tenue de ces assises. En effet, elles auront permis d'obtenir à la fois la création d'un cadre de concertation et la rédaction d'une loi d'orientation et de programmation.

b) Le comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) du 31 juillet 2013

Créé en 1998 par décret 4 ( * ) , le comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) définit, sous la présidence du Premier ministre, les orientations de cette politique ; il s'est réuni neuf fois entre 1998 et 2009 mais il ne l'a plus été par la suite.

Après les assises clôturées le 1 er mars 2013 par le Président de la République, le Premier ministre a réuni le CICID en présence de quinze ministres le 31 juillet 2013. Il s'agissait, selon le Gouvernement, d'adapter notre aide au monde en mutation : différenciation des pays en développement, généralisation des aspirations démocratiques et dégradation de l'environnement.

Le Gouvernement s'est ainsi prononcé en faveur d'une rénovation de la politique française de développement appuyée sur quatre axes :

- redéfinir les priorités géographiques et sectorielles , avec trois dimensions : faire converger les objectifs du millénaire pour le développement (OMD) et l'agenda du développement durable ; concentrer l'aide là où elle peut faire une différence ; confirmer la vocation de l'AFD comme « acteur pivot » ;

- améliorer la cohérence et renforcer les principes transversaux de la politique de développement ;

- assurer une plus grande coordination de l'ensemble des acteurs du développement, grâce à trois volets : l'ouverture sur les collectivités territoriales et la société civile ; une coordination accrue de l'ensemble des bailleurs ; le renforcement de l'expertise française ;

- améliorer l'efficacité, la redevabilité 5 ( * ) et la transparence de cette politique.

2. La traduction des conclusions du CICID dans le présent projet

Initialement composé de dix articles mais surtout d'un volumineux rapport annexé, le projet de loi d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale a été déposé à l'Assemblée nationale le 11 décembre 2013. Il a été adopté par la commission des affaires étrangères de l'Assemblée le 5 février 2014, la commission des affaires économiques et celle du développement durable et de l'aménagement du territoire s'étant saisies pour avis. Le texte, finalement composé de douze articles et du rapport annexé , a ensuite été adopté en séance publique le 10 février 2014.

Le projet de loi traduit les conclusions des assises et les décisions prises par le Gouvernement lors du CICID du 13 juillet 2013, son relevé de conclusions se retrouvant très largement dans le rapport annexé.

a) Des objectifs généraux nécessairement très larges

Dès son article 1 er , le projet de loi fixe comme « objectif général » à la politique de développement et de solidarité internationale de « promouvoir un développement durable dans les pays en développement, dans ses composantes économique, sociale et environnementale ».

Cet objectif général est ensuite complété par une liste d'autres objectifs : lutte contre la pauvreté, réduction des inégalités, développement économique équitable et riche en emplois, lutte contre le changement climatique, promotion de la paix et des droits de l'homme, défense des libertés fondamentales et des valeurs démocratiques, égalité entre les femmes et les hommes, responsabilité sociale et environnementale, socle de protection sociale et travail décent...

Dans le rapport annexé, ces objectifs sont appelés « finalités » et déclinés en quatre grands domaines :

- promotion de la paix, de la stabilité, des droits de l'homme et de l'égalité entre les femmes et les hommes ;

- équité, justice sociale et développement humain ;

- développement économique durable et riche en emplois ;

- préservation de l'environnement et des biens publics mondiaux.

b) Une logique de partenariats différenciés pour mettre en oeuvre les priorités géographiques

Alors que la situation des pays en développement a évolué de manière très hétérogène ces dernières années, le projet de loi prend acte de la diversité des instruments utilisés par la France (dons, prêts, annulations de dette, coopération technique...) et affirme la volonté de concentrer l'aide et de l'adapter aux besoins des pays et des populations. Quatre catégories de pays sont ainsi définies.

(1) Les pays les plus pauvres

Pour affirmer sa solidarité avec les pays les plus pauvres, la France concentrera ses subventions sur un nombre limité de pays prioritaires. Seize pays seront ainsi bénéficiaires d'au moins la moitié des subventions de l'Etat : Bénin, Burkina Faso, Burundi, Djibouti, Comores, Ghana, Guinée, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, République centrafricaine, République démocratique du Congo, Tchad, Togo et Sénégal 6 ( * ) . L'AFD consacrera les deux tiers des subventions qu'elle verse au nom de l'Etat à ces pays.

(2) L'Afrique subsaharienne et le Sud et l'Est de la Méditerranée

La deuxième catégorie regroupe en fait deux types de pays :

- l'Afrique subsaharienne, qui « demeure la priorité de la France » . Dans cette zone, qui comprend 47 pays dont les 16 pays pauvres prioritaires cités précédemment, tous les instruments disponibles pourront être mobilisés : dons, aides budgétaires, prêts (bonifiés ou non, souverains ou non), prises de participations, garanties, financements innovants. ;

- les pays du voisinage Sud et Est de la Méditerranée . La plupart de ces pays étant classés dans les pays à revenus intermédiaires, l'Etat interviendra « prioritairement » sous forme de prêts , complétés par des actions en matière de formation et de coopération.

L'ensemble de la zone recevra « au moins 85 % de l'effort financier de l'Etat », sans que le projet de loi ne mentionne l'AFD qui intervient par exemple dans 39 pays d'Afrique subsaharienne.

(3) Les pays en crise ou fragiles

Les pays en crise et en sortie de crise ou en situation de fragilité, qui ne font pas partie des pays pauvres prioritaires, bénéficieront d'une attention particulière, par exemple Haïti . Des instruments souples, principalement des subventions, seront utilisés, en privilégiant la prévention et la coordination entre acteurs et entre les phases d'urgence et de retour au développement.

(4) Le reste du monde, notamment les « grands émergents »

Dans le reste du monde (Asie, Amérique latine, Caraïbes...), il s'agira d'aller « au-delà du concept de l'aide » pour promouvoir « une croissance verte et solidaire ». Pour les « très grands émergents », le partenariat se fera sans coût financier pour l'Etat, hors expertise technique.

c) Deux priorités transversales
(1) Les inégalités de genre et les droits des femmes

Le CICID du 13 juillet 2013 a approuvé une stratégie « genre et développement » pour la période 2013-2017 : elle prévoit notamment que, d'ici 2017, 50 % des projets de développement français aient « comme objectif principal ou significatif » l'amélioration de l'égalité entre les femmes et les hommes.

Plus largement, le projet de loi affirme « l'autonomisation des femmes et l'intégration systématique des problématiques de genre » comme une priorité transversale de la politique de développement et de solidarité internationale.

(2) La lutte contre le changement climatique

L'accélération du changement climatique pèse de manière très sensible sur le développement économique et sur les populations les plus pauvres. La moitié des financements de l'AFD devra en conséquence comporter des « cobénéfices climat ».

d) Dix secteurs d'intervention

La France et chaque pays partenaire définiront conjointement trois secteurs de concentration de l'aide parmi les dix énumérés dans le rapport annexé.

(1) Santé et protection sociale

Alors que nombre de pays partenaires font face à un double défi démographique et épidémiologique et que le lien entre santé et développement est établi, la France dont les compétences sont reconnues en la matière a intérêt à lutter contre le développement des épidémies. C'est pourquoi elle s'engage à combattre les trois grandes pandémies (sida, tuberculose et paludisme), à lutter contre les maladies négligées, à améliorer la santé des mères et des enfants et à promouvoir la couverture sanitaire universelle.

(2) Agriculture et sécurité alimentaire

La lutte contre la sous-nutrition est une priorité de la politique de développement et la France promeut « une agriculture familiale et productive de richesses et d'emplois ». L'Assemblée nationale, en accord avec la pratique actuelle, a ajouté que l'AFD ne finance pas « la recherche, l'achat, la promotion ou la multiplication de semences génétiquement modifiées ».

En matière de pêche, la France vise à soutenir la gestion durable des pêcheries et à protéger les milieux et ressources.

(3) Education et formation

Beaucoup de pays partenaires se caractérisent par une population particulièrement jeune et l'éducation constitue un facteur déterminant du développement et de la réduction des inégalités.

(4) Secteur privé, responsabilité sociale et environnementale

Outre l'encouragement et l'encadrement réglementaire et fiscal de l'entreprenariat privé dans les pays partenaires, la politique de développement doit prendre en compte la responsabilité sociale et environnementale qui doit constituer une priorité transversale.

Concept né dans les années 60, cette responsabilité connaît un essor important depuis le début des années 2000. « C oncept qui désigne l'intégration volontaire, par les entreprises, de préoccupations sociales et environnementales à leurs activités commerciales et leurs relations avec leurs parties prenantes » selon la Commission européenne 7 ( * ) , elle est également l'objet d'une norme internationale (ISO 26 000) qui définit la responsabilité sociétale comme « la responsabilité d'une organisation vis-à-vis des impacts de ses décisions et de ses activités sur la société et sur l'environnement , se traduisant par un comportement transparent et éthique qui contribue au développement durable y compris à la santé et au bien-être de la société, prend en compte les attentes des parties prenantes, respecte les lois en vigueur et est compatible avec les normes internationales et est intégré dans l'ensemble de l'organisation et mis en oeuvre dans ses relations ». Cette norme aborde sept domaines : la gouvernance de l'organisation, les droits de l'homme, les relations et conditions de travail, l'environnement, les loyautés des pratiques, les questions relatives aux consommateurs, les communautés et le développement local.

Le 17 juin 2013, le Premier ministre a installé une « plateforme nationale d'actions globales pour la responsabilité sociétale des entreprises », regroupant 48 organisations issues de cinq « pôles » : économique, académique, syndical, public et société civile. Espace de dialogue et de concertation, son objectif est de « donner à la dynamique de promotion de la RSE un nouveau souffle et une cohérence globale ».

Selon le rapport annexé au projet de loi, le Gouvernement mandate cette plateforme pour mener la réflexion sur des mesures visant à une meilleure responsabilisation des entreprises multinationales et des donneurs d'ordre situés dans les pays en développement. La plateforme étudiera également la possibilité de renforcer le devoir de vigilance incombant aux entreprises. La France promouvra cette démarche auprès de l'ensemble de ses partenaires.

(5) Développement des territoires

Ce secteur d'intervention concerne à la fois le développement urbain et rural autour du rôle des collectivités territoriales, des conditions de vie en ville, des politiques agricoles et de l'intégration des territoires ruraux dans les échanges économiques.

(6) Environnement et énergie

La lutte contre l'érosion de la biodiversité concerne les aires protégées et l'intégration de cette problématique dans l'ensemble des politiques susceptibles d'avoir un impact.

En matière d'énergie, le rapport annexé fixe trois objectifs : améliorer l'accès à des services énergétiques performants, développer les énergies renouvelables et améliorer l'efficacité énergétique. Il précise également que la France réduira progressivement ses soutiens publics aux énergies fossiles et que l'AFD a déjà décidé de ne plus financer de projets de centrales à charbon, à l'exception des centrales prévoyant le captage et le stockage du dioxyde de carbone.

(7) Eau et assainissement

Dans le domaine de l'eau et de l'assainissement, le rapport annexé fixe trois priorités :

- « appuyer la définition de cadres sectoriels nationaux clairs et efficaces » ;

- gérer la ressource en eau de manière durable ;

- soutenir des services performants et durables. L'Assemblée nationale a ajouté que les projets devaient « favoriser une gestion publique et collective ».

(8) Gouvernance et lutte contre la corruption

La gouvernance et le développement sont interdépendants et la France entend favoriser le respect des règles fiscales et la transparence comptable et financière, notamment dans les industries extractives, lutter contre l'évasion fiscale et renforcer les capacités administratives des pays partenaires pour améliorer la mobilisation des ressources domestiques.

(9) Mobilité et migration

Les migrations jouent un rôle dans le développement des pays partenaires, notamment en raison des transferts financiers des personnes vivant à l'étranger. Le rapport annexé précise que la politique de développement et la politique migratoire doivent être en cohérence.

(10) Commerce et intégration régionale

L'insertion progressive des pays en développement dans le commerce mondial constitue une priorité qui passe notamment par la conclusion d'accords commerciaux bilatéraux fondés sur le « juste échange ».

e) Une recherche de cohérence avec les autres acteurs et avec les autres politiques publiques

Le projet de loi affirme la nécessité d'une cohérence entre la politique de développement et de solidarité internationale et les autres politiques publiques susceptibles d'avoir un impact sur le développement. L'article 3 cite dix-huit 8 ( * ) de ces politiques quand le rapport annexé n'en évoque que onze 9 ( * ) ...

Il souligne ensuite l'importance d'une cohérence avec l'élaboration des politiques européennes, que ce soit dans le domaine du commerce, de la sécurité alimentaire, des politiques sociales, de l'environnement ou du changement climatique.

C'est dans cette partie que le projet de loi prévoit l'inclusion, dans la politique de développement, de la question de la sécurité, du maintien de la paix et de la prévention des conflits.

Par ailleurs, le projet de loi évoque les différents « leviers d'action » de la politique de développement : l'intervention de l'Etat, qui est constituée aux deux tiers d'aide bilatérale ; les contributions à l'Union européenne et aux institutions multilatérales (groupe Banque mondiale, Nations Unies, banques régionales et fonds verticaux) ; les acteurs non étatiques (société civile du Nord et du Sud, collectivités territoriales, entreprises...).

f) Une recherche d'efficacité et de transparence

Le projet de loi met en avant le souci d'efficacité et de transparence, en y consacrant quelques pages descriptives.

En ce qui concerne le pilotage, le rapport qui lui-même est censé « fixer » les orientations de la politique de développement prévoit que le CICID, organe interministériel, les « définit » et veille à la cohérence de cette politique.

En ce qui concerne l'évaluation, le rapport décrit les trois services qui travaillent aujourd'hui séparément sur cette question et qui sont rattachés au ministère des affaires étrangères, au ministère de l'économie et à l'AFD. Ils établiront une programmation pluriannuelle conjointe qui sera communiquée au Parlement.

Une « matrice d'indicateurs de résultats ex post » est annexée au rapport : nombre d'enfants scolarisés, nombre d'exploitations agricoles « familiales » soutenues, nombre de passagers empruntant les transports en commun, nombre de capacités d'énergies renouvelables installées...

g) Les sources de financement

Le projet de loi mentionne le « consensus de Monterrey » et l'Assemblée nationale a explicitement ajouté qu'il s'agissait de consacrer 0,7 % du revenu national brut à l'APD et d'affecter 0,2 % du RNB aux pays les moins avancés. Il évoque quatre sources de financements : les instruments publics, les ressources domestiques des pays partenaires, les financements privés et les financements innovants.

3. La coopération décentralisée est juridiquement sécurisée

Née avec les jumelages, la coopération décentralisée a longtemps connu une absence d'encadrement juridique puis un encadrement incertain. Ainsi, malgré les lois de décentralisation de 1982 10 ( * ) puis de 1992 11 ( * ) , le juge administratif a parfois remis en cause « l'intérêt local » des actions menées à l'international par les collectivités territoriales ou leurs groupements.

Aujourd'hui, l'action internationale des collectivités (hors coopération transfrontalière) repose sur deux bases législatives principales :

- l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales 12 ( * ) autorise les collectivités et leurs groupements , dans le respect des engagements internationaux de la France, à conclure des conventions avec des autorités locales étrangères pour mener des actions de coopération et d'aide au développement . En outre, en cas d' urgence , des actions à caractère humanitaire peuvent être mises en oeuvre et financées ;

- l'article L. 1115-1-1 du même code 13 ( * ) autorise les communes et leurs groupements à mener des actions de coopération dans les domaines de l'eau , de l'assainissement et de la distribution publique d' électricité et de gaz .

Malgré les incertitudes juridiques, les collectivités territoriales ont mené une politique volontariste 14 ( * ) : près de 5 000 collectivités et groupements sont ainsi actifs dans plus de 140 pays 15 ( * ) et ont dégagé une enveloppe globale d'environ 65 millions d'euros en 2013 .

Dans le prolongement du rapport d'André Laignel de janvier 2013, l'article 9 du présent projet de loi vise à consolider juridiquement la coopération décentralisée. Le titre IV du projet la rebaptise « action extérieure des collectivités territoriales », sans pour autant modifier le code général des collectivités territoriales qui continuerait, étonnamment, de mentionner la coopération décentralisée.

Surtout, plutôt que d'autoriser les collectivités et leurs groupements à conclure des conventions en matière de développement ou de coopération, cet article pose d'abord le principe de leur compétence à « mettre en oeuvre ou soutenir toute action internationale de coopération, d'aide au développement ou à caractère humanitaire ». Pour mettre en oeuvre effectivement cette compétence, les collectivités et leurs groupements « peuvent » conclure des conventions avec des autorités locales étrangères.

Cette formulation constitue globalement une avancée indéniable même si elle ne permet toujours pas de conclure des conventions avec des Etats étrangers, ce qui poserait naturellement des problèmes spécifiques de relations internationales.

B. ... QUI LAISSE PLUSIEURS QUESTIONS NON RÉSOLUES

1. Un pilotage et une évaluation qui demeurent éclatés malgré la réactivation du CICID

Alors que ses modalités d'intervention sont de plus en plus complexes et font fréquemment intervenir les autres financeurs internationaux de manière complémentaire, la politique de développement et de solidarité internationale est éclatée entre un nombre important d'acteurs : ministère des affaires étrangères, ministère de l'économie, AFD, mais aussi les autres ministères « sectoriels », des opérateurs publics ou parapublics, sans compter les intervenants qui ne sont pas sous l'autorité de l'Etat (collectivités territoriales, ONG, entreprises, fondations...). Cet éclatement est particulièrement important dans le domaine de la santé.

Alors que vos rapporteurs estimaient en novembre 2012 que « le dispositif institutionnel ne permet pas de porter cette politique de manière globale et cohérente », le projet de loi répond uniquement par la réactivation du CICID, dont il est précisé qu'il « est chargé de veiller à la cohérence ». Or on ne peut pas attendre d'une structure rassemblant de manière plutôt solennelle un nombre important de ministres autour du Premier ministre un véritable pilotage et une coordination régulière des actions des différents ministères et opérateurs. Par construction, le CICID ne peut rester qu'à un niveau de généralités insuffisant pour la mise en oeuvre d'une cohérence effective.

Au-delà du pilotage global, le projet de loi n'évoque pas la question pourtant essentielle de la mise en oeuvre locale des actions françaises de développement, qui reste particulièrement dispersée : la coordination de l'agence locale de l'AFD, du service de coopération et d'action culturelle et des services à dominante économique ne dépend que de la bonne volonté des acteurs, ce qui se révèle parfois insuffisant.

2. Une absence de programmation financière qui limite la crédibilité des objectifs

A la base de la crédibilité d'une loi de programmation se trouve la programmation des moyens mis en oeuvre pour atteindre les objectifs fixés. Or le projet de loi, en raison d'arbitrages interministériels, ne contient aucune indication sur l'évolution budgétaire prévisible. Il est vrai que les contraintes pesant sur les finances publiques rendent un tel exercice délicat. Pourtant, l'article 3 de la récente loi de programmation militaire 16 ( * ) fixe précisément les montants des crédits de la mission Défense pour les années 2014 à 2019, ainsi que les ressources exceptionnelles attendues sur cette période. Son article 5 contient même en équivalents temps plein les réductions nettes d'effectifs du ministère de la défense...

Certes, le projet de loi mentionne l'objectif de consacrer 0,7 % du revenu national brut à l'aide publique au développement et 0,2 % du RNB aux pays les moins avancés mais nulle précision sur le chemin qui permettrait d'aboutir à ce résultat. Le projet de loi précise toutefois que « la France reprendra une trajectoire ascendante vers les objectifs internationaux qu'elle s'est fixés dès lors qu'elle renouera avec la croissance ».

3. Un décalage persistant entre les ambitions et les moyens

Vos rapporteurs évoquent chaque année, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances, le sentiment par les acteurs locaux d'une diminution des interventions de la France dont l'influence se réduit. Le décalage entre un discours volontariste et les moyens effectivement déployés provient en partie de la nature du « thermomètre », à savoir les statistiques d'aide publique au développement du CAD de l'OCDE qui comptabilisent des éléments n'ayant qu'un rapport très lointain avec une aide de terrain. Le choix d'utiliser des canaux multilatéraux, par exemple dans le secteur de la santé, entretient également cette idée de décalage car l'aide devient ainsi moins visible : une recherche d'efficacité peut entraîner une moindre reconnaissance.

En outre, la France a, de longue date, tendance à multiplier les engagements internationaux, en décalage avec les moyens budgétaires programmés. Il en est ainsi de l'objectif général d'atteindre 0,7 % du RNB consacré à l'APD : on a vu que l'APD française en représente 0,41 % en 2013 contre 0,45 % en 2012. Vos rapporteurs sont pleinement conscients des contraintes budgétaires mais afficher un objectif perpétuellement repoussé emporte des conséquences qu'il est nécessaire de prendre en compte.

Le projet de loi affiche deux objectifs chiffrés :

- consacrer au moins 85 % de l'effort de l'Etat à l'Afrique et à la Méditerranée, contre des objectifs actuellement séparés de 60 % pour la première de ces zones et 20 % pour la seconde ;

- concentrer la moitié des subventions de l'Etat dans les pays pauvres prioritaires. Cet objectif qui n'est pas nouveau est déjà quasiment atteint mais, surtout, il ne porte pas sur le niveau de ces subventions , alors même que cet instrument est le plus adapté et le plus efficace dans ce type de pays, car ils ne peuvent pas emprunter.

