EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est appelé à examiner en deuxième lecture le projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale, qui a été adopté en première lecture, avec modifications, par le Sénat, dans la nuit du 21 au 22 octobre 2013, puis adopté avec modifications par l'Assemblée nationale, le 3 décembre 2013.
Fondé sur les conclusions du nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, présenté en avril 2013, le projet de loi de programmation militaire 2014-2019 précise, dans son rapport annexé, les principales orientations de notre politique de défense et les décline en termes financiers, capacitaires, industriels et humains sur les six prochaines années. Il comporte également un important volet normatif. Outre des dispositions relatives à la gestion des ressources humaines et à l'immobilier, il vise à améliorer le cadre juridique de l'action des services de renseignement et à renforcer le contrôle parlementaire, par l'extension des prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement, à renforcer la protection des militaires engagés en opération face au risque de judiciarisation et à accroître la protection des systèmes d'information face aux cyberattaques.
En première lecture, le Sénat avait apporté un certain nombre d'améliorations au texte du Gouvernement, visant en particulier à :
- renforcer la portée des « clauses de sauvegarde » sur les recettes exceptionnelles, les OPEX, la masse salariale et les carburants, afin de garantir le bon respect de la trajectoire financière ;
- introduire une « clause de revoyure » et une « clause de retour à meilleure fortune », afin de permettre, en cas d'amélioration de la situation économique et des finances publiques, de tendre vers l'objectif d'un budget de la défense de 2 % du PIB ;
- Insérer un nouveau chapitre sur le contrôle parlementaire de l'exécution de la loi de programmation militaire, comprenant notamment un contrôle sur pièces et sur place des présidents et rapporteurs des commissions chargées de la défense des deux assemblées.
D'une manière générale, l'Assemblée nationale a conservé, voire conforté, l'intégralité des avancées introduites par le Sénat.
Outre des modifications rédactionnelles, elle a apporté des précisions et des compléments utiles au texte du projet de loi et de son rapport annexé.
I. L'ASSEMBLÉE NATIONALE A APPROUVÉ EN PREMIÈRE LECTURE LA PLUPART DES AVANCÉES INTRODUITES PAR LE SÉNAT
D'une manière générale, l'Assemblée nationale a approuvé la plupart des modifications introduites par le Sénat.
A. L'ASSEMBLÉE NATIONALE A APPROUVÉ LE RENFORCEMENT PAR LE SÉNAT DE LA PORTÉE DES « CLAUSES DE SAUVEGARDE » POUR GARANTIR LE RESPECT DE LA TRAJECTOIRE FINANCIÈRE
En première lecture, le Sénat avait souhaité, à l'initiative de votre commission, renforcer la portée des « clauses de sauvegarde » , qui figuraient initialement dans le rapport annexé, afin de garantir le respect de la trajectoire financière prévue par la loi de programmation militaire.
Le Sénat avait donc introduit, par voie d'amendement, la « clause de sauvegarde » sur les recettes exceptionnelles et la « clause de sauvegarde » portant sur les OPEX dans la partie normative de la LPM et avait modifié leur rédaction afin de renforcer leur portée.
La première « clause de sauvegarde » concerne les ressources exceptionnelles (article 3).
Rappelons que les ressources définies par la LPM se composent sur la période 2014-2019 de crédits budgétaires, à hauteur de 183,9 milliards d'euros courants, et de ressources exceptionnelles, à hauteur de 6,1 milliards d'euros. Ces ressources exceptionnelles proviennent notamment de l'intégralité du produit de cessions immobilières, d'un nouveau programme d'investissement d'avenir financé par le produit de cessions de participations d'entreprises publiques, du produit de la mise aux enchères de la bande de fréquences hertziennes, de redevances versées par les opérateurs privés au titre des cessions de fréquences déjà réalisées lors de la précédente LPM, et, le cas échéant, du produit de cessions additionnelles de participations d'entreprises publiques.
La « clause de sauvegarde », dans sa rédaction retenue par le Sénat, prévoit que dans le cas où ces recettes exceptionnelles ne seraient pas au rendez-vous au montant et au moment prévus, ces recettes seraient intégralement compensées par d'autres recettes exceptionnelles ou bien par des crédits budgétaires sur la base d'un financement interministériel.