Vos rapporteurs ont montré à plusieurs reprises que les montants actuels pour les dons-projets ne sont plus cohérents avec les ambitions géographiques . Certains pays pauvres prioritaires ne reçoivent que quelques millions d'euros par an en engagements de l'AFD. Avec une APD totale de 9,4 milliards d'euros en 2012, la France n'a consacré que 256 millions d'euros de subventions 17 ( * ) pour les pays pauvres prioritaires, soit 2,7 % de l'ensemble de son aide.

Le projet de loi énumère les différents instruments de la politique de développement et fixe la notion de partenariat différencié, permettant de choisir quel instrument doit et peut être utilisé dans quel pays. Mais hormis par la demande d'un rapport du Gouvernement au Parlement, la question de la répartition financière de ces instruments n'est pas évoquée. En particulier, la France aurait pu utilement se doter d'un objectif complémentaire fixant la part minimale que les subventions devraient représenter dans l'APD totale.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION POUR AMÉLIORER LA LISIBILITÉ DU PROJET DE LOI ET CONSOLIDER LES BASES DE LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT

A. CLARIFIER LA STRUCTURE ET LA RÉDACTION DU PROJET DE LOI

Confrontés à un texte long, souvent descriptif et très peu normatif, vos rapporteurs ont, avant toute chose, souhaité réorganiser les articles du projet de loi pour se rapprocher de l'objectif constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la loi. Le nombre inhabituellement élevé d'amendements de type rédactionnel en est la conséquence mais ce travail était cependant nécessaire.

B. AMÉLIORER L'ÉVALUATION DE LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT

Comme le souligne régulièrement la Cour des comptes, la France évalue mal ses politiques publiques. Ce constat est particulièrement vrai pour la politique de développement, même si des progrès sensibles ont été réalisés ces dernières années. Le dispositif d'évaluation présente deux caractéristiques auxquelles vos rapporteurs ont souhaité apporter une réponse :

- il est éclaté . Il existe trois services d'évaluation, un au ministère des affaires étrangères, un au ministère de l'économie et un à l'AFD. Le projet de loi prévoit une programmation pluriannuelle conjointe des travaux de ces services, ce qui est clairement insuffisant pour faire face à la dispersion des moyens. La commission a prévu le regroupement de ces services ;

- il est institutionnellement lié aux services qui mettent en place la politique elle-même . Vos rapporteurs ont donc souhaité poser le principe d'une évaluation indépendante , ce qui passe par le détachement du nouveau service d'évaluation des trois donneurs d'ordre principaux.

C. MIEUX AFFIRMER LE RÔLE DE L'ENSEMBLE DES ACTEURS, NOTAMMENT LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET LA SOCIÉTÉ CIVILE

1. L'affirmation d'un principe général

Alors que l'Assemblée nationale a inscrit dans le projet de loi que les entreprises participent à la politique de développement et de solidarité internationale, vos rapporteurs ont estimé cet ajout incomplet, donc déséquilibré. Ils ont donc proposé d'insérer un article dédié à la reconnaissance du rôle et de la complémentarité de l'ensemble des acteurs du monde du développement. Il s'agit notamment, sans que cette liste soit naturellement exhaustive, des collectivités territoriales, de la société civile et des entreprises.

La commission a également demandé au Gouvernement de rédiger, sur la base du rapport annexé, une charte de la politique de développement et de solidarité internationale. Un tel outil, synthétique et rassembleur, doit permettre de renforcer la cohérence des acteurs et l'éducation aux problématiques du développement.

2. L'extension de la loi Oudin-Santini au secteur des déchets

Au-delà du seul aspect financier, la coopération décentralisée ou l'action extérieure des collectivités territoriales, selon la terminologie employée, apporte une plus-value reconnue par l'ensemble des acteurs : elle s'inscrit le plus souvent dans la durée avec un partenariat stable s'étalant sur de nombreuses années ; elle s'appuie sur la forte expertise technique des collectivités dans certains domaines, par exemple en matière d'eau ou d'assainissement mais plus globalement de gestion urbaine ou de gouvernance locale. En outre, une action menée ou soutenue par une collectivité ou un groupement permet un effet d'entraînement sur d'autres financeurs, ce qui lui donne un effet de levier indéniable, comme le montrent de plus en plus d'opérations montées en coopération avec l'AFD.

Depuis l'adoption de la loi Oudin-Santini, les collectivités territoriales et leurs groupements ont amplifié leur coopération dans le domaine de l'eau et de l'assainissement. Alors que de nombreux acteurs (parlementaires, élus locaux, Cités Unies France...) demandaient l'extension de cette loi au secteur des déchets, le Gouvernement a commandé une étude d'impact sur ce sujet. Ses conclusions ont été rendues en mars 2014 et sont tout à fait positives. Selon le bilan du « 1% eau » réalisé à cette occasion, l'effet d'entraînement a été indéniable et l'outil juridique « fléché » a permis une sensibilisation et une mobilisation des collectivités, ainsi que des agences et syndicats d'eau.

Sur la base de cette étude, du rapport présenté par Jean-Claude Peyronnet devant la délégation du Sénat aux collectivités territoriales et de celui qu'André Laignel a remis au Gouvernement, la commission a introduit une disposition permettant aux collectivités et à leurs groupements de mener des actions internationales de coopération et de développement dans le secteur des déchets, dans la limite de 1 % de la taxe ou de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères .

Le « 1 % déchets » répond pleinement à la fois aux priorités de la politique française de développement et à des besoins immenses dans les pays partenaires. La prolifération des déchets , qu'ils soient organiques ou chimiques (en particulier, les plastiques), a un impact majeur sur l'environnement et sur les populations, par exemple en termes sanitaires ou de conditions de vie.

D. SOULIGNER LA NÉCESSITÉ D'ARTICULER LES ACTIONS DE L'ENSEMBLE DES FINANCEURS INTERNATIONAUX

1. Un objectif explicite de diminution de la fragmentation de l'aide

L'aide française au développement (9,9 milliards d'euros en 2013) peut se décomposer en trois parties :

- l'aide bilatérale s'est élevée à 6,6 milliards d'euros en 2013, dont 2,6 milliards de prêts nets, 607 millions d'annulations de dette ou de rééchelonnement, 586 millions de subventions et 2,8 milliards d'autres dons (coopération technique, frais administratifs...) ;

- la contribution de la France à l'aide européenne qui se décompose en 1 milliard d'euros de contribution au budget général et 0,7 milliard au FED, soit 1,7 milliard d'euros au total ;

- le reste de l'aide multilatérale s'est élevé à 1,6 milliard d'euros en 2013.

Ainsi, l'aide bilatérale représente les deux tiers de l'APD française, la contribution à l'aide européenne 17 % et le solde de l'aide multilatérale 16 %. D'un côté, l'aide bilatérale française est nécessairement enserrée dans les contraintes des finances publiques et, même concentrée sur un nombre limité de pays et de secteurs d'intervention, ne représente plus aussi souvent qu'auparavant un poids dominant dans un pays donné. De l'autre, le poids des bailleurs internationaux ou régionaux, des fonds verticaux et des bailleurs privés s'est accru.

Vos rapporteurs ont donc souhaité souligner plus nettement la nécessité de réduire la fragmentation de l'aide pour qu'elle soit plus efficace. La commission a adopté deux dispositifs normatifs traduisant concrètement cette volonté de meilleure articulation entre l'ensemble des bailleurs internationaux.

2. La mise à disposition de deux nouveaux outils
a) Fixer un cadre juridique aux fonds de dotation multibailleurs

A l'initiative du Gouvernement, la commission a adopté une mesure pour clarifier l'environnement juridique dans lequel l'AFD peut être amenée à gérer des fonds en provenance d'organismes tiers ou leur confier la gestion de ses propres fonds dans le cadre de sa mission statutaire de financement d'opérations de développement.

Cet outil devrait faciliter la gestion par la France d'actions collectives entre bailleurs de fonds grâce à la mise en place d'une structure de gouvernance unique décidant de la stratégie et de l'allocation des fonds. L'intérêt de ces « fonds multibailleurs » est de mobiliser des financements de pays partenaires et de bailleurs multilatéraux pour les pays qui en ont besoin, notamment dans un cas de reconstruction, et de les mettre en commun. Ces fonds sont particulièrement adaptés dans les pays en crise ; vos rapporteurs ont constaté sur place l'intérêt de créer un tel fonds en République centrafricaine, où un projet de « Fonds Bêkou » (espoir, en langue sango) a été initié en ce sens.

b) Faciliter les transferts d'argent des migrants (« migrant banking »)

Alors que le projet de loi évoque l'importance des transferts d'argent des migrants, qui constituent souvent des sommes supérieures à l'aide publique au développement, vos rapporteurs ont proposé d'autoriser, sous conditions, certaines banques originaires de pays en développement à commercialiser en France des services financiers permettant le financement de projets dans leur pays.

Le dispositif, déjà adopté par certains Etats membres de l'Union européenne, sera ouvert aux seules banques des pays qui bénéficient de l'aide au développement dont la liste est établie par l'OCDE. Ce dispositif visera ainsi à développer des produits d'épargne ou des opérations de crédit ayant pour objectif le financement d'investissements dans ces pays en développement. Il sera autorisé et contrôlé par le ministère de l'économie et l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

E. RÉFORMER LE DISPOSITIF D'EXPERTISE INTERNATIONALE : UN ENJEU MAJEUR POUR LA FRANCE

1. Un projet de loi très limité en la matière

L'article 8 du projet de loi se contente d'indiquer que les opérateurs de l'expertise technique internationale contribuent à la politique de développement, « le cas échéant dans le cadre de conventions passées avec l'Etat ».

Le rapport annexé présente pourtant l'importance que représente l'expertise pour la France :

- « [...] dans les pays émergents, la dépendance à l'aide publique au développement est faible. La valeur ajoutée de l'intervention de la France repose sur l'expertise, la capacité à agir en faveur de la préservation des biens publics mondiaux et la recherche de solutions partagées à des défis communs. »

- « La France propose aussi une aide en matière de coopération technique et d'expertise. En effet, les pays en développement, et en particulier nos partenaires émergents, sont fortement demandeurs d'une expertise technique de haut niveau. En ce qui concerne l'assistance technique, le Gouvernement a créé en 2013 un fonds d'expertise technique et d'échange d'expériences (FEXTE), logé à l'AFD et dédié à la promotion des savoir-faire français chez nos partenaires. La France pourra ainsi promouvoir son expertise et son influence . »

2. Aller plus loin en appliquant le rapport que votre commission a adopté en novembre 2012

A l'occasion de l'examen du contrat d'objectifs et de performance de France expertise internationale pour la période 2012-2014, votre commission a adopté le rapport 18 ( * ) de notre collègue Jacques Berthou. Alors que la coopération internationale en matière d'expertise constitue un enjeu important pour le renforcement des capacités des pays partenaires et l'influence de la France, le constat dressé par ce rapport n'était guère encourageant. Il s'agit à la fois d'un enjeu économique et d'emploi, puisque le marché est évalué à 400 milliards d'euros sur cinq ans, et d'un enjeu en termes d'influence, notamment en ce qui concerne les normes techniques ou juridiques, les deux questions étant indubitablement liées pour les entreprises françaises.

Pourtant, la France ne s'est pas mise en état de répondre à ces enjeux, en particulier en raison de la fragmentation des opérateurs . Contrairement à ses principaux partenaires, la France ne s'est pas dotée d'un opérateur public dominant susceptible de fédérer son offre. De ce fait, les opérateurs français n'ont pas la taille critique pour être compétitifs sur les marchés internationaux dont la demande tend à aller vers des appels d'offres globaux ou groupés qui favorisent les structures importantes et pluridisciplinaires.

Il existe ainsi une trentaine d'opérateurs dont une douzaine a une présence significative sur les marchés internationaux et trois ont un chiffre d'affaires nettement supérieur aux autres :

- ADETEF est un GIP et opérateur des ministères en charge de l'économie et des finances, du commerce extérieur, de l'industrie, de l'artisanat et du tourisme, de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, de la réforme de l'Etat (27 millions d'euros d'activité en 2012) ;

- CIVI.POL est une société anonyme relevant du ministère de l'intérieur (26 millions d'euros de volume d'affaires en 2012) ;

- France expertise internationale (FEI) est un EPIC créé par la loi relative à l'action extérieure de l'Etat 19 ( * ) et relevant du ministère des affaires étrangères (28 millions d'euros de chiffre d'affaires en 2012, une quarantaine de millions en 2013) ;

- le GIP ADECIA en matière d'agriculture, d'alimentation, de pêche et de forêt ;

- le GIP France vétérinaire international ;

- le GIP Justice coopération internationale (JCI), sous la tutelle du ministère de la justice, qui a succédé en 2012 à l'association Acojuris ;

- ADECRI, structure de droit privé regroupant les organismes de sécurité sociale et dont la mission est d'accompagner les pays émergents dans le développement ou la réforme de leur système de protection sociale ;

- le GIP « Santé protection sociale international » (SPSI) regroupe les principaux acteurs de l'offre française de coopération internationale en santé et protection sociale, dont ADECRI et plusieurs caisses nationales de sécurité sociale (qui sont donc directement membres à la fois d'ADECRI et de SPSI) ;

- le GIP Esther (« Ensemble pour une solidarité thérapeutique hospitalière en réseau »), opérateur public de l'Etat sous tutelle du ministère des affaires étrangères et du ministère des affaires sociales et de la santé, contribue à la mise en oeuvre de la politique française d'aide au développement dans le domaine de la santé, en particulier en ce qui concerne le sida ;

- le GIP International travail, emploi, formation professionnelle ;

- etc...

Qui plus est, le Gouvernement a créé un nouvel opérateur au sein de l'AFD en 2013, le fonds d'expertise technique et d'échange d'expériences (FEXTE), doté de 20 millions d'euros.

Le volume d'activité cumulé annuel s'élevait en 2009 à environ 80 millions d'euros dont 60 millions pour ADETEF, CIVIPOL et FEI. En Allemagne, le chiffre d'affaires de l'opérateur unique (GIZ) s'élevait à 1,7 milliard d'euros en 2009 en intégrant deux plus petits opérateurs qui ont fusionné avec le GIZ. Au Royaume-Uni, le DFID, équivalent du ministère français chargé du développement, ne distingue pas entre coopération technique et financière mais on peut relever que le « Crown Agents », société privée proche du DFID et opérateur d'expertise, avait en 2009 un chiffre d'affaires de 115 millions de livres.

Cette fragmentation des opérateurs, de leurs statuts et de leurs modes de fonctionnement et de financement aboutit nécessairement à une dispersion de l'effort public et est préjudiciable in fine à la France ; elle est en particulier incompréhensible dans le cadre contraint des finances publiques. Le rapport 20 ( * ) remis par le Gouvernement au Parlement en juillet 2011 sur cette question dresse un constat sans surprise : les conflits de périmètre entre les opérateurs sont structurels ; les modèles économiques divergents conduisent plus que jamais à une concurrence nuisible à l'intérêt collectif ; la situation génère un problème de visibilité et de lisibilité du dispositif français.

Outre la création du FEXTE, le CICID de juillet 2013 a rappelé que le Gouvernement avait décidé, lors du comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP) du 2 avril 2013, l'évaluation du dispositif français d'expertise technique internationale, en vue de le simplifier et de le rationaliser. Cette évaluation devait déboucher sur des recommandations opérationnelles qui auraient dû être présentées en janvier 2014.

Malheureusement, cette évaluation ne semble pas devoir déboucher sur des décisions rapides, en raison de blocages entre ministères liés assez largement à la défense de positions acquises.

C'est pourquoi la commission a estimé qu'il lui revenait d'enclencher la discussion et la réforme du dispositif français d'expertise internationale. Elle a donc adopté l'amendement présenté par Jacques Berthou et qui prévoit la fusion de six organismes dans une nouvelle « Agence française d'expertise technique internationale » (AFETI). Cette agence doit rester souple, avec une centralisation des fonctions transversales mais une relative autonomie des départements thématiques, chargés de faire vivre l'expertise par métier. Elle permettra à la France de mieux répondre aux appels d'offres internationaux et de mettre en valeur le label « France » dans un domaine qui constitue un enjeu économique et d'influence essentiel sur le long terme.

*

* *

Réunie le mercredi 30 avril 2014 sous la présidence de Jean-Louis Carrère, Président, la commission a adopté à l'unanimité le texte du projet de loi d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale, modifié par 79 amendements.

EXAMEN DES ARTICLES

A l'initiative de vos rapporteurs, la commission a souhaité réorganiser profondément la structure des articles du projet de loi afin de gagner en cohérence et en lisibilité. A la suite de ce travail, le projet de loi se présente comme suit :

Titre I er - Orientations de la politique de développement et de solidarité internationale

Chapitre I er - Objectifs

- Article 1 er : objectifs généraux

- Article 2 : adoption du rapport annexé et actualisation des orientations

Chapitre II - Cohérence et complémentarité

- Article 3 : cohérence entre toutes les politiques publiques

- Article 3 bis : complémentarité de l'ensemble des acteurs

- Article 3 ter : complémentarité de l'aide bilatérale et multilatérale et cohérence avec l'ensemble des bailleurs de fonds

Chapitre III - Efficacité et principes

- Article 4 : concentration de l'aide et partenariats différenciés

- Article 4 bis : gestion transparente et évaluation indépendante

- Article 5 : responsabilité sociétale des acteurs

- Article 5 bis : supprimé (car transféré à un autre endroit)

- Article 5 ter : économie sociale et solidaire, micro-crédit

- Article 5 quater : fonds multibailleurs

- Article 5 quinquies : « migrant banking »

Titre II : suppression maintenue

- Article 6 : suppression maintenue

- Article 7 : supprimé (car transféré à un autre endroit)

Titre III - Expertise internationale

- Article 8 : signature de conventions entre l'Etat et les opérateurs

- Article 8 bis : regroupement des opérateurs publics

Titre IV - Action extérieure des collectivités territoriales

- Article 9 : consolidation juridique ; extension de la loi « Oudin-Santini » au secteur des déchets ; déclaration des actions menées par les collectivités territoriales

Titre V - Mise en oeuvre, évaluation et rapport

- Article 10 : évaluation et rapport du Gouvernement au Parlement

TITRE 1ER - ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT ET DE SOLIDARITÉ INTERNATIONALE DE LA FRANCE
CHAPITRE 1ER - OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT ET DE SOLIDARITÉ INTERNATIONALE

Article 1er - Définition des objectifs

Cet article définit les principaux objectifs de la politique de développement et de solidarité internationale. Il contient quatre paragraphes :

- le premier indique que « l'objectif général » est de « promouvoir un développement durable dans les pays en développement, dans ses composantes économique, sociale et environnementale ». L'Assemblée nationale a adopté une modification rédactionnelle ;

- le deuxième développe différents objectifs en les intégrant dans la logique d'un « effort international » : lutte contre la pauvreté extrême, réduction des inégalités sociales et territoriales, développement économique équitable et riche en emplois, préservation des biens publics mondiaux, lutte contre le changement climatique et promotion de la paix, de la stabilité, des droits de l'homme et de la diversité culturelle. L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements, principalement pour ajouter à cette liste la lutte contre la faim et l'insécurité alimentaire et la consolidation de l'agriculture vivrière et familiale ;

- le troisième concerne les libertés fondamentales que la politique de développement respecte et défend : démocratie, Etat de droit, égalité entre les femmes et les hommes, responsabilité sociale et environnementale, travail décent. L'Assemblée nationale a ajouté les socles de protection sociale dans cette liste. La politique de développement a également pour objectif de renforcer l'adhésion à ces valeurs, l'Assemblée ayant précisé que cette adhésion passait par la bonne gouvernance, les Etats et les capacités de la puissance publique. La politique de développement veille à la continuité entre les phases d'urgence, de reconstruction et de développement. Elle veille à la situation des personnes en situation de pauvreté, participe à la politique étrangère de la France et à la cohésion de l'espace francophone ;

- le quatrième précise que cette politique promeut les principes internationaux , l'Assemblée nationale ayant ajouté qu'elle les respecte, notamment en matière de droits de l'homme, de protection sociale (ajout de l'Assemblée nationale), de développement et d'environnement.

Votre commission a adopté six amendements à cet article :

- à l'initiative de vos rapporteurs, trois amendements largement rédactionnels ;

- à l'initiative de vos rapporteurs, la commission a ajouté que la politique de développement devrait contribuer à lutter contre les discriminations ;

- à l'initiative de vos rapporteurs, la commission a souhaité consacrer un paragraphe spécifique à la continuité entre les phases d'urgence, de reconstruction et de développement, en ajoutant que l'action humanitaire s'inscrit pleinement dans la politique de développement ;

- à l'initiative de Leila Aïchi, la commission a ajouté que la lutte contre l'érosion de la biodiversité fait partie des objectifs de la politique de développement.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 - Approbation du rapport annexé fixant les orientations de cette politique

Cet article vise à approuver le rapport annexé au projet de loi, qui fixe les orientations de la politique de développement et de solidarité internationale.

Or comme il est expliqué à l'article 3, le projet de loi entretient des confusions :

- l'article 2 et le rapport annexé « fixent » les orientations ;

- selon l'article 3, ces orientations « sont définies et actualisées régulièrement », sans précision sur la procédure et l'autorité qui définit et actualise ;

- selon l'alinéa 136 du rapport annexé, ces orientations sont « définies » par le CICID.

Vos rapporteurs ont proposé de clarifier cette procédure : il revient bien à la loi, selon la volonté même du Gouvernement, de définir les orientations de la politique de développement et de solidarité internationale ; toutefois, le législateur peut accepter que le Gouvernement, via le CICID, actualise ces orientations, notamment en raison du contexte international ou lorsque les Nations unies auront adopté les objectifs qui succéderont à partir de 2016 aux objectifs du millénaire pour le développement (OMD). Vos rapporteurs entendent ainsi préserver l'autorité de la loi tout en défendant également un souci d'efficacité et de pragmatisme.

C'est pourquoi, à leur initiative, la commission a adopté un amendement précisant que, le cas échéant, les orientations peuvent être actualisées par le Gouvernement, mais après consultation du Conseil national du développement et de la solidarité internationale ainsi que des commissions des affaires étrangères de l'Assemblée nationale et du Sénat.


• Rapport annexé fixant les orientations de la politique de développement et de solidarité internationale


• Préambule

Le rapport débute par un préambule qui présente d'abord le contexte mondial, « en profonde mutation qui impose un renouvellement des enjeux de développement ». Si des progrès majeurs ont été faits en matière de développement, deux défis considérables se posent : ce mouvement n'est pas homogène, les inégalités se sont accrues ; l'émergence de certains pays en développement bouleverse les équilibres et entraîne une pression sur l'environnement.

L'aide française utilise divers instruments et doit être mobilisée de façon adaptée aux besoins dans le cadre de partenariats différenciés. La mobilisation d'autres ressources que l'aide est essentielle, ainsi que l'accroissement des ressources fiscales des pays en développement, l'investissement privé et la mise en place de financements innovants.

Enfin, en termes de méthode, tous les acteurs doivent être impliqués, de manière coordonnée, notamment grâce au Conseil national du développement et de la solidarité internationale (CNDSI). La transparence de l'aide est une priorité : diffusion d'informations, meilleure redevabilité, meilleure traçabilité. La cohérence de l'ensemble des politiques publiques doit également être recherchée et la vision globale nécessite de « formaliser un continuum entre les phases d'urgence, de reconstruction, de développement et de construction de nouveaux partenariats économiques ».

La commission a adopté quatre amendements relatifs au préambule :

- à l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté deux amendements rédactionnels et un amendement précisant la définition du concept de « continuité urgence - reconstruction - développement » ;

- à l'initiative de René Beaumont, Pierre Charon, Raymond Couderc et Jacques Gautier, la commission a introduit l'idée d'une charte de la politique de développement et de la solidarité internationale. A la demande des rapporteurs, cette charte est prévue, non à l'article 2 du projet de loi, mais à la fin du préambule du rapport annexé.


• La première partie du rapport fixe les objectifs et priorités de la politique de développement .

Premièrement, la « finalité » : « promouvoir un développement durable dans les pays en développement, tout en participant à l'effort international de lutte contre la pauvreté extrême et de réduction des inégalités ». Cette politique se décline en quatre grands domaines :

- promotion de la paix, de la stabilité, des droits de l'homme et de l'égalité entre les hommes et les femmes ;

- équité, justice sociale et développement humain ;

- développement économique durable et riche en emplois ;

- préservation de l'environnement et des biens publics mondiaux.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement rédactionnel.

Deuxièmement, les « priorités transversales » :

- promotion de l'autonomisation des femmes et intégration systématique des problématiques de genre. Le CICID du 31 juillet 2013 a adopté une nouvelle stratégie « genre et développement », qui nécessitera une révision des instruments de développement. D'ici 2017, 50 % des projets doivent avoir comme objectif principal ou significatif l'amélioration de l'égalité entre les femmes et les hommes ;

- lutte contre le changement climatique, qui touche particulièrement les populations les plus pauvres. 50 % des financements de l'AFD doivent comporter des « cobénéfices climat » dans l'ensemble des secteurs pertinents.

La commission a adopté trois amendements , l'un rédactionnel de Leila Aïchi, deux de ses rapporteurs : suppression d'une référence à un « statut » des femmes ; mise en avant de la question spécifique des jeunes filles.

Troisièmement, les dix « secteurs d'intervention » de l'aide française :

- Santé et protection sociale.

La France réitère son engagement à lutter contre les trois grandes pandémies (sida, tuberculose, paludisme), à lutter contre les maladies négligées, à améliorer la santé des mères et des enfants et à promouvoir la couverture sanitaire universelle. Elle concentrera son action sur trois enjeux : la « santé sexuelle, reproductive, maternelle, néonatale et infantile » ; l'adaptation à l'accroissement des maladies chroniques ; la surveillance épidémiologique.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté deux amendements , l'un rédactionnel, l'autre pour insérer la lutte contre la sous-nutrition dans le secteur de la santé . En effet, la question de la sous-nutrition ne relève pas uniquement de la sécurité alimentaire : un enfant malnutri doit recevoir un traitement médical, notamment pour lui permettre de métaboliser correctement les aliments.

- Agriculture, sécurité alimentaire et nutritionnelle.

Dans ce domaine, les interventions françaises contribueront à l'amélioration de la gouvernance sectorielle de la sécurité alimentaire, au développement économique et social des territoires ruraux et à une croissance soutenue, riche en emplois, durable et inclusive. L'Assemblée nationale a ajouté que l'AFD ne financera pas de projets liés à des semences génétiquement modifiées.

La commission a adopté un amendement de Leila Aïchi relatif à l'accès des petits producteurs aux certifications environnementales volontaires.

- Education et formation.

L'éducation, notamment des filles, est un droit humain fondamental, facteur de transformation sociale et de réduction des inégalités.

- Secteur privé, secteur financier et promotion de la responsabilité sociale et environnementale.

Le secteur privé contribue à la création de richesses et de nombreux enjeux majeurs s'intègrent dans la politique de développement.

La responsabilité sociale et environnementale est une dimension transversale de la politique du développement. Le Gouvernement mandate la plateforme nationale d'actions globales pour la responsabilité sociétale des entreprises pour mener la réflexion sur des mesures visant à une meilleure responsabilisation des entreprises. L'Assemblée nationale a ajouté que la plateforme étudiera la possibilité de renforcer le « devoir de vigilance » incombant aux entreprises dans le cadre de leurs activités pour prévenir les dommages sanitaires et environnementaux. La France promouvra cette démarche auprès de ses partenaires dans les enceintes internationales et soutient le renforcement des exigences sociales et environnementales dans la passation des marchés publics.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté cinq amendements . En cohérence avec l'amendement présenté à l'article 5, il s'agissait principalement d'élargir la notion de responsabilité sociale et environnementale aux questions de droits de l'homme et de gouvernance. Un an après le drame du Rana-Plaza, il est certain que ces sujets doivent faire pleinement partie des exigences des pouvoirs publics envers les organisations, en particulier les entreprises. La commission a donc privilégié l'expression de « responsabilité sociétale ».

L'Assemblée nationale a également prévu que, quand elle passe un marché, l'AFD inclut une clause prévoyant que les entreprises respectent les dispositions qui leur sont applicables en matière de publication d'informations favorisant la transparence, telles que celles de la loi de 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement pour déplacer cet alinéa à un endroit plus approprié du texte (partie sur la transparence). Cet amendement tend également à inclure l'ensemble du groupe AFD dans cette obligation et à retirer la référence à la loi française : la très grande majorité des contrats passés par l'AFD relèvent du droit local ; en outre, la partie visée de la loi de 2013 n'entrera en vigueur en France qu'après l'adoption d'une directive européenne.

De manière générale, vos rapporteurs restent cependant dubitatifs devant l'alinéa inséré par l'Assemblée nationale : sans remettre en cause la nécessité de la transparence, ils s'interrogent sur la notion d'informations favorisant la transparence et sur la portée effective d'une phrase qui demande aux entreprises de respecter le droit... En outre, ils sont attentifs à ce qu'un opérateur de l'Etat n'ait pas à s'ingérer dans la mise en oeuvre du droit d'un pays souverain, partenaire de la France.

Deux paragraphes relatifs à ce secteur d'intervention concernent le soutien à l'économie sociale et solidaire et à l'économie circulaire (utilisation locale des ressources et circuits courts).

Enfin, il est écrit que la France promeut les libertés syndicales et le dialogue social et reconnaît le rôle des syndicats.

- Développement des territoires.

Le développement urbain privilégie quatre grands objectifs : faire des collectivités locales le catalyseur de la démocratie de proximité ; participer au renforcement des capacités des collectivités ; améliorer les conditions de vie et la « productivité urbaine » 21 ( * ) ; contribuer à un aménagement des territoires urbains qui préserve l'environnement et les autres biens publics mondiaux.

De son côté, le développement rural concerne trois axes stratégiques : accompagner les politiques agricoles ; investir pour une agriculture, moteur de croissance inclusive et durable ; soutenir l'intégration des territoires ruraux dans les échanges économiques.

A l'initiative de Leila Aïchi, la commission a adopté un amendement rédactionnel.

- Environnement et énergie.

Le texte rappelle les différentes négociations internationales engagées sur ces sujets et l'implication de la France.

Deux axes prioritaires sont définis pour la lutte contre l'érosion de la biodiversité : accroître les surfaces et améliorer la gestion des territoires ayant statut d'aires protégées terrestres et marines ; intégrer la protection et la restauration de la biodiversité dans l'ensemble des politiques sectorielles.

Dans le domaine de l'énergie, trois grands objectifs sont définis : améliorer l'accès à des services énergétiques modernes ; développer les énergies renouvelables ; améliorer l'efficacité énergétique. Ils sont complétés par trois axes prioritaires et un appui transversal : prioriser les énergies renouvelables ; réduire la fracture énergétique ; sécuriser les systèmes ; renforcer les politiques énergétiques durables.

L'Assemblée nationale a ajouté un paragraphe relatif aux énergies fossiles : la France se fixe comme objectif de réduire progressivement ses soutiens publics aux énergies fossiles. D'ores et déjà, l'AFD ne doit pas financer de projets de centrales à charbon, à l'exception de celles incluant un dispositif opérationnel de captage et de stockage du CO2.

A cet égard, la commission a adopté, à l'initiative de ses rapporteurs, un amendement pour circonscrire cette déclaration à la politique de développement qui est le seul objet du présent texte.

- Eau et assainissement.

Trois priorités sont ici retenues : appuyer la définition de cadres sectoriels nationaux clairs et efficaces ; gérer la ressource de manière durable ; soutenir des services performants et durables. L'Assemblée nationale a précisé sur ce dernier point : « en favorisant une gestion publique et collective de ce bien commun ». A l'initiative de ses rapporteurs et dans un souci d'efficacité et de pragmatisme, la commission a adopté un amendement pour supprimer cet ajout, qui peut se révéler inadapté dans nombre de pays.

- Gouvernance et lutte contre la corruption.

En ce qui concerne la gouvernance financière, deux engagements ont été pris dans le cadre du G8/G20 : la promotion de la transparence dans les industries extractives ; l'appui à la mobilisation des ressources domestiques pour le financement du développement.

En ce qui concerne la lutte contre la corruption, le texte rappelle que la France est signataire de plusieurs conventions internationales. A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement pour supprimer cette liste strictement informative.

- Mobilité, migration et développement.

La France reconnaît le rôle des migrations dans le développement des pays partenaires et l'importance de l'articulation entre politique migratoire et politique de développement. C'est d'ailleurs dans cette logique que s'inscrit l'amendement présenté par les rapporteurs et adopté par la commission relatif au « migrant banking » : ce dispositif permet de canaliser et de sécuriser juridiquement et financièrement les transactions destinées aux pays en développement.

- Commerce et intégration régionale.

L'insertion progressive des pays en développement dans le commerce mondial constitue une priorité. La France promeut le renforcement du système de préférences généralisées en ciblant les pays qui en ont le plus besoin.

Quatrièmement, les « priorités géographiques : des partenariats différenciés » .

Au regard des disparités croissantes et de l'hétérogénéité des pays en développement, la France doit adapter ses objectifs et ses modalités d'intervention. Elle définira avec chaque pays trois secteurs de concentration prioritaire parmi les dix mentionnés ci-dessus et mettra en oeuvre des partenariats différenciés selon quatre catégories de pays :

- Les pays les plus pauvres.

Le CICID du 31 juillet 2013 a établi une liste des pays pauvres prioritaires qui concentreront au moins la moitié des subventions de l'Etat et les deux tiers de celles mises en oeuvre par l'AFD.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté deux amendements rédactionnels et un amendement visant à mettre l'accent sur les pays du Sahel , qui nécessitent une approche globale et coordonnée.

- L'Afrique subsaharienne et les pays du voisinage du Sud et de l'Est de la Méditerranée.

Au moins 85 % de l'effort financier de l'Etat en faveur du développement sera consacré à cette zone, qui regroupe les seize pays pauvres prioritaires.

Les pays d'Afrique subsaharienne, dont une majorité partage la langue française, demeurent la priorité de la France qui mobilisera toute la gamme des instruments dont elle dispose.

Les pays du voisinage Sud et Est de la Méditerranée bénéficieront prioritairement de prêts car ce sont pour la plupart des pays à revenus intermédiaires. Des actions de formation et de coopération complèteront les prêts.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté trois amendements rédactionnels.

- Les pays en crise et en sortie de crise ou en situation de fragilité.

Pour ces pays, la prévention et la coordination des actions seront privilégiées. Des instruments souples, principalement des subventions, seront utilisés.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement rédactionnel.

- Le reste du monde.

Dans le reste du monde, il s'agira « d'aller au-delà du concept de l'aide » pour promouvoir une croissance verte et solidaire. Dans les très grands émergents, il n'y aura pas de coût financier pour l'Etat, hors expertise technique.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement rédactionnel.

Certaines actions seront possibles dans l'ensemble des pays d'intervention. A l'initiative d'Hervé Marseille, la commission a adopté un amendement pour élargir ces actions à celles relatives à la protection de l'enfance .

Le secrétariat du CICID réexaminera chaque année les partenariats différenciés.

Cinquièmement, le pilotage de la politique de développement.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a profondément remanié cette partie du rapport annexé.

Alors que le premier alinéa prévoit que les orientations de la politique de développement et de solidarité internationale sont définies par le CICID et que celui-ci veille à la cohérence générale, les rapporteurs ont souhaité avancer vers plus de cohérence et de pilotage . Leur amendement prévoit explicitement que les acteurs étatiques concernés veillent constamment, dans leurs champs de compétences respectifs, à la cohérence des actions publiques, le CICID fixant annuellement le cadre général d'intervention de l'Etat et l'articulation entre les politiques menées et les acteurs concernés.

Conformément à l'amendement 27 à l'article 2, l'amendement présenté par les rapporteurs clarifie la procédure d'actualisation des orientations générales de la politique de développement, actualisation qui pourra être réalisée après concertation avec le Conseil national du développement et les commissions des affaires étrangères de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Enfin, le CICID devra actualiser les orientations de la politique française de développement dans les six mois suivant la fixation des nouveaux objectifs qui succéderont en 2015 aux objectifs du millénaire pour le développement (OMD).

En ce qui concerne l'évaluation de l'aide , il existe trois services qui dépendent de la direction générale de la mondialisation du ministère des affaires étrangères, de la direction générale du trésor et de l'AFD. Le projet de loi indique uniquement qu'ils doivent travailler en étroite concertation et qu'ils établissent une programmation pluriannuelle conjointe. Les rapporteurs ont estimé ce premier pas nettement trop timide et ont proposé un amendement , adopté par la commission, pour aller plus loin : il vise à créer un observatoire chargé de mener les évaluations de la politique de développement, qui soit indépendant des donneurs d'ordre et qui regrouperait les trois services existants, afin de mutualiser les ressources et d'encore mieux coordonner le programme d'évaluation. Ce service unique, indépendant des personnes qui mettent en oeuvre la politique, constituerait une avancée indéniable pour ce projet de loi . Une évaluation réellement indépendante ne peut que conforter les objectifs affichés en faveur de l'efficacité et de la transparence.

Par ailleurs, le rapport annexé prévoit qu'une « matrice d'une dizaine d' indicateurs ex-post devra permettre de mieux suivre les résultats obtenus ». A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement pour minorer la place accordée à ces indicateurs. Si leur existence constitue un progrès considérable par rapport à la situation actuelle, la fixation d'indicateurs strictement quantitatifs présente des biais importants, notamment par leur caractère frustre. Il ne saurait être question de réduire l'évaluation à ces indicateurs ou à d'autres d'ailleurs. Les indicateurs peuvent contribuer à l'évaluation mais n'en constituent qu'une infime partie. En outre, il a paru pertinent de permettre au Conseil national du développement et de la solidarité internationale, qui rassemble de nombreux acteurs de la politique du développement, et à la Commission nationale de la coopération décentralisée de se saisir de la question des indicateurs en évaluant leur pertinence et en proposant des évolutions éventuelles.

Le Parlement recevra tous les deux ans une synthèse des évaluations et un rapport complet. A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement pour tirer les conséquences de celui présenté et adopté à l'article 10 du projet de loi.

Enfin, le projet de loi prévoit que le Conseil national du développement et de la solidarité internationale a vocation à devenir un espace de dialogue entre l'ensemble des acteurs de la politique du développement.


• La deuxième partie du rapport concerne la cohérence, l'efficacité et la transparence de la politique de développement.

Premièrement, la cohérence s'inscrit dans un cadre européen.

L'ensemble des politiques publiques doivent être mises en cohérence avec la politique de développement, y compris au niveau européen : cela concerne, par exemple, le commerce, la sécurité alimentaire, les politiques sociales, l'environnement et le changement climatique, la sécurité.

A l'initiative de Leila Aïchi, la commission a adopté un amendement qui précise que les activités de réseaux terroristes et criminels constituent une menace pour la paix et la sécurité.

Deuxièmement, l'efficacité de la politique de développement : cette partie rappelle que la France est fortement impliquée dans toutes les négociations internationales sur cette question. La politique française met ainsi en application les principes suivants : l'alignement sur les priorités et procédures des pays partenaires ; la coordination et la division du travail entre bailleurs de fonds, dont la programmation conjointe au niveau européen ; une gestion axée sur l'impact sur le développement des pays partenaires ; un effort accru sur la capacité à rendre compte.

Troisièmement, la transparence et la redevabilité. Cette partie évoque les efforts que la France a accomplis en la matière ainsi que l'importance de l'éducation au développement pour faire progresser le niveau de connaissance et d'appropriation par les citoyens mais aussi pour promouvoir la solidarité.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a transféré à cet endroit l'ajout de l'Assemblée nationale relatif aux marchés passés par l'AFD et la clause relative à la publication par les entreprises d'informations sur la transparence.


• La troisième partie du rapport concerne les leviers d'action.

Premièrement, l'intervention de l'Etat .

L'aide française est principalement bilatérale (65 % en 2011). L'AFD est le principal canal par lequel transite l'aide programmable bilatérale. La France est également engagée dans un important effort de désendettement en faveur des pays les moins avancés. Le ministère des affaires étrangères, plusieurs ministères sectoriels ainsi que les organismes d'enseignement supérieur et de recherche participent à la politique de développement.

La contribution française s'inscrit aussi dans le cadre européen (la France est le deuxième contributeur au FED et finance par sa contribution de droit commun les autres politiques de l'Union inscrites au budget communautaire). La France recherche un « effet de levier », notamment via la programmation conjointe des actions de l'Union européenne et des Etats membres.

Hors Union européenne, l'aide multilatérale représente près de 20 % de l'APD nette française en 2011. Cela concerne le groupe Banque mondiale, les Nations unies, les banques régionales et les fonds verticaux.

Pour renforcer la cohérence de son action et l'effet de levier, la France élaborera en 2014 une stratégie portant sur les orientations de son aide multilatérale et européenne. Cette stratégie proposera « des objectifs et des modalités de maîtrise de la fragmentation de l'aide ».

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement rédactionnel , un amendement pour renforcer la perspective d'une rationalisation du paysage multilatéral et un amendement de soutien au principe des fonds multibailleurs, qui permettent d'accroître l'efficacité et la concentration de l'aide.

Deuxièmement, les interactions avec les acteurs non étatiques :

- la société civile . Le Gouvernement s'est engagé à doubler, d'ici la fin du quinquennat, la part de l'aide française transitant par les ONG. L'Assemblée nationale a notamment ajouté deux paragraphes pour reconnaître les organisations de solidarité internationale et les organisations issues des migrations comme acteurs et partenaires et pour indiquer que l'Etat respecte leur indépendance ;

- les collectivités territoriales : 4 800 collectivités françaises ; 10 000 collectivités partenaires et 12 500 projets dans 141 pays.

Les collectivités locales, notamment celles d'outre-mer, ont un rôle spécifique à jouer. Elles sont porteuses de valeur ajoutée, notamment pour le renforcement des capacités techniques et institutionnelles. La Commission nationale de la coopération décentralisée (CNCD) a vocation à devenir un organe plus souple et plus dynamique. A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement pour simplifier la rédaction de l'alinéa inséré par l'Assemblée nationale relatif aux collectivités ultramarines et pour ôter tout lien de subordination putatif entre une collectivité métropolitaine et une collectivité d'outre-mer dans la coopération décentralisée ;

- les réseaux régionaux multi-acteurs (RRMA) ;

- les entreprises . La France a très largement délié son aide (1 % d'aide liée en 2011) mais les entreprises françaises sont présentes par le biais de leurs filiales ;

- les syndicats.