En sens inverse, si le montant des ressources disponibles devait excéder les 6,1 milliards d'euros prévus, la Défense devra en bénéficier à hauteur de 0,9 milliard d'euros supplémentaires.
Cette disposition vise donc à garantir la sincérité de la programmation financière en s'assurant que les recettes exceptionnelles affectées à la mission "Défense" seront bien réalisées au montant et au moment prévus et, qu'à défaut, elles seront intégralement compensées par d'autres recettes exceptionnelles ou des crédits budgétaires sur la base d'un financement interministériel.
L'Assemblée nationale a approuvé la « clause de sauvegarde » portant sur les recettes exceptionnelles tout en modifiant sa rédaction, en remplaçant le présent de l'indicatif par le conditionnel, ce qui n'a toutefois pas pour effet d'en réduire la portée.
L'Assemblée nationale a également approuvé la rédaction de la « clause de sauvegarde » portant sur les OPEX , telle que modifiée par le Sénat (article 3 bis).
Conformément au souhait du Parlement, ce mécanisme permet une budgétisation la plus sincère possible pour des dépenses par nature non prévisibles et un financement interministériel afin d'éviter ainsi qu'elles soient gagées par des annulations de crédits d'un montant équivalent en dépenses d'équipement et bouleversent ainsi l'équilibre de la programmation.
Toutefois, la rédaction initiale de ce mécanisme qui figurait dans le rapport annexé était apparue trop complexe aux yeux de votre commission, source de contentieux et de nature à ce qu'une part croissante de ces dépenses soit de nouveau gagée par des annulations de crédits d'équipement.
C'est pourquoi, tout en retenant le montant de la dotation prévue par le gouvernement de 450 millions d'euros, le Sénat avait souhaité, à l'initiative de votre commission, revenir à la rédaction qui figurait dans la précédente LPM.
Compte tenu de l'importance stratégique et diplomatique de ces opérations, de leur impact sur l'équilibre financier de la programmation le Sénat avait également souhaité qu'elles fassent l'objet d'un débat annuel au Parlement sur les engagements de la France en dehors du territoire national et d'un bilan politique, opérationnel et financier communiqué préalablement aux commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Là encore, sous réserve de modifications rédactionnelles, l'Assemblée nationale n'a pas remis en cause le texte adopté par le Sénat.
L'Assemblée nationale a également souscrit à l'analyse du Sénat en ce qui concerne les deux autres clauses de sauvegarde figurant dans le rapport annexé, qu'elle n'a pas modifiées :
. La première prévoit un mécanisme de sauvegarde relatif aux dépenses en matière de carburants opérationnels . L'alinéa 331 du rapport annexé dispose en effet : « En cas de hausse du prix constaté des carburants opérationnels, la mission Défense bénéficiera de mesures financières de gestion et, si la hausse est durable, des crédits supplémentaires seront ouverts en construction budgétaire, pour couvrir les volumes nécessaires à la préparation et à l'activité opérationnelle des forces » . L'objectif visé est de se prémunir du risque que les dépenses contraintes ne phagocytent les dépenses de fonctionnement liées à l'opérationnel. L'Assemblée nationale n'a pas modifié cette clause ;
. La seconde, inscrite à l'alinéa 358 du rapport annexé, porte sur la masse salariale . La rédaction retenue par le Sénat prévoit de soustraire de la responsabilité du ministère de la Défense le dépassement de la masse salariale dû aux dépenses « hors socle », liées aux restructurations, aux allocations servies aux familles, aux indemnités chômage des militaires, aux indemnisations des accidents du travail et des maladies professionnelles, ou aux cessations anticipées d'activité liées à l'amiante, ou au fonds de concours du service de santé des armées ; par définition, celles-ci ne peuvent être pilotées par le ministère. Là encore, l'Assemblée nationale a approuvé cette modification.
Rappelons que l'équilibre général de la future LPM est permis par des efforts d'économie significatifs sur la masse salariale, à hauteur de 4,4 milliards d'euros sur la période 2014-2019, ainsi que sur les coûts de structure dont les crédits sont contenus à moins de 3,5 milliards d'euros par an en moyenne sur la période.