• La quatrième partie du rapport évoque le financement.

Alors que le texte initial se contentait de rappeler l'existence du consensus de Monterrey de 2002, l'Assemblée nationale a ajouté que celui-ci fixe comme objectifs de consacrer 0,7 % du RNB à l'APD et 0,2 % du RNB aux pays les moins avancés.

Le projet de loi ajoute de manière descriptive que la France est engagée dans la réflexion au sein du CAD sur la modernisation de la notion d'APD.

Premièrement, les instruments publics de financement .

L'Assemblée nationale a inséré une phrase indiquant que la France, quatrième donateur mondial, « reprendra une trajectoire ascendante vers les objectifs internationaux qu'elle s'est fixés dès lors qu'elle renouera avec la croissance ».

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement pour supprimer la référence à la « place » de la France qui peut fluctuer, comme c'est le cas en 2013.

Les financements sont octroyés sur la base d'analyses approfondies, en tenant compte des besoins et capacités des pays partenaires. La France utilise des instruments différenciés, de manière prévisible : principalement dons et subventions dans les pays les plus pauvres ; l'aide de la France s'appuie aussi sur des prêts et sur des allègements de dette. La France diversifie son action en intervenant de plus en plus auprès d'acteurs non souverains.

Deuxièmement, le renforcement des ressources domestiques .

La France aide les pays en développement à renforcer leur fiscalité et à lutter contre l'évasion fiscale, le blanchiment d'argent et la corruption. Dans le domaine fiscal, la France soutient les travaux du forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales et appuie l'échange automatique d'informations.

L'AFD se dote d'une politique rigoureuse à l'égard des juridictions non coopératives et ne peut faire usage de contreparties qui y sont immatriculées. A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement pour consolider cet ajout.

Elle a également adopté un amendement rédactionnel .

Troisièmement, les financements privés en faveur du développement.

Les financements privés ont aujourd'hui considérablement dépassé, en volume, le montant des financements publics. La France prend acte de ce bouleversement et entend faire jouer à ses aides un rôle de catalyseur ou d'effet de levier. A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement rédactionnel .

Les transferts d'argent des migrants constituent une ressource financière majeure, d'un niveau souvent supérieur à l'APD. La France entend oeuvrer à la facilitation de ces transferts, notamment à la baisse de leur coût.

Les investissements directs étrangers (IDE) sont également devenus une source importante de financement. A l'initiative de Joëlle Garriaud-Maylam, la commission a adopté un amendement prévoyant que la France plaide pour un meilleur respect des normes sociales et environnementales, ainsi que des meilleures pratiques en matière de lutte contre la corruption.

Enfin, la France met en oeuvre une politique d'appui à la philanthropie privée et d'incitation au don individuel, entrepreneurial ou associatif.

Quatrièmement, les financements innovants .

Au-delà des financements traditionnels, de nouvelles ressources doivent être recherchées. La France a par exemple mis en place une taxe sur les billets d'avion et une taxe sur les transactions financières, dont les recettes sont affectées principalement au secteur de la santé mais aussi à la protection de l'environnement et à la lutte contre le changement climatique.


• Enfin, le rapport contient lui-même deux annexes :

- la liste des sigles et abréviations ;

- la « matrice des indicateurs de résultats » : 19 pour l'aide bilatérale ; 14 pour l'aide multilatérale. L'Assemblée nationale a précisé que « les indicateurs seront présentés de manière sexuée, sauf si l'indicateur ne le permet pas » . A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement rédactionnel .

La commission a adopté cet article et son rapport annexé ainsi modifiés.

CHAPITRE II - PRINCIPES DE LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT ET DE SOLIDARITÉ INTERNATIONALE

Article 3 - Actualisation des orientations et cohérence de l'ensemble des politiques publiques

Dans la version du projet de loi déposée à l'Assemblée nationale, cet article comprenait un seul paragraphe, consacré à la recherche de cohérence entre la politique de développement et les autres politiques publiques . Une très longue énumération des politiques publiques concernées est inscrite 22 ( * ) , ce qui présente le risque d'en oublier ou d'en mettre en avant certaines par rapport à d'autres. L'Assemblée nationale a également ajouté que les politiques publiques concernées relèvent « de l'échelle nationale et européenne », sans mentionner l'échelle internationale pourtant tout aussi importante, par exemple en matière commerciale ou environnementale.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement pour supprimer la liste des dix-huit politiques et le renvoi partiel aux niveaux national et européen. Il s'agit ainsi d'affirmer plus fortement le principe essentiel de complémentarité entre les politiques menées, sans le diluer dans une liste qui risque en outre de se révéler non exhaustive.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a inséré un nouveau paragraphe en début d'article en reprenant des éléments qui étaient inscrits à l'article 6 du projet, article que l'Assemblée a en conséquence supprimé. Ainsi, l'article 3 du projet débute dorénavant par trois phrases hétérogènes :

- « Les orientations de la politique de développement sont définies et actualisées régulièrement en veillant à leur cohérence ». Cette rédaction pose deux difficultés : en accord avec l'article 2 du projet de loi, c'est le rapport annexé qui « définit » les orientations ; il n'est fait mention ni de la procédure ni de l'autorité qui définit et actualise ces orientations ;

- « La complémentarité des composantes bilatérales et multilatérales et des priorités géographiques et sectorielles est recherchée ». La rédaction initiale de l'article 6 était plus compréhensible puisqu'elle indiquait, en une seule phrase, que les orientations étaient actualisées en recherchant la complémentarité des composantes bilatérales et multilatérales [...]. Surtout, la nécessaire complémentarité entre le bilatéral et le multilatéral n'est pas mentionnée ailleurs dans le corps du projet de loi. Or, il s'agit naturellement d'une priorité de la politique de développement, à même d'assurer son efficacité et sa portée ;

- l'Assemblée nationale a ajouté, par rapport à la rédaction de l'article 6 transférée dans cet article, que « le Conseil national du développement et de la solidarité internationale est consulté par le Gouvernement à cet effet ». Créé par un décret de décembre 2013 23 ( * ) , le CNDSI est présidé par le ministre en charge du développement ; il est composé de huit collèges et a « pour fonction de permettre une concertation régulière entre les différents acteurs du développement et de la solidarité internationale sur les objectifs et les orientations de la politique française de développement, sur la cohérence des politiques publiques en matière de développement et sur les moyens de l'aide publique au développement ».

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement supprimant l'ensemble de ce premier alinéa, d'une part, par cohérence avec sa position à l'article 2, d'autre part, parce qu'elle a choisi de consacrer un article spécifique au lien entre le bilatéral et le multilatéral (nouvel article 3 ter ).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 bis (nouveau) - Rôle et complémentarité de l'ensemble des acteurs

A l'initiative de vos rapporteurs, la commission a inséré un article additionnel pour reconnaître explicitement le rôle et la complémentarité de l'ensemble des acteurs qui participent à la contribution de la Nation au développement des pays partenaires.

Cet article consacre, en conséquence, au niveau législatif, le Conseil national du développement et de la solidarité internationale sans apporter de modification par rapport au décret de décembre 2013. Ce conseil constitue, en effet, le lieu de la concertation entre l'ensemble des acteurs concernés.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale avait inséré un article 5 bis qui ne concernait que les entreprises. Vos rapporteurs ont estimé inadéquat de n'évoquer que celles-ci parmi l'ensemble des acteurs du développement. C'est pourquoi cet article additionnel souligne tout à la fois l'action des collectivités territoriales, de la société civile et des entreprises.

La commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 3 ter (nouveau) - Meilleure insertion des actions de la France dans le contexte international

A l'initiative de vos rapporteurs, la commission a inséré un article additionnel relatif à l'insertion des actions de la France au niveau international. Il regroupe des éléments qui étaient inscrits dans les articles 3, 4 bis et 7 du texte tel qu'adopté par l'Assemblée nationale.

Il a un triple objet :

- la complémentarité de l'aide bilatérale et multilatérale de la France ;

- la nécessaire recherche de coordination entre l'ensemble des bailleurs de fonds dans le monde, en particulier le soutien à l'idée de programmation conjointe au sein de l'Union européenne ;

- la défense par la France des objectifs fixés par la présente loi dans les enceintes internationales.

La commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

CHAPITRE III (NOUVEAU) - EFFICACITÉ ET PRINCIPES

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement pour insérer une division additionnelle avant l'article 4 pour mieux structurer le projet de loi.

Article 4 - Déploiement de la politique de développement dans les pays partenaires

Cet article comprenait initialement trois paragraphes ; l'Assemblée nationale a déplacé certains éléments et en a ajouté d'autres.

Dorénavant, le premier alinéa de cet article a trois objets :

- il évoque la logique des « partenariats différenciés » qui sont définis dans le rapport annexé ;

- il pose le principe d'une concentration géographique et sectorielle de la politique de développement qui doit prévenir « la dispersion de l'aide » ;

- il met enfin en avant la prévisibilité des ressources publiques affectées à cette politique.

Le deuxième alinéa mentionne les principes d'alignement de la politique de développement sur les priorités politiques et les procédures des pays partenaires, ainsi que la subsidiarité de l'aide par rapport aux ressources propres de ces pays.

Le troisième alinéa a été inséré par l'Assemblée nationale après un long débat. Après avis défavorable du rapporteur et du ministre, la commission des affaires étrangères a en effet inséré une demande de rapport du Gouvernement au Parlement pour évaluer « la possibilité [pour l'AFD] d'utiliser comme dons [...] le produit final des prêts qu'ils ont eux-mêmes octroyés ». Finalement, après une suspension de séance et sur proposition du Gouvernement, la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en séance publique demande un rapport « sur l'utilisation du résultat de l'AFD et sur l'équilibre entre les prêts et les dons ».

Le quatrième alinéa indique que les modalités d'intervention doivent tenir compte des besoins des pays partenaires et de leurs capacités d'absorption.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté trois amendements . Deux sont principalement rédactionnels, en particulier pour déplacer dans l'article 10 la demande de rapport sur le résultat de l'AFD et l'équilibre entre les prêts et les dons. L'un insère dans cet article un ajout prévu par l'Assemblée à l'article 5 (la lutte contre l'opacité financière et les flux illicites de capitaux).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 bis - Principe de gestion transparente, programmation conjointe avec l'Union européenne et coordination avec les autres bailleurs

Cet article, inséré à l'Assemblée nationale en commission des affaires étrangères à l'initiative de son rapporteur, contient deux paragraphes portant sur des sujets différents :

- l'affirmation d'un principe de gestion transparente, « ciblant l'impact sur le développement des pays partenaires et reposant sur l'utilisation d'indicateurs qui en permettent l'évaluation et la redevabilité » ;

- la promotion de la programmation conjointe au sein de l'Union européenne et de la coordination avec les autres bailleurs de fonds.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté deux amendements pour simplifier la rédaction de cet article et intégrer pleinement le principe selon lequel l'évaluation de la politique de développement est réalisée de manière indépendante.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 - Responsabilité sociale et environnementale

Cet article ne contenait à l'origine qu'un paragraphe, selon lequel la politique de développement prend en compte l'exigence de la responsabilité sociale et environnementale. L'Assemblée nationale a d'abord complété cette phrase pour préciser qu'était visée la responsabilité « des acteurs publics et privés ».

Surtout, à l'initiative de sa commission du développement durable et contre l'avis du Gouvernement, l'Assemblée nationale a ajouté un paragraphe relatif spécifiquement à l'AFD. Il prévoit que l'AFD intègre la responsabilité sociale et environnementale, ainsi que la responsabilité « fiscale », dans sa gouvernance et dans son plan stratégique. L'AFD doit également prendre des mesures destinées à évaluer et maîtriser les risques environnementaux et sociaux des opérations qu'elle-même ou sa filiale Proparco 24 ( * ) finance. Elle doit « garantir la transparence financière, pays par pays, des entreprises qui participent » à ses opérations. Elle identifie « ses propres enjeux internes » et publie un rapport sur la manière dont elle prend en compte la responsabilité sociale et environnementale. Enfin, elle promeut cette responsabilité auprès de ses partenaires.

A l'initiative de la commission des affaires économiques et de celle du développement durable 25 ( * ) , l'Assemblée nationale a ajouté un paragraphe à cet article : il inscrit le principe selon lequel la France soutient la lutte contre l'opacité financière et les flux illicites de capitaux pour favoriser la mobilisation des ressources domestiques. A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée a complété ce paragraphe par une phrase indiquant que la France promeut le renforcement des critères de responsabilité sociale et environnementale dans les marchés publics des pays partenaires.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté quatre amendements .

Elle a d'abord remplacé l'expression « responsabilité sociale et environnementale » par celle de « responsabilité sociétale ». Elle a ainsi entendu aller au-delà des seuls aspects sociaux et environnementaux pour englober plus de sujets, notamment la gouvernance et les droits de l'homme . Les principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales, qui visent à favoriser une « conduite responsable des entreprises », contiennent ainsi depuis 2011 un nouveau chapitre sur les droits de l'homme. En outre, le ministère français de l'écologie utilise lui-même l'expression de responsabilité sociétale. Celle-ci est d'ailleurs mise en oeuvre concrètement par la norme internationale ISO 26 000 relative à la « responsabilité sociétale » qui demande aux entreprises de traiter diverses questions, notamment en ce qui concerne « la gouvernance, les droits de l'homme, les relations et conditions de travail, l'environnement, la loyauté des pratiques, les questions relatives aux consommateurs, ainsi que les communautés et le développement local ».

Elle a ajouté que la France promeut l'exigence de responsabilité sociétale auprès des pays partenaires et des autres bailleurs de fonds.

Elle a clarifié et conforté l'ajout par l'Assemblée nationale d'un paragraphe relatif à l'AFD, avec trois objectifs :

- viser l'ensemble du groupe AFD, y compris Proparco qui est une filiale de l'AFD ;

- prévoir que le groupe AFD doit « promouvoir » la transparence financière des entreprises, sans pour autant la « garantir », comme il était prévu par l'Assemblée nationale. L'AFD ne dispose évidemment pas des capacités juridiques pour « garantir » la transparence financière des entreprises, cette garantie dépendant d'abord du droit local du pays partenaire. Qui plus est, la notion de transparence financière n'étant elle-même pas définie, il n'est guère possible de la garantir.

- plutôt que de prévoir un rapport annuel spécifique sur cette question, l'intégrer dans le rapport annuel d'activité de l'AFD.

Elle a enfin déplacé divers éléments à d'autres endroits du texte.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 bis - Rôle et comportement des entreprises

A l'initiative de la commission des affaires économiques et de celle du développement durable, l'Assemblée nationale a inséré un nouvel article composé finalement de deux paragraphes :

- le premier précise que les entreprises participent à la politique de développement et leur demande de mettre en place des procédures de gestion des risques relatifs à des dommages sanitaires et environnementaux et aux atteintes aux droits de l'homme que leurs activités pourraient entraîner ;

- le second prévoit que la France encourage les sociétés françaises implantées à l'étranger à mettre en oeuvre les principes de l'OCDE et de l'ONU relatifs aux entreprises et aux droits de l'homme.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement qui supprime cet article car, du fait d'autres amendements, ses éléments constitutifs ont été transférés à d'autres endroits du texte (articles 3 bis et 5).

La commission a supprimé cet article.

Article 5 ter - Soutien au commerce équitable, à l'économie sociale et solidaire et au micro-crédit

L'Assemblée nationale a inséré un nouvel article indiquant que la politique de développement favorise le commerce équitable, l'économie sociale et solidaire et le micro-crédit.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement rédactionnel .

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 quater (nouveau) - Fonds multibailleurs

A l'initiative du Gouvernement, la commission a inséré un article additionnel autorisant l'AFD à gérer des fonds de dotation ou des fonds dits « multibailleurs ».

Ces fonds permettent la mise en commun de financements divers, provenant des bailleurs qui souhaitent l'alimenter, avec une gestion unique ou resserrée. Vos rapporteurs ont constaté en République centrafricaine l'intérêt de ce type de fonds (fonds « Bêkou »), particulièrement adaptés dans les pays en crise ou fragiles car peu d'acteurs ont les capacités humaines et techniques d'intervenir dans ces circonstances. En outre, ces fonds permettent une concentration effective de l'aide , ce qui constitue un objectif du présent projet de loi que soutiennent vivement vos rapporteurs.

Pendant de la possibilité pour l'AFD de gérer de tels fonds, cet article additionnel permet aussi à l'agence de confier des crédits à des fonds multibailleurs dont elle ne serait pas gestionnaire elle-même.

Vos rapporteurs ont apporté leur plein soutien à l'adoption de cet amendement qui correspond à l'une de leurs observations récurrentes relatives à l'efficacité, à la concentration de l'aide et au nécessaire travail collectif entre tous les bailleurs.

La commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 5 quinquies (nouveau) - Commercialisation en France de services financiers de banques originaires de pays en développement

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a inséré un article additionnel visant à fixer un cadre juridique permettant, sous conditions, la commercialisation en France, par des établissements agréés, de produits ou services financiers de banques originaires de pays en développement.

Le dispositif, déjà adopté par certains Etats membres de l'Union européenne, sera ouvert aux seules banques des pays qui bénéficient de l'aide au développement dont la liste est établie par l'OCDE. Ce dispositif visera ainsi à développer des produits d'épargne ou des opérations de crédit ayant pour objectif le financement d'investissements dans ces pays en développement.

L'autorisation, accordée au cas par cas par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), sera soumise à différentes conditions liées, en particulier, aux conditions de supervision de la banque dans le pays tiers, à l'existence d'un accord de coopération entre les superviseurs, à l'existence d'une convention entre les deux banques étrangère et française et au paiement d'une contribution auprès de l'ACPR.

Cet amendement s'inscrit pleinement dans l'un des objectifs de la politique de développement et de solidarité internationale pour le renforcement du potentiel de solidarité et d'investissement des migrants.

La commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

TITRE II (DIVISION ET INTITULÉ SUPPRIMÉS)

Article 6 (supprimé) - Actualisation des orientations de la politique de développement

Cet article concernant la définition et l'actualisation des orientations de la politique de développement a été introduit, avec modifications, à l'article 3 du projet de loi par l'Assemblée nationale, qui a donc supprimé l'article 6.

La commission a maintenu la suppression de cet article.

Article 7 - Position de la France dans les institutions multilatérales de développement

Cet article prévoit que la France défend les principes du présent projet de loi dans les instances multilatérales de développement et qu'elle promeut l'amélioration de la coordination, de l'efficience et de la transparence du système multilatéral.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a supprimé cet article dont les éléments relèvent du nouvel article 3 ter .

TITRE III - EXPERTISE INTERNATIONALE

Article 8 - Application des principes de la loi par les opérateurs de l'expertise technique internationale

Cet article prévoit que les opérateurs contribuent à la mise en oeuvre du présent projet de loi, « le cas échéant » dans le cadre de conventions passées avec l'Etat et dans le respect de leurs mandats et objectifs spécifiques.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 8 bis (nouveau) (article 12 de la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'Etat) - Regroupement des opérateurs publics de l'expertise

A l'initiative de Jacques Berthou, la commission a inséré un article additionnel visant à transformer France expertise internationale (FEI) en une « Agence française d'expertise technique internationale » (AFETI), placée sous la double tutelle du ministère de l'économie et du ministère des affaires étrangères. Son conseil d'administration serait présidé par un délégué interministériel, chargé de préfigurer cette réforme de l'organisation des opérateurs publics d'expertise.

L'agence fusionnerait six organismes à compter du 1 er janvier 2015 : FEI, le GIP Assistance au développement des échanges en technologies économiques et financières (ADETEF), le GIP Ensemble pour une solidarité thérapeutique hospitalière en réseau (ESTHER), le GIP International (INTER), le GIP Santé protection sociale internationale (SPSI) et le GIE Agence pour le développement et la coordination des relations internationales (ADECRI). Elle aurait vocation à regrouper à terme l'ensemble des opérateurs du champ public.

L'article additionnel prévoit les clauses usuelles en ce qui concerne la reprise des obligations par la nouvelle agence résultant de la fusion, y compris en termes de personnel et de continuité des contrats de travail.

L'agence est conçue comme une « holding » et assurerait donc les fonctions transversales des opérateurs, alors que des départements thématiques dont les responsables seraient nommés sur proposition des ministres compétents maintiendraient le lien avec le vivier d'experts des opérateurs actuels.

Cette proposition de regroupement découle directement des préconisations de votre commission lors de l'adoption du rapport de Jacques Berthou en novembre 2012. Elle permet de créer une « équipe » ou un label « France » à même de répondre dans les meilleures conditions possibles aux appels d'offres internationaux . En effet, ceux-ci sont de plus en plus pluridisciplinaires et la juxtaposition actuelle de petits opérateurs « mono-métier » ne permet pas à la France d'être compétitive, alors que les enjeux de l'expertise sont essentiels en termes d'influence. Ainsi, de nombreux projets d'expertise technique préfigurent des réorganisations et la mise en place de nouvelles normes ou procédures administratives dans les pays partenaires : l'importance de gagner ces marchés va donc au-delà de l'intérêt économique immédiat.

Le regroupement des opérateurs dote la France d' une taille critique en la matière, limite les situations de concurrence ou de mauvaise coopération entre les opérateurs publics et rend plus lisible notre dispositif du point de vue international.

Il s'agit donc d' une mutualisation des moyens transversaux, pour mieux se concentrer sur l'action, et, à terme, d'une maîtrise des dépenses, mais surtout d' une amélioration de l'efficacité de la France dans un domaine peut-être moins mobilisateur que la coopération elle-même mais très sensible en ce qui concerne l'influence à moyen et long terme. L'expertise constitue d'abord un investissement à long terme , en cohérence avec les objectifs du projet de loi pour améliorer les procédures administratives ou fiscales des pays partenaires.

Conscients des discussions interministérielles en cours, mais aussi de l'inertie des administrations et des gouvernements successifs sur la question lancinante de la réorganisation de notre dispositif public d'expertise internationale, vos rapporteurs ont apporté leur complet soutien à cet amendement. Le Parlement est pleinement dans son rôle en prenant l'initiative sur une réforme de cette ampleur.

Alors que le Gouvernement préfère prendre le temps de délibérer, votre commission a entendu intégrer cette réforme avant la séance publique pour éviter toute nouvelle tergiversation. Elle est consciente de l'impact sur les personnels et estime d'ailleurs qu'ils ne peuvent pas être laissés plus longtemps dans l'incertitude.

La commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

TITRE IV - ACTION EXTÉRIEURE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Article 9 (art. L. 1115-1 et L. 1822-1 du code général des collectivités territoriales) - Sécurisation juridique de l'action internationale des collectivités territoriales

Les articles L. 1115-1 et suivants du code général des collectivités territoriales fixent le régime de la « coopération décentralisée » des collectivités territoriales et de leurs groupements. A la suite du rapport remis par André Laignel au Gouvernement en janvier 2013, cet article élargit cette notion de coopération décentralisée en la renommant « action extérieure » et il sécurise juridiquement les actions ainsi menées.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement rédactionnel pour tirer les conséquences de cette nouvelle dénomination dans l'intitulé des chapitres concernés du code. En revanche, vos rapporteurs n'ont pas proposé de modifier le nom de la commission nationale de la coopération décentralisée, le rapport d'André Laignel ayant estimé que « ce titre pourrait rester le même, à la fois pour marquer la continuité et éviter un acronyme trop lourd ».

Le présent article contient trois paragraphes.


• Alors que la rédaction actuelle de l'article L. 1115-1 autorise les collectivités à conclure des conventions avec des autorités locales étrangères pour mener des actions de coopération et d'aide au développement, le présent article pose d'abord le principe : les collectivités et leurs groupements peuvent mener, dans le respect des engagements internationaux de la France, des actions de coopération, d'aide au développement ou à caractère humanitaire. A cette fin, ils peuvent conclure des conventions avec des autorités locales étrangères.

Le projet de loi initial prévoyait que ces conventions et « les délibérations adoptées à cet effet » autorisent les actions envisagées et précisent leur objet et le montant prévisionnel des engagements financiers. L'Assemblée nationale a distingué ce qui relevait de la convention (autorisation des actions et objet) et de la délibération (montant prévisionnel). Les conventions et délibérations entrent en vigueur, selon le droit commun, dès leur transmission au préfet.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement poursuivant deux objectifs :

- ne pas conditionner les actions menées par les collectivités à la signature d'une convention avec une autorité locale étrangère . Une telle convention n'est pas obligatoire dans le droit actuel pour les actions humanitaires à caractère urgent. Obliger à conventionner pourrait brider l'initiative des collectivités : les autorités locales étrangères sont parfois inexistantes, par exemple dans un pays en crise ou dans des situations de catastrophe ; elles sont parfois illégitimes et il serait alors peu judicieux qu'une autorité française, fût-elle locale, la reconnaisse en signant avec elle une convention ;

- éviter l'obligation d'une délibération , procédure qui pourrait se révéler lourde et peu utile en pratique.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a également adopté un amendement prévoyant que les collectivités transmettent à la Commission nationale de la coopération décentralisée les informations nécessaires à l'exercice de ses missions . Cette déclaration systématique doit permettre d'élaborer un état des lieux exhaustif des actions internationales menées par les collectivités, pour assurer une meilleure coordination entre les acteurs et un meilleur suivi par les ambassades des projets en cours.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement pour étendre la loi « Oudin-Santini » au secteur des déchets . Le code général des collectivités territoriales autorise les collectivités territoriales et leurs groupements à mener des actions de coopération internationale dans le secteur de l'eau et de l'assainissement et dans celui de l'énergie. Cette disposition a permis de sécuriser juridiquement ces actions et de « flécher » un secteur d'intervention de la politique de développement dans lequel les collectivités disposent d'une expertise incomparable. De même, le « 1 % déchets » répond pleinement à la fois aux priorités de la politique française de développement et à des besoins immenses dans les pays partenaires. La prolifération des déchets , qu'ils soient organiques ou chimiques (en particulier, les plastiques), a un impact majeur sur l'environnement et sur les populations , avec des conséquences préjudiciables en termes sanitaires ou de conditions de vie.


• Le paragraphe II, inséré par l'Assemblée nationale, constitue une mise en cohérence rédactionnelle.


• Le paragraphe III, également inséré par l'Assemblée nationale, prévoit que les actions des collectivités s'inscrivent dans le cadre de la présente loi et que la commission nationale de la coopération décentralisée « promeut la meilleure coordination entre l'Etat et les collectivités ».

Vos rapporteurs ont été alertés sur la rédaction du début de ce paragraphe : il ne leur paraît pas illégitime, dans le cadre du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, qu'une certaine cohérence soit recherchée entre les actions menées par les collectivités et la politique de la France en faveur du développement. En tout état de cause, cette phrase a une portée juridique très faible, en particulier du fait du spectre très large des priorités, objectifs et principes fixés par la présente loi. L'ensemble des actions menées aujourd'hui par les collectivités peut s'insérer dans les différents secteurs d'intervention (eau, énergie, gouvernance, développement des territoires, environnement, santé,...) et les objectifs de concentration de l'aide ne concernent que l'Etat ou l'AFD, pas les collectivités.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement pour supprimer la dernière phrase de cet alinéa relatif à la coordination entre l'Etat et les collectivités, car il est préférable d'insérer ce point dans l'article L. 1115-6 du code et d'en faire une mission de la Commission nationale de la coopération décentralisée.

TITRE V - MISE EN oeUVRE, ÉVALUATION ET RAPPORT

Article 10 (article 44 de la loi n° 98-1267 du 30 décembre 1998 de finances rectificative pour 1998) - Rapport d'évaluation et durée d'application du projet de loi

Cet article a été légèrement modifié à l'Assemblée nationale. Dorénavant, il comporte quatre paragraphes.

Le premier prévoit que le Gouvernement transmet au Parlement tous les deux ans un rapport de synthèse et d'évaluation et que ce rapport est « débattu publiquement à l'Assemblée nationale et au Sénat ».

Le deuxième concerne les évaluations qui doivent être faites de manière régulière et sur la base d'indicateurs tels que ceux mentionnés dans le rapport annexé. Le programme d'évaluation est communiqué au Parlement.

Le troisième supprime un rapport du Gouvernement au Parlement prévu par la loi de finances rectificative pour 1998 26 ( * ) : il vise à retracer l'activité du Fonds monétaire international (FMI) et des banques multilatérales de développement. Le Gouvernement estime que les éléments contenus dans ce rapport seront insérés dans le rapport général prévu au premier alinéa.

Enfin, le quatrième fixe la validité du présent projet de loi à cinq ans mais prévoit qu'il s'applique jusqu'à la promulgation de la future loi de programmation.

A l'initiative de ses rapporteurs, la commission a adopté un amendement pour consolider et étendre les éléments que devra contenir le rapport que le Gouvernement remet au Parlement tous les deux ans : il devra en particulier présenter les évaluations réalisées, l'équilibre entre les instruments de la politique de développement (subventions, autres dons et prêts), l'activité de l'AFD, y compris l'utilisation de son résultat, ainsi que des informations sur l'ensemble des organisations internationales de développement dont la France est partie.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous la présidence de M. Jean-Louis Carrère, président, et en présence de Mme Annick Girardin, secrétaire d'Etat au développement et à la francophonie, a examiné le présent projet de loi lors de sa réunion du 30 avril 2014.

*

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - Depuis la révision constitutionnelle de 2008, les lois de programmation peuvent « déterminer les objectifs de l'action de l'État ». Nous avons ainsi récemment examiné la loi de programmation militaire. Le projet de loi d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale est le premier texte dont le Parlement est saisi sur ce sujet. Il répond à une demande ancienne de l'ensemble des acteurs du monde du développement et de vos rapporteurs budgétaires.

Le texte, dont nous nous réjouissons, résulte d'un travail exemplaire de concertation. Le Gouvernement a réuni entre novembre 2012 et mars 2013 des assises du développement, qui ont ouvert cinq chantiers thématiques portant sur  la vision du développement après l'échéance en 2015 des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) : transparence et efficacité de l'aide, cohérence des politiques publiques, partenariats entre l'État et les acteurs non gouvernementaux et enjeux des innovations technologiques et sociales ainsi que des politiques de recherche en matière de développement.

Le Gouvernement a ensuite réuni, le 31 juillet 2013, un comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) : présidé par le Premier ministre et regroupant les ministres intéressés, ce comité ne s'était plus réuni depuis 2009. Sur la base des résultats des assises du développement, le CICID de juillet 2013 a défini les grandes lignes du projet de loi qui a été déposé à l'Assemblée nationale en décembre puis adopté par elle le 10 février dernier.

M. Christian Cambon , rapporteur . - La politique de développement doit s'adapter à un monde en mutation. En 2000, les 189 chefs d'État et de gouvernement des pays membres de l'ONU ont fixé, lors du Sommet du millénaire, huit objectifs pour réduire la pauvreté d'ici 2015 et faire du droit au développement une réalité pour tous. À l'approche de cette échéance, nous assistons à une diminution spectaculaire de la pauvreté et à des progrès considérables soulignés par l'ONU : le taux de mortalité due au paludisme a baissé de plus de 25 % en dix ans, quand la mortalité due à la tuberculose a diminué de 50 % ; l'objectif de réduire de moitié, entre 1990 et 2015, la proportion de la population qui souffre de la faim devrait être atteint ; sur les deux dernières décennies, le taux de mortalité des moins de cinq ans a chuté de 41 % et le taux de mortalité maternelle de 47 % ; entre 2000 et 2011, le nombre d'enfants non scolarisés a été quasiment divisé par deux.

Ces statistiques encourageantes ne doivent cependant pas masquer l'ampleur des besoins et la persistance des inégalités et des fragilités, notamment en Afrique, comme le souligne le rapport 2013 de l'ONU. Elles s'expliquent d'abord par la montée en puissance phénoménale de certains pays, les très grands émergents. Le PIB de la Chine, qui était en 2001 équivalent en volume à celui de la France ou du Royaume-Uni, leur est aujourd'hui presque trois fois supérieur. En 2011, le PIB du Brésil équivaut à celui du Royaume-Uni et il est proche de celui de la France. Le PIB de l'Inde, qui représentait un tiers de celui de la France en 2001, en vaut les deux tiers aujourd'hui. Il est vrai que les écarts par habitant demeurent gigantesques : environ 40 000 dollars par habitant au Royaume Uni ou en France contre 11 300 au Brésil, 6 100 en Chine ou 1 500 en Inde.

L'Afrique connaît un réel essor, dont les retombées sont toutefois inégalement réparties. Une classe moyenne émerge, un environnement macro-économique et politique plus favorable à la croissance se met en place, la situation sociale s'améliore. Cependant, avec 400 millions de personnes vivant avec moins de 1,25 dollar par jour, l'Afrique présente un terrible paradoxe : alors que la pauvreté y recule globalement, le nombre de personnes pauvres augmente.

La politique de développement doit aussi s'adapter à l'émergence de bailleurs de fonds internationaux privés, dont la force de frappe est considérable : ainsi, la fondation de Bill Gates a accordé environ 3 milliards de dollars de subventions pour la seule année 2012, dont 900 millions dans le domaine de la santé. Ses dépenses annuelles sont supérieures au budget de l'Organisation mondiale de la santé...

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - C'est dans ce contexte en profonde mutation que le projet de loi fixe la feuille de route de la politique française de développement et de solidarité internationale. Il comporte douze articles et un long rapport annexé. Quoique son caractère normatif soit faible, il s'impose aux acteurs français du développement, et d'abord au Gouvernement et à l'AFD. S'il est un peu verbeux - vous n'y êtes pour rien madame la Ministre - il s'organise autour de quelques mots-clefs.

L'efficacité, d'abord. Dans le contexte contraint des finances publiques françaises et de croissance forte dans de nombreux pays, la politique de développement doit concentrer ses efforts. La France ne peut pas être efficace si elle se disperse. Le projet de loi instaure donc une logique de partenariats différenciés : l'aide française ne peut pas être la même dans tous les pays, elle doit s'adapter à leurs besoins et à leur situation économique et sociale.

Quatre catégories de pays sont définies. D'abord, les pays pauvres prioritaires (PPP), au bénéfice desquels les subventions doivent être concentrées : au moins la moitié des subventions de l'État iront aux seize pays qui ont été choisis par le CICID de juillet dernier, et l'AFD devra concentrer sur eux les deux tiers des subventions qu'elle verse au nom de l'État. Tous ces pays sont en Afrique et l'établissement de la liste a bien sûr suscité des débats...

La deuxième catégorie, Afrique et la Méditerranée, concentrera au moins 85 % de l'effort financier global de l'État. En Afrique subsaharienne, dont le texte indique qu'elle « demeure la priorité de la France », notre pays mobilisera toute la gamme des instruments de l'aide : dons, aides budgétaires, prêts, prises de participation, garanties... Au sud et à l'est de la Méditerranée, « région qui représente un enjeu essentiel », la France utilisera prioritairement l'instrument des prêts, car il s'agit de pays à revenus intermédiaires.

La troisième catégorie regroupe les pays en crise ou fragiles. La France entend utiliser des instruments souples, principalement des subventions. Même si le projet de loi ne l'indique pas clairement, cette catégorie comprend notamment Haïti ou l'Afghanistan, voire les territoires palestiniens qui appartiennent aussi à la zone méditerranéenne.

La dernière catégorie comprend le reste du monde. Dans les pays qui en relèvent, la France entend promouvoir une croissance verte et solidaire, notamment en y favorisant des partenariats économiques. Dans les très grands émergents, il est prévu que la politique de développement n'occasionne aucun coût financier pour l'État, hors expertise technique.

On peut regretter que la concentration affichée ne corresponde qu'aux réalités actuelles, du moins pour les pays pauvres prioritaires, auxquels la France a consacré 48 % de ses subventions en 2013, l'AFD ayant atteint pour sa part 70 % en 2012 et 62 % en 2013.

Pourtant, comme nous l'avons indiqué dans plusieurs rapports budgétaires, l'aide française a tendance à baisser dans les pays pauvres prioritaires depuis une dizaine d'années : en effet, notre aide ne continue à croître globalement que grâce aux prêts, mais ces pays n'étant pas en mesure de s'endetter, ils n'en bénéficient pas. Ce paradoxe entraîne un sentiment de décalage entre nos ambitions et nos moyens ; malheureusement, le projet de loi ne répond pas à cette question essentielle.

La zone Afrique et Méditerranée représente environ 80 % de notre effort financier global : l'objectif de 85 % apparaît réaliste, même s'il dépend au fond du volume d'aides que nous versons aux pays fragiles et en crise, catégorie par nature fluctuante.

L'aide française devra aussi se concentrer sur certains champs d'intervention. La France et chaque pays partenaire devront définir trois secteurs prioritaires d'intervention parmi les dix prévus dans le projet de loi : santé et protection sociale ; agriculture, sécurité alimentaire et nutritionnelle ; éducation et formation ; secteur privé et responsabilité sociale et environnementale ; développement des territoires ; environnement et énergie ; eau et assainissement ; gouvernance et lutte contre la corruption ; mobilité et migration ; commerce et intégration régionale.

En amont, le projet de loi fixe deux priorités transversales. D'une part, la place des femmes et les inégalités qu'elles subissent : le projet de loi s'inscrit dans le prolongement de la stratégie « genre et développement » adoptée par le CICID de juillet dernier, qui prévoit notamment que, d'ici 2017, la moitié des projets de développement français ait comme objectif principal ou significatif l'amélioration de l'égalité entre les femmes et les hommes. D'autre part, la lutte contre le changement climatique. La moitié des financements de l'AFD dans les pays tiers devrait comporter des « cobénéfices climat » dans les secteurs pertinents.

La cohérence et la transparence, ensuite. La politique de développement doit être cohérente avec les autres politiques publiques et complémentaire des actions d'autres acteurs, comme les autres États et bailleurs de fonds internationaux. Le projet de loi souligne l'importance des actions des collectivités territoriales, de la société civile et des entreprises dans le domaine du développement. Pour ces dernières, la responsabilité sociale et environnementale et la transparence fiscale sont des impératifs.

Enfin, le texte insiste sur l'indispensable transparence de la politique de développement. Il prévoit notamment que le Gouvernement remette tous les deux ans au Parlement un rapport de synthèse sur cette politique.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Au-delà de ces orientations générales et des pétitions de principe, il nous semble que quelques éléments manquent à l'appel. Le pilotage, d'abord, dont l'éclatement entre les trois principaux acteurs que sont le ministère des affaires étrangères, le ministère de l'économie et des finances et l'AFD fait l'objet de critiques récurrentes. Le projet de loi appelle à la réactivation du CICID à vocation interministérielle, mais la réunion à intervalles irréguliers d'une telle instance ne peut guère tenir lieu de « pilote »... Il est pourtant difficile de contester à ces deux ministères leur légitimité à intervenir dans leurs champs de compétence respectifs. Comment imaginer que le ministère des affaires étrangères soit démis de cette mission, ou que Bercy ne soit pas compétent sur les annulations de dette à des États ou les aides budgétaires, ou qu'il n'ait aucun levier d'action sur l'AFD, qui est un établissement bancaire ? Nous proposons d'affirmer dans le rapport annexé que l'ensemble des acteurs publics veillent à la cohérence des actions menées et que le CICID se réunit annuellement.

Le projet de loi énumère les différents instruments publics de financement du développement sans évoquer la juste répartition de l'aide française entre ces instruments, notamment l'équilibre entre les subventions, les autres dons et les prêts. Ainsi, au sein des 6,2 milliards d'euros d'aide bilatérale en 2012, moins de 600 millions étaient constitués de subventions - soit moins de 10 % - 1 milliard étaient des annulations de dettes, 1,8 milliard des prêts, le solde étant constitué de dépenses hétéroclites entrant dans la notion d'aide publique au développement de l'OCDE. En 2012, les pays pauvres prioritaires, dont le Rwanda ne fait plus partie, ont été bénéficiaires de 256 millions d'euros de subventions. L'Assemblée nationale a demandé un rapport du Gouvernement au Parlement sur l'équilibre entre les prêts et les dons : nous nous associons à cette demande.

La France est le premier financeur d'Unitaid et le deuxième du Fonds mondial de lutte contre le sida, le paludisme et la tuberculose. Ces deux organismes, qui opèrent sur un champ identique et qui pourraient donc mutualiser leurs coûts, sont ainsi bénéficiaires de 470 millions d'euros de contribution française chaque année.

M. Robert del Picchia . - C'est beaucoup !

M. Christian Cambon , rapporteur . - Ne pourrions-nous programmer une décélération de ces contributions, couplée à des efforts de mutualisation, pour concentrer une cinquantaine de millions d'euros supplémentaires de subventions sur les pays du Sahel, que notre commission a clairement identifiés comme prioritaires ?

M. Alain Gournac . - Oui !

M. Christian Cambon , rapporteur . - Le projet de loi n'évoque pas ces questions. Il mentionne, certes, la contribution de la France aux organismes multilatéraux, mais timidement. Il appelle à « contribuer à une plus grande rationalisation du paysage multilatéral » et évoque un « objectif de maîtrise de la fragmentation de l'aide », ce qui est bien peu volontariste. Les organisations internationales apportent à la fois une plus-value et une taille critique, mais nous pourrions être plus offensifs sur la mutualisation des moyens et la diminution du nombre d'organismes qui, c'est flagrant dans le domaine de la santé, interviennent dans les mêmes secteurs sans coordination ni cohérence.

Le Gouvernement propose de créer des fonds de dotation mettant en commun différentes sources de financement pour rendre l'aide plus efficace. Nous avons tous deux vu en Centrafrique que ce dispositif est particulièrement adapté aux pays en crise, car les acteurs internationaux peuvent manquer d'instruments, voire de relais physiques. Nous devons nous orienter vers ces outils qui améliorent le pilotage de l'aide dans un pays, quitte à montrer notre volontarisme en transférant certains crédits à des fonds gérés par l'un de nos partenaires : l'efficacité passe par un meilleur travail en commun entre l'ensemble des bailleurs.

Le projet ne dit mot de la programmation financière. À vrai dire, il ne comporte de programmation que dans son titre... Les députés ont ajouté l'objectif - auquel la France s'est engagé de longue date sur le plan international - de consacrer 0,7 % de son revenu national brut (RNB) à l'aide publique au développement (APD) et d'affecter une part de 0,2 % du RNB en faveur des pays les moins avancés. Inséré dans le rapport annexé, cet ajout ne constitue qu'un rappel d'un objectif international que la France a déjà pris. Certes, le contexte de nos finances publiques ne nous donne aucune visibilité sur les années à venir. Le rapport précise toutefois que « la France reprendra une trajectoire ascendante vers les objectifs internationaux dès lors qu'elle renouera avec la croissance ».

Le dernier rapport du Comité d'aide au développement de l'OCDE révèle toutefois que l'APD française a baissé de 10 % en 2013, en raison d'allègements de dette moins importants qu'en 2012, année exceptionnelle au titre de la Côte d'Ivoire. Si la France reste un contributeur important en volume, elle passe de la quatrième à la cinquième place et consacre 0,41 % de son RNB à l'APD. Dans le même temps, l'APD britannique a progressé de 28 % en 2013 : le Royaume-Uni atteint désormais l'objectif de 0,7 %.

Ce texte va dans la bonne direction ; son existence même, réclamée depuis des années, et le débat qu'il suscite, constituent des avancées, mais il nous laisse sur notre faim - durant les auditions, j'ai parlé d'une occasion manquée.

Nos amendements visent d'abord à mieux structurer le projet de loi et à clarifier sa rédaction, ce qui nous a paru important au regard de l'objectif constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la loi. Le deuxième axe de notre travail a été le pilotage et l'évaluation. La politique française de développement, comme toutes nos politiques publiques, est trop peu évaluée. Les anglo-saxons ou les pays nordiques sont bien meilleurs que nous pour appréhender une politique publique, l'évaluer et en tirer les conséquences dans sa définition et sa mise en oeuvre. Par exemple, le Royaume-Uni a cessé les dons en Inde après une évaluation précise de leur impact. Dans le secteur du développement, le ministère des affaires étrangères, le ministère de l'économie et l'AFD disposent chacun d'un service d'évaluation propre. Le projet de loi propose, certes, que ces trois services établissent une programmation pluriannuelle conjointe. Cela semble tout de même la moindre des choses ! Nous proposons d'aller plus loin et de regrouper ces services. Nous souhaitons également une séparation entre les évaluateurs de cette politique et les donneurs d'ordre : les ministères passent souvent un contrat avec des cabinets extérieurs mais ils restent commanditaires de l'évaluation. Ce service unique pourrait par exemple être rattaché au Premier ministre.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - Le troisième axe de notre travail a été de mieux affirmer le rôle et l'importance de tous les acteurs qui contribuent ensemble à l'effort national en faveur du développement : collectivités territoriales, société civile et entreprises. Nous souhaitons aussi mieux affirmer la nécessaire complémentarité des actions de la France avec les autres acteurs internationaux, qu'il s'agisse des autres États, de l'Union européenne ou des bailleurs de fonds multilatéraux publics et privés.

Le projet de loi apporte une légère modification au code général des collectivités territoriales pour consolider juridiquement les actions qu'elles mènent à l'étranger, appelées coopération décentralisée. Nous vous proposons d'améliorer encore le dispositif pour en simplifier la gestion par les exécutifs locaux. Pour aller plus loin, un amendement étend la loi Oudin-Santini au secteur des déchets : il nous semble tout à fait judicieux de permettre aux collectivités territoriales d'exporter leur expertise en la matière au bénéfice des pays partenaires de la France. Ce secteur d'intervention entre dans les priorités affichées du projet de loi en faveur du développement durable et il répond aux besoins de ces pays, en Afrique comme en Asie. De plus, les entreprises françaises sont bien positionnées sur ce secteur. Il ne s'agit que d'une possibilité, bien sûr. Notre collègue Hélène Conway-Mouret ayant déclaré, à l'Assemblée nationale en juin 2013, que le Gouvernement soutiendrait toute initiative parlementaire en la matière, l'article 40 ne constitue plus un obstacle au dépôt et à l'examen d'un tel amendement, selon la jurisprudence constante de la commission des finances.

Quatrième axe de travail, les entreprises et la responsabilité sociale et environnementale. Les députés ont pris de nombreuses initiatives en la matière, pour la plupart intéressantes mais dont certaines nous semblent éloignées de ce qu'est réellement la politique de développement et de solidarité internationale. Nous partageons les objectifs de lutte contre l'opacité financière et les paradis fiscaux, ainsi que d'amélioration de la transparence. Toutefois, certaines dispositions s'appliquent mal au secteur du développement et nous vous proposerons donc de consolider certaines formulations. Les entreprises françaises ne doivent pas être seules concernées.

Nous nous félicitons de la présence dès le projet de loi initial de plusieurs références à l'exigence de responsabilité. Un an après le drame du Rana-Plaza au Bangladesh, qui a causé la mort de plus de 1 100 personnes, nous proposerons quelques mesures pour accentuer encore cette exigence collective, tout à la fois éloignée et complémentaire de la politique de développement. Nous souhaitons élargir la notion habituelle aux questions de gouvernance, de droits de l'homme ou de prise en compte de la corruption, en évoquant la notion plus globale de responsabilité sociétale. C'est cette terminologie qui est dorénavant utilisée dans le monde ; elle englobe naturellement les questions sociales et environnementales mais va plus loin. Derrière le caractère symbolique, ce changement de terminologie emporte des conséquences qui nous semblent intéressantes.

Parmi les autres amendements, l'un fixe comme objectif à la politique de développement de lutter contre les discriminations, point qui n'est pas intégré dans la rédaction actuelle du texte. Un autre met en avant la nécessité, au sein des pays pauvres prioritaires, de mettre en oeuvre une approche globale et renforcée pour les pays du Sahel, dans le prolongement du rapport de notre commission.

Nous nous félicitons de débattre du premier projet de loi d'orientation pour la politique de développement et de solidarité internationale. Il présente des défauts, mais c'est sans doute inévitable. Il constitue d'abord un signal et une feuille de route pour l'ensemble des acteurs du monde du développement. Nous vous proposons de l'adopter avec les amendements que nous allons vous présenter.

M. Jean-Louis Carrère , président . - Merci beaucoup pour votre travail.

M. Robert del Picchia . - Y a-t-il un amendement sur les organisations de lutte contre le sida et autres maladies et le montant des contributions françaises ?

M. Christian Cambon , rapporteur . - Non, pas spécifiquement, car le projet de loi ne contient lui-même pas de chiffres...

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1 er

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - Les amendements n° s 23 et 24 sont rédactionnels.

L'amendement rédactionnel n° 23 est adopté, ainsi que l'amendement n° 24.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 99 de Mme Aïchi ajoute dans les objectifs généraux la lutte contre l'érosion de la biodiversité. Nous proposons qu'il soit rectifié pour s'insérer dans l'amendement que nous avons présenté et qui réécrit cet alinéa de l'article.

M. André Trillard . - Qu'est-ce que « l'érosion » de la biodiversité ?

Mme Leila Aïchi . - L'un des principaux secteurs d'intervention de la politique du développement.

M. Jean-Louis Carrère , président . - De quoi s'agit-il ?

Mme Leila Aïchi . - De la disparition des espèces.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État au développement et à la francophonie . - L'amendement est satisfait par l'alinéa 83 du rapport. Plutôt défavorable, je me rallie à la proposition des rapporteurs.

Mme Leila Aïchi . - J'accepte la proposition des rapporteurs.

L'amendement n° 99 est adopté ainsi rectifié.

L'amendement rédactionnel n° 26 est adopté.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 25 précise que l'action humanitaire fait pleinement partie de la politique de développement et de solidarité internationale. Le projet de loi insiste à juste titre sur les nécessaires articulations entre les acteurs, les politiques, les phases d'intervention. Il est donc nécessaire de mentionner l'action humanitaire dans ce cadre.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - En l'état, avis défavorable. Je puis accepter cet amendement si les mots « qui vise à secourir les populations vulnérables, là où leur vie est menacée, où leurs besoins vitaux ne sont plus satisfaits, où leurs droits les plus élémentaires sont bafoués » en sont supprimés.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Cette formulation s'inspire de la stratégie gouvernementale en la matière...

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Ces considérations n'ont pas leur place dans le texte de la loi.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Nous maintenons notre amendement.

M. André Dulait . - Nous suivons les rapporteurs.

L'amendement n° 25 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 62 est adopté.

L'article 1 er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

L'article 2 est réservé.

Intitulé du chapitre III

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 46 structure mieux le projet de loi.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Avis défavorable. Cette restructuration n'est pas opportune. L'architecture du texte reflète un équilibre longuement discuté avec l'Assemblée nationale. Je suis également défavorable, pour les mêmes raisons, aux amendements n° s 28, 32, 33, 34, 35, 37, 39, 40, 41, 43, 59, 46 et 47.

M. Jean-Louis Carrère , président . - Madame la ministre, préférez-vous conserver l'architecture actuelle du texte ?

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Oui.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - Il ne s'agit que de rendre sa structure plus cohérente, sans rien changer au fond. Nous maintenons notre amendement.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Il est le fruit d'un important travail de clarification.

L'amendement n° 46 est adopté et devient l'intitulé du chapitre II.

Article 3

M. Christian Cambon , rapporteur . - L'amendement n° 28 tire la conséquence de l'amendement que nous verrons à l'article 2 et qui transfère à cet article les principaux éléments du premier alinéa de l'article 3.

L'amendement n° 28 est adopté.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - Les listes pouvant être incomplètes ou varier, l'amendement n° 29 supprime celle qui figure à l'alinéa 2.

M. Christian Cambon , rapporteur . - D'autres amendements font de même : la loi ne doit pas être trop bavarde, et ces listes peuvent poser problème si l'un des termes est omis. La loi ne doit porter que sur les principes généraux.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Cette liste n'est pas exhaustive et peut évoluer : la loi est prévue pour cinq ans. Citer ces politiques est essentiel, et la liste résulte d'une concertation avec les ONG.

M. Jean-Louis Carrère , président . - Les rapporteurs, en parlementaires expérimentés, souhaitent prévenir les objections qui ne manqueraient pas de survenir si tel ou tel élément n'était pas mentionné : ainsi, le texte parera à toutes les éventualités. Je recommande de suivre leur avis.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - La loi est aussi faite pour être lue par les citoyens. Cette liste indique bien un ensemble d'actions, qui ne restent pas abstraites.

M. Jean-Louis Carrère , président . - Une autre possibilité serait que cette liste figure dans un décret d'application, et non dans la loi, qui doit s'en tenir aux principes généraux.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Nous maintenons notre amendement.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - La commission des lois nous a indiqué que des mots comme « notamment » ou une locution comme « en particulier » ne devaient pas figurer dans un texte législatif, sous peine d'en compliquer l'application.

M. Jean-Louis Carrère , président . - Madame la ministre, vous pourriez aussi sous-amender pour indiquer qu'un décret précisera la liste des politiques en question.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Je ne le souhaite pas. Avis défavorable.

L'amendement n° 29 est adopté.

Mme Leila Aïchi . - L'amendement n° 104 met en place un mécanisme d'étude préalable et de suivi des impacts des politiques sectorielles sur le développement, par souci de cohérence. Le conseil national du développement et de la solidarité internationale doit être consulté par le gouvernement. Ainsi, la France rejoindra les pays les plus avancés en la matière.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Ce dispositif retarderait le dépôt d'un texte et briderait l'initiative parlementaire. Une exigence globale est disproportionnée : des modes de scrutin devraient-ils être ainsi évalués ? Retrait, ou avis défavorable.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - Obliger ainsi à une étude préalable ne peut se faire que par une loi organique.

M. Jean-Louis Carrère , président . - L'amendement ne serait pas recevable...

Mme Leila Aïchi . - Je le retire.

L'amendement n° 104 est retiré.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - Le premier objet de l'amendement n° 109 de Mme Garriaud-Maylam, la cohérence des politiques, est satisfait par le texte. Le second est plus problématique car la lutte contre la corruption relève non du Conseil national de développement et de la solidarité internationale, mais de la justice. Retrait ?

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Même avis.

L'amendement n° 109 n'est pas adopté.

Mme Leila Aïchi . - L'amendement n° 96 prévoit que la France met fin au financement public des projets incompatibles avec la recherche de cohérence entre la politique de développement et les autres politiques publiques.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Votre amendement a une portée très générale et incertaine. Comment définir cette incompatibilité globale ? Retrait ou rejet.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Le Gouvernement partage le souci de cohérence. Deux éléments vont déjà dans le sens de cet amendement : l'alinéa 90 du rapport annexé, et l'article 3 qui fait état de la recherche de cohérence entre la politique de développement et la politique énergétique.

M. Yves Pozzo di Borgo . - Je m'abstiendrai.

L'amendement n° 96 n'est pas adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Articles additionnels après l'article 3

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 30 consacre au niveau législatif les missions du Conseil national du développement et de la solidarité internationale, créé par décret en décembre 2013.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Avis favorable sous réserve de supprimer les trois derniers alinéas de l'amendement.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Les députés ont ajouté un paragraphe sur le rôle des entreprises dans la politique de développement. Nous ajoutons les collectivités territoriales et les organisations de la société civile ; il ne faut pas oublier la coopération décentralisée.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Le Gouvernement se range à vos arguments.

L'amendement n° 30 est adopté et devient article additionnel après l'article 3.

M. Christian Cambon , rapporteur . - L'amendement n° 32 condense des éléments éparpillés dans le texte ; il pose le principe d'une bonne articulation entre l'aide bilatérale et l'aide multilatérale, ainsi que celui d'une meilleure coordination des actions de l'ensemble des bailleurs de fonds.

L'amendement n° 32 est adopté et devient article additionnel après l'article 3.

Division additionnelle avant l'article 4

L'amendement rédactionnel n° 47 est adopté ; la division additionnelle avant l'article 4 est insérée.

Article 4

Les amendements rédactionnels n° s 33, 34 et 35 sont adoptés.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 4 bis

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 36 pose le principe d'une évaluation indépendante de la politique de développement.

M. Alain Gournac . - C'est important !

M. Robert del Picchia . - Auprès du Premier ministre ?

M. Christian Cambon , rapporteur . - L'important est qu'elle soit indépendante des acteurs qui mettent en place la politique.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Je partage le principe. Je propose une modification rédactionnelle pour substituer « qui permet » à « et sur » une évaluation indépendante.

M. Robert del Picchia . - Cette rédaction ne prévoit qu'une possibilité là ou celle des rapporteurs fixait une obligation.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - La politique de développement n'est pas fondée sur une évaluation.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Ce serait formidable !

M. Michel Billout . - Alors écrivons « qui nécessite une évaluation indépendante ».

M. Jean-Louis Carrère , président . - C'est mieux !

L'amendement n° 36 rectifié est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 37 est adopté.

L'article 4 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 38 remplace l'expression "responsabilité sociale et environnementale" par la notion de "responsabilité sociétale", qui englobe la gouvernance et les droits de l'homme. Les ONG n'ont pas émis d'objection.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - La notion de « responsabilité sociale et environnementale » paraît plus pertinente. Elle mieux connue du public, or la loi doit être accessible à tous. De plus, le Conseil économique, social et environnemental l'a approuvée.

M. Christian Cambon , rapporteur . - L'expression « responsabilité sociétale » est plus forte et fait renvoi à la norme ISO 26 000. Le Gouvernement l'utilise déjà lui-même. La loi sera bien comprise par tous.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Je reste défavorable.

L'amendement n° 38 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 59 est adopté.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 39 clarifie le paragraphe ajouté par l'Assemblée nationale sur l'exigence de responsabilité sociale et environnementale de l'AFD. Il vise l'ensemble du groupe AFD, y compris Proparco, une de ses filiales ; il remplace l'expression « responsabilité sociale, environnementale et fiscale » par l'expression « responsabilité sociétale », plus globale ; il maintient la nécessité de promouvoir la transparence financière sans imposer à l'AFD des contraintes peu opérationnelles ; enfin, plutôt qu'un rapport annuel spécifique sur cette question, il prévoit d'intégrer un chapitre dédié dans le rapport annuel d'activité de l'AFD.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Comment l'AFD pourrait-elle garantir la transparence financière des entreprises qu'elle finance, comme le prévoit la rédaction de l'Assemblée nationale ? Elle ne peut que l'encourager.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Je n'ai pas d'opposition.

L'amendement n° 39 est adopté.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 40 est rédactionnel.

M. Yves Pozzo di Borgo . - Il ne faut pas oublier les financements innovants : la taxe sur les billets d'avion ou la taxe sur les transactions financières.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Tout à fait. Le rapport consacre d'ailleurs une page à cette question.

L'amendement n° 40 est adopté.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5 bis

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 41 supprime l'article 5 bis relatif au rôle des entreprises, dont les éléments ont été transférés au nouvel article 3 bis et à l'article 5.

L'amendement n° 41 est adopté. En conséquence, l'article 5 bis nouveau est supprimé.

M. Christian Cambon , rapporteur . - L'amendement n° 82 prévoyait que la France encourage les entreprises françaises à mettre en oeuvre les principes directeurs sur les droits de l'enfant et les entreprises, mais ne précisait pas lesquels, ce qui créait une incertitude sur sa portée.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Je partageais la position des rapporteurs.

L'amendement n° 82 est devenu sans objet.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 110 est satisfait par notre amendement qui remplace « pays en développement » par « pays partenaires », ce qui inclut les pays émergents.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Je partage l'avis des rapporteurs.

L'amendement n° 110 est satisfait.

M. Christian Cambon , rapporteur . - L'amendement n° 115 demande à la France de s'engager à « garantir l'effectivité des mécanismes judiciaires pour les victimes de violations des droits de l'homme commises par des filiales », sans préciser d'ailleurs qu'il s'agit de filiales d'entreprises ayant leur siège en France. Après le drame du Rana-Plaza, le Gouvernement a demandé au Point de contact national d'étudier la chaine d'approvisionnement dans le textile. Pour autant, la France ne peut s'opposer au droit international et au droit local d'un pays. Cet amendement dépassait le cadre de la politique de développement...

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Même avis.

Mme Leila Aïchi . - Il ne s'agit pas de modifier la législation des pays étrangers mais de peser sur les sociétés mères, conformément aux préconisations de la Commission nationale consultative des droits de l'homme.

L'amendement n° 115 n'est pas adopté.

Article 5 ter

L'amendement rédactionnel n° 42 est adopté.

L'article 5 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 5 ter

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - L'amendement n° 113, qui autorise l'AFD à gérer des fonds de dotation destinés à recevoir des financements en provenance de tiers, facilite la gestion par la France d'actions collectives entre bailleurs de fonds en mettant en place une structure de gouvernance unique.  Les fonds multi-bailleurs mobiliseront des financements de pays partenaires et de bailleurs multilatéraux pour les pays qui en ont besoin, comme la RCA.

M. Jean-Claude Peyronnet, rapporteur . - Avis très favorable.

L'amendement n° 113 est adopté et devient article additionnel après l'article 5 ter.

M. Christian Cambon , rapporteur . - L'amendement n° 116 autorise, sous certaines conditions, la commercialisation en France, par des établissements agréés, de produits ou services bancaires de banques de pays tiers, sous le contrôle de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - Les diasporas seront ainsi mobilisées. Bercy estime que cet amendement n'aura pas d'effets sensibles sur les investissements en France.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Cet amendement rejoint les préoccupations du Gouvernement pour faciliter les transferts d'argent. Avis favorable.

L'amendement n° 116 est adopté et devient article additionnel après l'article 5 ter.

Article 6

L'article 6 demeure supprimé.

Article 7

L'amendement n° 43 est adopté ; l'article 7 est supprimé.

Article 8

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 60 simplifie la rédaction de l'article 8 relatif aux opérateurs de l'expertise internationale et, dans un souci d'efficacité et de coordination, rend obligatoire la conclusion d'une convention avec l'Etat.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Avis de sagesse. L'amendement suivant porte sur le même sujet. Nous aurions souhaité un examen global.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Si l'article additionnel devait être adopté, notre amendement n'aurait plus d'objet.

M. Jean-Louis Carrère , président . - Nous allons donc réserver cet article et appeler l'article additionnel.

L'article 8 est réservé.

Article additionnel après l'article 8

M. Jacques Berthou . - L'amendement n° 106 crée une Agence française d'expertise technique internationale qui rassemblera les principaux opérateurs français de l'expertise publique à l'international, jusque-là dispersés, avec un statut d'établissement public industriel et commercial, sous la tutelle du ministère des affaires étrangères et de Bercy. Elle concourra à la promotion de l'assistance technique et de l'expertise internationale publique françaises à l'étranger et participera à la maîtrise d'oeuvre de projets de coopération sur financements bilatéraux et multilatéraux. L'amendement établit aussi un délégué interministériel à la coopération technique internationale, nommé par décret, ainsi qu'un comité d'orientation relatif au développement de l'expertise technique publique et privée, placé auprès de l'Agence, comprenant des représentants des ministères, des organismes, des entreprises et des collectivités territoriales.

M. Jean-Louis Carrère , président . - Cette proposition figurait dans votre rapport d'information « Pour une équipe France de l'expertise publique à l'international » que nous avions adopté à l'unanimité.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - Avis favorable. Cette agence constituerait un instrument efficace et reconnu.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Votre rapport décrivait l'émiettement des opérateurs dans le domaine de l'expertise internationale. Le Gouvernement s'est saisi de la question ; le CICID du 31 juillet a lancé une mission qui a remis ses conclusions cette semaine. Le sujet mérite écoute et détermination. Le cadre de l'expertise internationale doit être revu en associant toutes les parties à la réflexion interministérielle. Je ne peux soutenir votre amendement aujourd'hui, même si j'en partage les objectifs.

M. Yves Pozzo di Borgo . - Quid de l'article 40 ?

M. Jean-Louis Carrère , président. - Nous avons regardé ce point avec attention. Si cet amendement peut constituer un transfert de charges, je relève que la ministre soutient la démarche. Surtout, raisonnons avec bon sens : fusionner plusieurs organismes à champ de compétences identique est source d'économie et d'efficacité ! Dans ces conditions, je propose de déclarer l'amendement recevable.

M. Robert del Picchia . - En principe je suis hostile à la création d'agences nouvelles. Mais celle-ci semble être source d'économies.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - Nous maintenons notre avis favorable. Le processus de décision gouvernemental semble d'une grande lenteur. Vous ne trouverez pas de sitôt un tel support pour faire passer une réforme importante.

M. Christian Cambon , rapporteur . - L'amendement bouscule l'organisation de certains ministères. Il menace de nombreux organismes, parfois dotés de moins d'un million d'euros, un président, un chauffeur, une équipe... Autant de résistances ! Mais voyez les autres pays comme l'Allemagne : ils ont articulé leurs structures d'expertises autour d'une holding, qui assure un pilotage et une coordination. L'expertise métier demeurera. Enfin, il ne s'agit pas de créer une nouvelle agence mais d'en regrouper de multiples.

L'amendement n° 106 est adopté à l'unanimité et devient article additionnel après l'article 8.

L'amendement n° 60 est retiré.

L'article 8 est adopté conforme.

Article 9

L'amendement rédactionnel n° 48 est adopté.

M. Christian Cambon , rapporteur . - L'amendement n° 49 maintient le droit en vigueur en ce qui concerne la procédure de mise en oeuvre de la coopération décentralisée, qui doit rester souple. Inutile d'obliger les collectivités à adopter une délibération pour approuver les conventions, les financements sont naturellement inscrits au budget et au compte administratif. En outre, dans le droit actuel, c'est bien l'organe délibérant qui autorise le maire ou le président à signer de telles conventions. De plus la procédure de la convention doit revêtir un caractère facultatif. En effet, dans certaines situations, par exemple pour des actions humanitaires urgentes, il n'est pas possible, voire inopportun d'identifier une autorité locale du pays partenaire qui puisse conclure une convention.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Avis favorable.

L'amendement n° 49 est adopté.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 61 s'inspire de la loi Oudin-Santini, qui concerne l'eau et l'énergie, pour créer un 1 % déchets, afin d'aider les collectivités territoriales à financer leurs actions de coopération internationale dans ce domaine. Plusieurs rapports, ainsi que Cités Unies France, soutiennent cette extension. Mme Conway-Mouret a levé, au nom du Gouvernement, le 25 juin 2013, la contrainte de l'article 40.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Il s'agit simplement d'une possibilité ouverte aux collectivités territoriales dans la limite d'un plafond financier. Il fallait sécuriser juridiquement cette forme de coopération décentralisée dans le secteur des déchets. Les décisions de certaines collectivités territoriales, qui intervenaient dans le domaine de l'eau avant la loi Oudin-Santini, avaient été déférées par des contribuables.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Avis favorable. Nous attendions la réalisation d'une étude d'impact. Nous l'avons, et elle confirme les besoins. Le dispositif reste facultatif. Nous proposerons éventuellement des ajustements techniques.

L'amendement n° 61 est adopté.

M. Christian Cambon , rapporteur . - L'amendement n° 50 oblige les collectivités territoriales et leurs groupements à déclarer les actions menées en matière d'aide internationale, afin que la commission nationale de la coopération décentralisée puisse disposer des informations nécessaires à sa mission d'analyse.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Le Gouvernement soutient cette mesure qui participe d'un souci de cohérence.

M. Jean-Claude Requier . - Tantôt vous évoquez la coopération décentralisée, tantôt l'action extérieure. Pourquoi ne pas harmoniser ?

M. Christian Cambon , rapporteur . - M. Laignel, dans son rapport sur l'action extérieure des collectivités territoriales, proposait de conserver l'intitulé de la commission dans un souci de continuité.

L'amendement n° 50 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 51 est adopté.

L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 10

M. Christian Cambon , rapporteur . - L'amendement n° 52 est en partie rédactionnel : il est plus logique de citer en premier la réalisation des évaluations de la politique de développement, puis la transmission d'un rapport au Parlement. Surtout, l'amendement étend le contenu de ce rapport.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Sagesse.

L'amendement n° 52 est adopté.

L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2 (et rapport annexé)

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 27 précise que, le cas échéant, les orientations de la politique de développement sont actualisées dans les conditions fixées au rapport annexé, après consultation du Conseil national du développement et de la solidarité internationale et des commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Même observation que précédemment à l'article 3.

L'amendement n° 27 est adopté.

M. René Beaumont . - L'amendement n° 84 transforme le rapport annexé en charte de notre politique de développement et de solidarité internationale afin de donner plus de visibilité aux travaux conduits dans le cadre des Assises du développement. Cette charte affirmerait une méthode d'action fondée sur la cohérence des politiques et la concertation, avec les élus et la société civile.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - Une charte de 50 pages apparaît peu envisageable. C'est pourquoi nous proposons une autre rédaction pour insérer, après l'alinéa 21 du rapport annexé, un nouvel alinéa qui prévoirait que « Sur la base du présent rapport, le Gouvernement publie une charte de la politique de développement et de solidarité internationale ».

M. René Beaumont . - Je rectifie mon amendement en ce sens.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - La loi a plus de valeur qu'une charte. Avis défavorable.

L'amendement n° 84 rectifié est adopté.

M. René Beaumont . - L'amendement n° 83 demande que le rapport annexé comporte des indicateurs, aussi bien quantitatifs que qualitatifs, pour apprécier l'action internationale des collectivités.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Cet amendement est assez largement satisfait par plusieurs des nôtres. Nous avons ainsi proposé que le Conseil national du développement et la commission nationale de la coopération décentralisée évaluent la pertinence des indicateurs et proposent des évolutions. Retrait sinon avis défavorable.

L'amendement n° 83 est retiré.

L'amendement rédactionnel n° 1 est adopté.

M. Christian Cambon , rapporteur . - L'amendement n° 72 supprime une phrase qui ne satisfait guère l'objectif de clarté et d'intelligibilité de la loi...

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - En effet.

L'amendement n° 72 est adopté.

Mme Leila Aïchi . - L'amendement n° 105 précise clairement que les financements innovants de la politique du développement ne se substituent pas aux financements classiques mais qu'ils s'y ajoutent, afin d'augmenter l'aide globale.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - Le texte évoque déjà le caractère additionnel de ces crédits. Retrait.

M. Christian Cambon , rapporteur . - En outre, l'amendement prévoit que ces nouvelles sources de financement doivent être prévisibles à long terme.

L'amendement n° 105 est retiré.

Mme Leila Aïchi . - L'amendement n° 100 charge l'AFD d'évaluer tous les ans l'impact sur le développement de son portefeuille de participations dans des fonds d'investissements destinés à mobiliser des financements privés. Un rapport publié en 2011 par le groupe indépendant d'évaluation de la Banque mondiale sur les fonds de la SFI montre que moins de la moitié des projets ont été conçus pour avoir un impact sur le développement.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Cet exercice d'évaluation est peu précis. Comment mesurer l'impact sur le développement ? Une évaluation tous les ans, enfin, cela paraît disproportionné.

L'amendement n° 100 est retiré.

Mme Leila Aïchi . - L'amendement n° 101 demande à l'AFD, dans les opérations en intermédiation financière, d'assurer la transparence des véhicules financiers et de publier la liste exhaustive des entités qui les utilisent.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - Retrait sinon avis défavorable. Il est difficile de mesure l'impact de cet amendement sur les procédures de l'AFD et sur sa capacité à répondre à cette exigence.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Même avis.

L'amendement n° 101 n'est pas adopté.

Mme Leila Aïchi . - L'amendement n° 86 est un amendement de cohérence avec l'article 3. Il insère l'environnement et l'énergie parmi les politiques publiques susceptibles d'avoir un effet sur le développement.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Sagesse. Comme à l'article 3, évitons d'énumérer dans des listes les politiques susceptibles d'avoir une influence sur le développement.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Logiquement, avis favorable.

L'amendement n° 86 n'est pas adopté.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 2 simplifie la rédaction de l'alinéa 21, supprime la référence à « de nouveaux partenariats économiques avec les pays pauvres et les pays en développement » sans rapport avec ce que le monde du développement appelle les phases d'urgence, et précise le concept de continuité urgence-reconstruction-développement.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Je propose de remplacer l'expression « réduction de la résilience » par « renforcement de la résilience ».

M. Christian Cambon , rapporteur . - Nous rectifions l'amendement.

L'amendement n° 2 rectifié est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 3 est adopté.

Mme Leila Aïchi . - L'amendement n° 87 supprime la limitation du champ de la lutte contre le changement climatique : loin de se résumer au développement des énergies renouvelables, elle inclut d'autres problématiques telles que l'adaptation au changement climatique, l'efficacité énergétique, etc.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - Cet amendement supprime une liste. Avis favorable.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Avis favorable.

L'amendement n° 87 est adopté.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Selon le texte adopté par l'Assemblée nationale, « les femmes font face, du fait de leur statut, à des difficultés spécifiques ». L'amendement n° 5 supprime cette notion de statut, peu pertinente.

L'amendement n° 5 est adopté.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 4 précise dans un paragraphe spécifique que les jeunes filles sont confrontées à une situation particulière.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Dans l'expression « la situation particulière de jeunes filles et leur vulnérabilité intrinsèque », supprimons le terme intrinsèque.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - D'accord.

L'amendement n° 4 rectifié est adopté.

Mme Leila Aïchi . - Le changement climatique peut constituer un frein au développement. Avec l'amendement n° 93, la France reconnaît le statut de pays en grande difficulté climatique.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Ce statut n'est pas défini ni reconnu au niveau international. Attendons la conférence mondiale sur le climat de 2015. Retrait sinon avis défavorable.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Même avis.

M. Yves Pozzo di Borgo . - Pourquoi ne pas être précurseurs ? Je voterai cet amendement.

L'amendement n° 93 n'est pas adopté.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - La lutte contre la sous-nutrition n'est pas seulement une question agricole ou de sécurité alimentaire, elle est aussi un problème sanitaire. L'amendement n° 80 intègre la lutte contre la sous-nutrition dans le secteur d'intervention santé de la politique de développement.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Avis défavorable : la sous-nutrition n'est pas une maladie.

M. Christian Cambon , rapporteur . - C'est aussi un problème de santé.

L'amendement n° 80 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 6 est adopté.

Mme Leila Aïchi . - Il est essentiel d'accompagner les petits producteurs qui exportent dans leurs démarches de certification environnementale afin de structurer localement les filières de développement durable, d'où l'amendement n° 92.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - Nous sommes plutôt favorables au principe, mais les coûts de certification pourraient freiner la production et l'exportation. Quel est l'avis du gouvernement ?

Mme Annick Girardin, secrétaire d'Etat . - Favorable, mais il serait plus judicieux d'intégrer cela au niveau de la troisième phrase de l'alinéa 48.

Mme Leila Aïchi . - Je suis d'accord.

L'amendement n° 92 rectifié est adopté.

M. Christian Cambon , rapporteur . - L'amendement n° 7 simplifie la rédaction en reprenant l'expression « responsabilité sociétale ».

L'amendement n° 7 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 8 est adopté.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 58 fait suite au drame du Rana Plaza et rappelle l'importance de prendre en compte l'ensemble de la chaîne économique d'approvisionnement. Il souligne l'intérêt du PCN mis en place en application des principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales. Il demande au Gouvernement de saisir le PCN de tout secteur économique qui pourrait présenter des risques du point de vue de la responsabilité des entreprises, comme il l'a fait pour la filière textile-habillement. Enfin, il prévoit explicitement que la politique de développement peut contribuer à améliorer la responsabilité sociétale par des actions d'accompagnement vis-à-vis des pays partenaires et des entreprises.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'Etat . - Avis favorable.

L'amendement n° 58 est adopté.

M. Christian Cambon , rapporteur . - L'amendement n° 9 est de cohérence.

L'amendement n° 9 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 76 est adopté.

Mme Leila Aïchi . - L'amendement n° 98 souligne l'importance d'investir dans les infrastructures urbaines durables.

M. Christian Cambon , rapporteur . - L'amendement prévoit que la politique de développement soutient des investissements dans des infrastructures urbaines durables, qui intègrent les enjeux d'adaptation aux changements climatiques, de réduction des émissions de gaz à effet de serre, des impacts environnementaux à long terme et une meilleure gestion des ressources. Sagesse.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'Etat . - Avis favorable, sous réserve du remplacement du verbe « préserver » par le verbe « respecter ».

Mme Leila Aïchi . - Je suis d'accord. Je retire le I de l'amendement.

L'amendement n° 98 rectifié est adopté.

Mme Leila Aïchi . - L'amendement n° 94 met en évidence le danger que représente l'utilisation des engrais chimiques dans les pays en développement.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - Nous craignons que ce dispositif ne soit lourd.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Les coûts seraient non négligeables. Quel est l'avis du gouvernement ?

Mme Annick Girardin, secrétaire d'Etat . - Satisfait par l'alinéa 48 du rapport, l'amendement affaiblirait la cohérence du texte. Avis défavorable.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Nous suivons l'avis du gouvernement.

Mme Leila Aïchi . - Je maintiens cet amendement.

L'amendement n° 94 n'est pas adopté.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 63 apporte une précision largement rédactionnelle.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Pas pour nous ! La réduction des soutiens aux énergies fossiles concerne toutes les politiques publiques de la France. C'est la stratégie qui sera élaborée à l'issue de l'étude d'impact qui déterminera la manière dont ces soutiens devront être diminués, qui devra être progressive. Avis défavorable.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Nous maintenons l'amendement. Les termes de « soutiens publics » sont trop généraux.

L'amendement n° 63 est adopté.

Mme Leila Aïchi . - L'amendement n° 89 ramène à un an le délai de publication de la stratégie de la France, afin qu'elle intervienne avant la COP21 dont l'enjeu est majeur.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Avis défavorable : ce délai est trop court.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'Etat . - Ces décisions impliquent des mutations industrielles lourdes : les entreprises doivent pouvoir anticiper leur stratégie. Même si la France entend diminuer son soutien aux énergies fossiles, elle doit s'en donner le temps.

Mme Leila Aïchi . - Je maintiens mon amendement.

M. Yves Pozzo di Borgo . - Je voterai l'amendement. La conférence climatique est une affaire importante qui justifie des efforts.

L'amendement n° 89 n'est pas adopté.

Mme Leila Aïchi . - L'amendement n° 90 affiche un certain nombre d'engagements publics, notamment en matière de réduction de gaz à effet de serre, en amont de la conférence. Il préconise un arrêt des financements publics aux énergies fossiles.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - Nous nous sommes déjà opposés au remplacement des deux ans par un an. La date de 2020 est fixée un peu brutalement. La conférence de Paris devrait évoquer ce sujet.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Retrait, ou avis défavorable.

M. Yves Pozzo di Borgo . - Je suis favorable à la première partie, pas à la seconde.

M. Robert del Picchia . - Pourquoi 2020 ?

Mme Leila Aïchi . - Je maintiens mon amendement.

L'amendement n° 90 n'est pas adopté.

Mme Leila Aïchi . - La France ne doit plus soutenir les mines de charbon à travers des banques de développement multilatéral régionales. Pour une présidence française crédible, la France doit prendre des engagements avant la COP21. C'est l'objet de l'amendement n° 95.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Comme aucun délai n'est indiqué, cet amendement serait d'application immédiate...

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Comment respecter une telle obligation ? Avis défavorable.

Mme Leila Aïchi . - Je maintiens mon amendement.

L'amendement n° 95 n'est pas adopté.

Mme Leila Aïchi . - Il faut promouvoir une gestion durable de l'eau : c'est l'objet de l'amendement n° 97.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - Pourquoi pas ? Sagesse.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Avis favorable, sous réserve de l'ajout du mot « notamment », pour ne pas viser que les populations locales.

Mme Leila Aïchi . - Je suis d'accord.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Notamment ?

M. Jean-Louis Carrère , président . - Cela serait relevé en séance.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Il ne figurera pas dans la loi mais dans le rapport...

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - Je ne suis pas contre.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Moi si !

L'amendement n° 97 n'est pas adopté.

M. Christian Cambon , rapporteur . - L'amendement n° 78 supprime les mots « en favorisant une gestion publique et collective de ce bien commun », ajoutés par l'Assemblée nationale. Sans entrer dans le débat sur gestion privée ou publique de l'eau, cette précision pourrait être inadaptée. Il est préférable, dans un souci d'efficacité, de rester pragmatique et de privilégier le résultat, à savoir que les populations aient effectivement accès à l'eau.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Avis favorable.

M. Michel Billout . - Je voterai contre.

L'amendement n° 78 est adopté.

Mme Leila Aïchi . - En l'absence d'une organisation fiscale mondiale, le conseil fiscal des Nations unies est l'espace de gouvernance internationale le plus inclusif. L'amendement n° 112 y met en avant la participation de la France.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - Nous n'avons pas compris de quoi il s'agissait. Retrait.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Le Gouvernement est sensible à la capacité fiscale des administrations de ses partenaires. Il ne s'agit toutefois pas de la bonne enceinte. Retrait.

M. Jean-Louis Carrère , président . - Madame Aïchi, vous pourrez déposer un nouvel amendement avant le 19 mai si vous trouvez une meilleure formulation.

Mme Leila Aïchi . - Je retire mon amendement.

L'amendement n° 112 est retiré.

Mme Leila Aïchi . - L'amendement n° 85 cite les notions de stabilité et de sécurité pour la mise en place d'Etats légitimes.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Nous comprenons l'intention qui a présidé à cet amendement, mais il n'apporte pas grand-chose au texte. Avis défavorable. Qu'est-ce qu'un État pacifié ?

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Sagesse.

L'amendement n° 85 n'est pas adopté.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 77 supprime une liste purement informative.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - A ce stade, je préfère la maintenir. Avis défavorable.

L'amendement n° 77 est adopté.

M. Christian Cambon , rapporteur . - L'amendement n° 79 est de cohérence rédactionnelle.

L'amendement n° 79, accepté par le Gouvernement, est adopté.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 55 précise notre position unanime : la France porte une attention particulière aux pays du Sahel qui nécessitent une approche globale et coordonnée de la part de l'ensemble des bailleurs de fonds.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Avis favorable, à condition que la liste des pays soit supprimée.

L'amendement n° 55 rectifié est adopté.

M. Christian Cambon , rapporteur . - L'amendement n° 67 améliore la rédaction de la phrase qui prévoit la concentration des subventions dans les pays pauvres prioritaires. La formulation initiale pouvait laisser penser qu'on distingue deux entités qui seraient l'État et l'AFD, alors que l'AFD est bien un opérateur de l'État.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Avis favorable.

L'amendement n° 67 est adopté.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 73 apporte une clarification.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Avis favorable.

L'amendement n° 73 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 74 est adopté.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 56 est rédactionnel.

L'amendement n° 56 est adopté.

Mme Leila Aïchi . - L'action humanitaire est une part essentielle du dispositif de solidarité internationale. Le continuum entre urgence, reconstruction et développement est déterminant pour son efficacité. L'amendement n° 103 le précise.

M. Christian Cambon , rapporteur . - L'un de nos amendements à l'article 1 er va dans ce sens. Celui-ci est satisfait.

L'amendement n° 103 est retiré.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 12 supprime la référence aux pays africains car tous les pays cités ne sont pas africains.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Avis favorable.

L'amendement n° 12 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 54 est adopté.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Avis favorable à l'amendement n° 81.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Avis favorable.

L'amendement n° 81 est adopté

M. Christian Cambon , rapporteur . - L'amendement n° 13 améliore le pilotage de la politique de développement en renforçant le rôle du CICID, qui devra se réunir chaque année.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Avis défavorable, car cet amendement constitue une injonction au pouvoir exécutif.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Il est absolument nécessaire de renforcer le pilotage de cette politique. Nous maintenons cet amendement.

M. Jean-Louis Carrère , président . - Il s'agit du rapport annexé...

L'amendement n° 13 est adopté.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 53 améliore l'évaluation de cette politique par la création d'un observatoire chargé de mener les évaluations de la politique de développement, indépendant des donneurs d'ordre.

M. Jean-Louis Carrère , président . - Nous partageons votre position.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Certes, l'évaluation doit être renforcée. C'est un acquis du projet de loi. Nous partageons cet objectif d'efficacité, mais il revient à l'exécutif de s'organiser au mieux. Nous sommes disponibles pour réfléchir avec vous : retrait ?

M. Christian Cambon , rapporteur . - Nous maintenons cet amendement car le sujet nous tient à coeur depuis longtemps.

L'amendement n° 53 est adopté.

M. Christian Cambon , rapporteur . - L'amendement n° 15 précise que les indicateurs de résultats ex post de l'aide bilatérale et multilatérale sont différents de l'évaluation, laquelle repose sur des études qualitatives plus poussées. Le Conseil national du développement et de la solidarité internationale réévaluera régulièrement leur pertinence.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Avis favorable.

L'amendement n° 15 est adopté.

M. Jean-Claude Peyronnet . - L'amendement n° 71 est un amendement de cohérence avec celui présenté à l'article 10 ; il précise le contenu du rapport transmis tous les deux ans par le Gouvernement au Parlement sur la politique de développement et de solidarité internationale.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Par cohérence, avis défavorable.

L'amendement n° 71 est adopté.

Mme Leila Aïchi . - L'amendement n° 114 demande à la France de transposer des règles de diligence raisonnable dans des secteurs à risque et susceptibles d'avoir une incidence négative sur les droits humains, l'environnement et la santé.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Une semblable injonction au Gouvernement n'est pas possible dans l'ordre constitutionnel. En outre, la France a déjà mis en oeuvre un certain nombre de mesures des principes directeurs de l'ONU ou de l'OCDE. Retrait.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Même position.

L'amendement n° 114 est retiré.

Mme Leila Aïchi . - L'amendement n° 88 mentionne la lutte contre les activités des réseaux terroristes et criminels.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - Avis favorable.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Avis favorable.

L'amendement n° 88 est adopté.

Mme Leila Aïchi . - L'amendement n° 91 engage la France à promouvoir et à participer à la prévention des conflits et au maintien de la paix à travers l'échelon européen conformément aux missions définies par le traité sur l'Union européenne. Cette politique européenne de prévention des conflits a déjà rétabli un climat de confiance entre adversaires et favorisé les négociations.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Avis défavorable : la formulation restreint l'indépendance de la France en la contraignant à agir par le biais de l'Europe pour prévenir un conflit ou maintenir la paix.

M. Jean-Louis Carrère , président . - Nous ne sommes pas dans un État fédéral.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Avis défavorable.

Mme Leila Aïchi . - Je propose de supprimer la dernière phrase.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Il reste la première phrase...

L'amendement n° 91 n'est pas adopté.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'Assemblée nationale a fait obligation à l'AFD d'inclure, dans les marchés qu'elle finance, une clause relative à la transparence des entreprises participantes. L'amendement n° 10 inclut l'ensemble du groupe AFD, et donc sa filiale Proparco. Il supprime le renvoi à des informations contenues dans la loi bancaire française, dont une partie n'est pas encore entrée en vigueur en France.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Nous souhaitons maintenir la référence à la loi du 26 juillet 2013

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur .  - C'est contraire à l'esprit de l'amendement.

Le sous-amendement du Gouvernement à l'amendement n° 10 n'est pas adopté.

L'amendement n° 10 est adopté ; en conséquence l'amendement n° 102 devient sans objet.

M. Michel Boutant . - Je voudrais saluer notre collègue Kalliopi Ango Ela, qui participait à nos travaux pour la dernière fois, et lui dire toute notre estime et notre affection.

M. Jean-Louis Carrère , président . - Longue vie et toute notre amitié. ( Très nombreuses marques d'assentiment ).

M. Robert del Picchia . - Vous nous reviendrez.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 75 étend le soutien de la France aux initiatives des banques multilatérales pour les industries extractives.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Le Gouvernement pourrait accepter le I, mais le II obligerait à soutenir toutes les initiatives, quelles qu'elles soient....

L'amendement n° 75 est retiré.

L'amendement rédactionnel n° 17 est adopté.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 69 affiche les objectifs de la France en matière multilatérale : rationaliser le paysage des organisations internationales, aujourd'hui éparpillé, et mieux articuler l'aide bilatérale et multilatérale.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Avis favorable.

L'amendement n° 69 est adopté.

M. Christian Cambon , rapporteur . - L'amendement n° 70 affirme l'attachement de la France à la mise en commun des aides internationales au sein de fonds fiduciaires ou de fonds de dotations. La gestion de l'aide par une équipe resserrée améliore son efficacité.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Le Gouvernement ne souhaite pas multiplier les fonds dédiés. Aussi nous proposons d'ajouter, à la fin de la première phrase, « lorsque la situation le justifie ».

M. Jean-Louis Carrère , président . - Supprimons également la mention du Mali ou de la République centrafricaine.

L'amendement n° 70 rectifié est adopté.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - L'amendement n° 18 simplifie la rédaction et précise le rôle spécifique des collectivités ultramarines.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Vous comprenez tous mon attachement aux collectivités ultramarines, qui ont en effet un rôle spécifique à jouer. Tout en saluant l'objectif, je pense que ce paragraphe mériterait l'éclairage de votre délégation à l'outre-mer.

M. Jean-Louis Carrère , président . - Nous prendrons son avis d'ici la séance.

L'amendement n° 18 est adopté.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Nous ne sommes plus le quatrième contributeur mondial à l'APD, d'où l'amendement n° 65.

L'amendement n° 65 est adopté.

Mme Leila Aïchi . - L'amendement n° 107 affirme que la France doit se conformer strictement aux recommandations du comité d'aide au développement de l'OCDE.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - Il s'agit de limiter ou d'interdire les prêts concessionnels. L'affaire prête à discussion au sein de l'OCDE. Vous risqueriez de brider l'AFD. Si des pays sont aptes à payer des intérêts, pourquoi se priver de la capacité d'intervenir plus, ce qui permet de dégager des crédits pour les autres pays ? Avis défavorable.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État. - La France respecte les règles de l'OCDE. Ces pays empruntent à l'AFD au-dessous des taux classiques et parce qu'ils recherchent une expertise. Retrait ?

L'amendement n° 107 n'est pas adopté.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Si l'Assemblée nationale a judicieusement consacré la pratique de l'AFD en matière de juridictions non coopératives en matière fiscale, l'interdiction de financer un projet quand la structure actionnariale comporte une entreprise dont l'immatriculation dans une de ces juridictions n'est pas justifiée par un intérêt économique réel paraît bien lourde à mettre en oeuvre. L'amendement n° 20 conserve l'esprit de l'alinéa tout en simplifiant la rédaction.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Avis favorable.

L'amendement n° 20 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 66 est adopté, ainsi que l'amendement n° 57.

Mme Leila Aïchi . - Pour contribuer efficacement au développement, il est nécessaire de mettre en place des règles garantissant la responsabilité sociale, environnementale et fiscale des entreprises, ainsi que des pratiques respectueuses des droits humains. L'amendement n° 108 le rappelle.

M. Jean-Claude Peyronnet , rapporteur . - Que sont exactement des exigences strictes en termes de responsabilité ? L'amendement de Mme Garriaud-Maylam va dans le même sens.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Sa rédaction semble en effet plus appropriée, j'y suis favorable.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Même avis que les rapporteurs.

L'amendement n° 108 n'est pas adopté.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Avis favorable à l'amendement n° 111 qui engage la France à plaider pour un meilleur respect des normes sociales et environnementales.

M. Jean-Claude Requier . - Mme Garriaud-Maylam ne devrait-elle pas employer l'adjectif « sociétal » ?

M. Christian Cambon , rapporteur . - Il s'agit ici de normes.

L'amendement n° 111 est adopté.

M. Christian Cambon , rapporteur . - L'amendement n° 21 supprime l'alinéa 255 parce que certains indicateurs ex-post n'ont pas été construits pour être présentés de manière sexuée comme l'a souhaité l'Assemblée nationale. Il en va ainsi des superficies bénéficiant d'un programme de conservation de la biodiversité...

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État. - L'égalité entre les hommes et les femmes constitue un objectif transversal. Il est important de savoir s'il y a plus de filles ou de garçons parmi les enfants ayant achevé le cycle scolaire primaire. La rédaction actuelle convient mieux.

M. Christian Cambon , rapporteur . - Nous pourrions écrire « quand l'indicateur le permet ».

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État. - Ou « quand c'est pertinent », très bien.

L'amendement n° 21 rectifié est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission, ainsi que le rapport annexé.

L'ensemble du projet de loi est adopté, à l'unanimité, dans la rédaction issue des travaux de la commission.

M. Jean-Louis Carrère , président . - Je vous demande de prendre garde à ce qu'une profusion d'amendements ne vienne nuire au remarquable travail mené par les rapporteurs.

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État . - Merci à tous.

Tableau récapitulatif sur le sort des amendements

Article 1 er

Définition des objectifs

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

23

Rédactionnel

Adopté

Mme AÏCHI

99

Lutte contre l'érosion de la biodiversité

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

24

Lutte contre les discriminations

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

26

Rédactionnel

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

25

Action humanitaire

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

62

Rédactionnel

Adopté

CHAPITRE II

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

46

Rédactionnel

Adopté

Article 3

Actualisation des orientations
et cohérence de l'ensemble des politiques publiques

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

28

Rédactionnel

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

29

Suppression d'une énumération

Adopté

Mme AÏCHI

104

Etude des impacts des projets et propositions de loi sur le développement

Retiré

Mme GARRIAUD-MAYLAM

109

Rôle du Conseil national du développement et de la solidarité internationale

Rejeté

Mme AÏCHI

96

Projets incompatibles avec la cohérence entre la politique de développement et les autres politiques publiques

Rejeté

Articles additionnels après Article 3

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

30

Rôle et complémentarité de l'ensemble des acteurs

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

32

Coordination des actions de l'ensemble des bailleurs de fonds

Adopté

Division(s) additionnelle(s) avant Article 4

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

47

Rédactionnel

Adopté

Article 4

Déploiement de la politique de développement dans les pays partenaires

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

33

Rédactionnel

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

34

Rédactionnel

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

35

Rédactionnel

Adopté

Article 4 bis (nouveau)
Principe de gestion transparente, programmation conjointe avec l'Union européenne
et coordination avec les autres bailleurs

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

36

Principe d'évaluation indépendante

Adopté avec modification

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

37

Rédactionnel

Adopté

Article 5
Responsabilité sociale et environnementale

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

38

Responsabilité sociétale

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

59

Rédactionnel

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

39

Responsabilité de l'AFD

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

40

Rédactionnel

Adopté

Article 5 bis (nouveau)
Rôle et comportement des entreprises

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

41

Suppression de l'article

Adopté

M. MARSEILLE

82

Principes directeurs sur les droits de l'enfant et les entreprises

Retiré

Mme GARRIAUD-MAYLAM

110

Modification rédactionnelle

Satisfait ou sans objet

Mme AÏCHI

115

Effectivité des mécanismes judiciaires pour les victimes de violations de droits de l'homme à l'étranger

Rejeté

Article 5 ter (nouveau)
Soutien au commerce équitable, à l'économie sociale et solidaire
et au micro-crédit

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

42

Rédactionnel

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 5 ter (nouveau)

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Le Gouvernement

113

Fonds de dotation multibailleurs

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

116

Commercialisation en France de services financiers de banques originaires de pays en développement

Adopté

Article 7
Position de la France dans les institutions multilatérales de développemen

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

43

Suppression de l'article

Adopté

Article 8
Application des principes de la loi par les opérateurs de l'expertise technique internationale

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

60

Rédactionnel

Retiré

Article additionnel après Article 8

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

M. BERTHOU

106

Fusion des organismes publics d'expertise internationale

Adopté

Article 9
Sécurisation juridique de l'action internationale des collectivités territoriales

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

48

Rédactionnel

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

49

Maintien du caractère facultatif des conventions

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

61

Extension de la loi « Oudin-Santini » au secteur des déchets

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

50

Déclaration de leurs actions internationales par les collectivités territoriales

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

51

Rédactionnel

Adopté

Article 10
Rapport d'évaluation et durée d'application du projet de loi

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

52

Consolidation du rapport remis au Parlement

Adopté

Article 2
Approbation du rapport annexé fixant les orientations de la politique de développement

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

27

Actualisation des orientations de la politique de développement

Adopté

M. BEAUMONT

83

Définition d'indicateurs quantitatifs et qualitatifs

Retiré

Rapport annexé

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

1

Rédactionnel

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

72

Rédactionnel

Adopté

Mme AÏCHI

105

Additionnalité et prévisibilité des financements innovants

Retiré

Mme AÏCHI

100

Evaluation annuelle du portefeuille de participations de l'AFD

Retiré

Mme AÏCHI

101

Transparence des véhicules financiers auxquels l'AFD apporte son concours

Rejeté

Mme AÏCHI

86

Insertion de l'environnement et de l'énergie dans les politiques publiques susceptibles d'avoir un impact sur le développement

Rejeté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

2

Définition de la continuité entre l'urgence, la reconstruction et le développement

Adopté avec modification

M. BEAUMONT

84

Charte de la politique de développement

Adopté avec modification

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

3

Rédactionnel

Adopté

Mme AÏCHI

87

Suppression de la limitation du champ de la lutte contre le changement climatique

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

5

Rédactionnel

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

4

Situation des jeunes filles

Adopté avec modification

Mme AÏCHI

93

Statut de "pays en grande difficulté climatique"

Rejeté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

80

Inclusion de la sous-nutrition dans le secteur d'intervention lié à la santé

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

6

Rédactionnel

Adopté

Mme AÏCHI

92

Accès aux certifications environnementales volontaires

Adopté avec modification

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

7

Rédactionnel

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

8

Rédactionnel

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

58

Rôle du Point de contact national

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

9

Rédactionnel

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

76

Rédactionnel

Adopté

Mme AÏCHI

98

Précision

Adopté avec modification

Mme AÏCHI

94

Information sur les risques sanitaires et environnementaux liés à l'utilisation d'engrais chimiques

Rejeté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

63

Précision

Adopté

Mme AÏCHI

89

Diminution du délai d'élaboration de la stratégie française relative aux énergies fossiles

Rejeté

Mme AÏCHI

90

Arrêt des soutiens publics aux énergies fossiles d'ici 2020

Rejeté

Mme AÏCHI

95

Abandon des soutiens publics aux centrales à charbon et aux mines de charbon

Rejeté

Mme AÏCHI

97

Priorités dans le domaine de l'eau et de l'assainissement

Rejeté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

78

Retour au texte initial du Gouvernement en ce qui concerne la gestion de l'eau

Adopté

Mme AÏCHI

112

Soutien de la France au "conseil fiscal des Nations unies"

Retiré

Mme AÏCHI

85

Lutte contre la corruption et Etats stables et pacifiés

Rejeté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

77

Rédactionnel

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

79

Rédactionnel

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

55

Approche globale pour le Sahel

Adopté avec modification

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

67

Rédactionnel

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

73

Rédactionnel

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

74

Rédactionnel

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

56

Rédactionnel

Adopté

Mme AÏCHI

103

Précisions sur les actions dans les pays en crise ou fragiles

Retiré

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

12

Rédactionnel

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

54

Rédactionnel

Adopté

M. MARSEILLE

81

Insertion de la protection de l'enfance comme action qui peut être menée dans l'ensemble des pays partenaires

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

13

Amélioration du pilotage

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

53

Evaluation de la politique de développement

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

15

Indicateurs de résultats

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

71

Cohérence avec l'amendement n° 52

Adopté

Mme AÏCHI

114

Règles de diligence raisonnable applicables dans les secteurs à risque

Retiré

Mme AÏCHI

88

Menaces constituées par les réseaux terroristes et criminels

Adopté

Mme AÏCHI

91

Insertion des actions de prévention des conflits et de maintien de la paix au niveau européen

Rejeté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

10

AFD et transparence des entreprises

Adopté

Mme AÏCHI

102

AFD et transparence des entreprises

Sans objet

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

75

Soutien à des initiatives multilatérales dans le domaine des industries extractives

Retiré

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

17

Rédactionnel

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

69

Rationalisation du paysage des organisations multilatérales

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

70

Soutien aux fonds multibailleurs

Adopté avec modification

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

18

Intégration régionale des collectivités ultramarines

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

65

Rédactionnel

Adopté

Mme AÏCHI

107

Comptabilisation de certains prêts dans l'APD française

Rejeté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

20

Précision juridique

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

66

Rédactionnel

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

57

Rédactionnel

Adopté

Mme AÏCHI

108

Investissements directs étrangers (IDE)

Rejeté

Mme GARRIAUD-MAYLAM

111

Respect des normes sociales et environnementales, lutte contre la corruption

Adopté

MM. PEYRONNET et CAMBON, rapporteurs

21

Présentation sexuée des indicateurs de résultats

Adopté avec modification

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Mardi 18 mars

Mme Anne Paugam, directrice générale de l'Agence française de développement (AFD)

Mercredi 2 avril

M. Jean-Michel Vielajus , président de Coordination SUD

M. Serge Michailof, chercheur associé à l'Iris,
et M. Olivier Lafourcade, président de « Investisseurs et Partenaires »

M. Sébastien Fourmy, directeur des Etudes et du Plaidoyer, et M. Christian Reboul, responsable de plaidoyer (OXFAM)

M. Yves Dauge , ancien rapporteur pour avis au nom de la commission de la culture des crédits de la mission Action extérieure de l'Etat

Jeudi 3 avril

M. Anthony Requin , chef de service des Affaires multilatérales et du Développement à la direction générale du Trésor,
Mme Shanti Bobin et M. Manuel Château , direction générale du Trésor

Mardi 8 avril

M. Lionel Zinsou , président de PAI Partners

Mercredi 9 avril

Mme Agnès Arcier , présidente directrice générale d'ADETEF, et M. Cyril Bouyeure , directeur général délégué

Jeudi 10 avril

M. Jean-Michel Severino , ancien vice-président de la Banque mondiale, ancien directeur général de l'AFD , président de « Investisseur & Partenaire »

M. Cyrille Pierre , directeur général de France expertise internationale (FEI)

Jeudi 17 avril

Mme Brigitte Polonovski , représentante d'ATD-Quart Monde à la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), M. Michel Forst , secrétaire général de la CNCDH, et Mme Noémie Bienvenu , conseillère juridique

Mardi 29 avril

M. Jacques Berthou, sénateur, auteur en 2012 du rapport d'information « Pour une équipe France de l'expertise à l'international ».

* 1 « L'Afrique est notre avenir », rapport d'information sénatorial de MM. Jeanny Lorgeoux et Jean-Marie Bockel, co-présidents du groupe de travail, et de Mme Kalliopi Ango Ela et MM. René Beaumont, Robert Hue et Jean-Claude Peyronnet, sénateurs, n° 104 (2013-2014), octobre 2013.

* 2 « Un partenariat pour l'avenir : quinze propositions pour une nouvelle dynamique économique entre l'Afrique et la France », rapport établi par M. Hubert Védrine, Lionel Zinsou, Tidjane Thiam, Jean-Michel Severino et Hakim El Karoui.

* 3 Depuis 2013, le CAD compte, outre l'Union européenne, 28 pays membres.

* 4 Décret n° 98-66 du 4 février 1998 portant création du comité interministériel de la coopération internationale et du développement.

* 5 Néologisme très utilisé par les acteurs du développement et issu du terme anglais « accountability », la redevabilité entend conjuguer les expressions « rendre compte » et « rendre des comptes ».

* 6 Liste établie à l'occasion du CICID du 31 juillet 2013.

* 7 Livre vert « Promouvoir un cadre européen pour la responsabilité sociale des entreprises », COM (2001) 366 du 18 juillet 2001.

* 8 « Les politiques commerciale, agricole, fiscale, migratoire, sociale ou les politiques relatives aux droits des femmes, à la recherche et à l'enseignement supérieur, à l'éducation, à la culture, à la santé, à l'environnement, à l'énergie et à la lutte contre le changement climatique, à la paix et à la sécurité, à l'économie sociale et solidaire ou aux outre-mer ».

* 9 « Commerce, agriculture, santé, migrations, fiscalité, recherche et enseignement supérieur, éducation, lutte contre le changement climatique, sécurité, outre-mer... »

* 10 Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

* 11 Loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République.

* 12 Rédaction résultant de la loi n° 2007-147 du 2 février 2007 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements, dite loi « Thiollière ».

* 13 Rédaction résultant de la loi n° 2005-95 du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement, dite loi « Oudin-Santini », complétée dans le secteur de l'énergie par l'amendement de notre collègue Xavier Pintat à la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie.

* 14 Décrite précisément dans le rapport établi par votre rapporteur Jean-Claude Peyronnet au nom de la délégation du Sénat aux collectivités territoriales et à la décentralisation : « La solidarité internationale à l'échelle des territoires : état des lieux et perspectives », novembre 2012.

* 15 Rapport sur l'action extérieure des collectivités territoriales françaises, présenté par André Laignel le 23 janvier 2013.

* 16 Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.

* 17 Source : document de politique transversale annexé au projet de loi de finances pour 2014, avec une définition large de la notion de « subvention ».

* 18 « Pour une « équipe France » de l'expertise à l'international », rapport d'information n° 131 (2012-2013) du 14 novembre 2012.

* 19 Loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010.

* 20 Rapport sur le renforcement de la cohérence du dispositif public de l'expertise technique internationale, Christine Mauguë, 14 juillet 2011.

* 21 Selon les informations recueillies par vos rapporteurs, la productivité urbaine fait référence à la valeur ajoutée, rapportée par habitant, des économies d'agglomération dans une ville compacte et dense, par exemple en termes de réseaux (services d'énergie et d'eau, transports, communications, etc.).

* 22 Sont ainsi citées « les politiques commerciale, agricole, migratoire, sociale, ou les politiques relatives à la recherche et l'enseignement supérieur, à l'éducation, à la santé, à l'environnement et à la lutte contre le changement climatique, à la paix et à la sécurité, à l'économie sociale et solidaire ou aux outre mers », l'Assemblée nationale ayant encore ajouté les politiques fiscale et relatives aux droits des femmes, à la culture et à l'énergie.

* 23 Décret n° 2013-1154 du 11 décembre 2013 créant un Conseil national du développement et de la solidarité internationale.

* 24 Proparco (Société de promotion et de participation pour la coopération économique), filiale de l'AFD à 57 %, a pour mission de favoriser les investissements privés dans les pays émergents et en développement en faveur de la croissance, du développement durable et de l'atteinte des objectifs du millénaire (OMD).

* 25 Cette phrase a été introduite à l'article 3 en commission puis décalée à l'article 5 en séance publique.

* 26 Article 44 de la loi n° 98-1267 du 30 décembre 1998.

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