B. LES TRANSFÈREMENTS DES DÉTENUS : UN TRANSFERT DE COMPÉTENCE PLUS DIFFICILE QUE PRÉVU
Depuis plusieurs années, la question du transfèrement des détenus et du transfert de cette mission à l'administration pénitentiaire constitue un « serpent de mer » de la mission « Sécurités ». Votre commission des finances a eu l'occasion à de nombreuses reprises d'évoquer ce sujet 19 ( * ) . L'examen du présent projet de loi de finances permet de faire un point utile sur ce thème.
1. Les termes de l'arbitrage interministériel initial
La réunion interministérielle du 30 septembre 2010 a acté le principe du transfert de la mission d'extraction des détenus du ministère de l'intérieur (police et gendarmerie) vers le ministère de la justice (administration pénitentiaire) 20 ( * ) . Ce transfert devait se réaliser progressivement sur trois ans, par zone géographique.
Au titre de ce transfert de charge, il a été décidé que 800 ETPT seraient transférés du ministère de l'intérieur au ministère de la justice. Dans ce mouvement, 281 ETPT étaient issus du programme « Police nationale », le solde provenant du programme « Gendarmerie nationale ».
Cette décision s'inscrit dans le cadre plus large des efforts entrepris pour désengager les forces de l'ordre des charges parajudiciaires qui obèrent leurs capacités opérationnelles . L'objectif consiste à recentrer ces forces sur leur coeur de métier (par le désengagement des services des unités hospitalières sécurisées interrégionales, de la police des audiences non sensibles, de la sécurisation des sites judiciaires...).
2. Le bilan des transferts de charge
Les extractions ont été reprises par la direction de l'administration pénitentiaire du ministère de la justice dans trois premières régions en 2011 (Lorraine, Auvergne, Basse-Normandie), puis dans quatre régions supplémentaires (Picardie, Franche-Comté, Champagne-Ardenne et Midi-Pyrénées) ainsi que deux départements franciliens (Yvelines et Val-d'Oise) en 2012.
Dans les Hauts-de-Seine, l'administration pénitentiaire a repris à sa charge les extractions le 7 janvier 2013 . La préfecture de police de Paris continue cependant à assurer la présentation des détenus venant de la maison d'arrêt de Nanterre.
Au total, depuis la reprise de la mission dans ces régions, l'administration pénitentiaire prend en charge 85 % des personnes extraites , contre 11 % pour la police et 4 % pour la gendarmerie.
Sur les 281 emplois devant être transférés du programme « Police nationale » vers le ministère de la justice, 70 ETPT ont été effectivement rendus en 2011 et 88 ETPT en 2012. En 2013, 123 ETPT restaient donc à rendre. Pour ce qui est des emplois de la gendarmerie, 292 ETPT ont été transférés à l'administration pénitentiaire et 227 ETPT demeurent à la charge du programme.
3. Les perspectives : vers un étalement du calendrier ?
A ce stade, le bilan du transfert des transfèrements est donc contrasté .
La mise en oeuvre de ce transfert de mission s'est d'abord heurtée aux difficultés de montée en puissance du dispositif du côté du ministère de la justice (délais de recrutement et de formation des personnels plus longs que prévus). Il apparait en outre que le déploiement par l'administration pénitentiaire de tous les emplois transférés pour assurer l'exécution des escortes et des transfèrements judiciaires dans les ressorts des cours d'appel ne permet pas le respect de l'arbitrage interministériel initial.
Au final, le calendrier de « bascule » n'a pas pu être tenu .
Dans ces conditions, à la fin de l'année 2012, il a été décidé un moratoire pour 2013 . Les transferts d'emplois et des nouvelles régions ont été suspendus afin d'attendre le résultat de l'évaluation demandée conjointement par les ministères de la justice et de l'intérieur.
La volonté du ministère de l'intérieur est toutefois de mettre fin au moratoire afin de poursuivre et de clore le transfert de la mission à l'administration pénitentiaire. Cette action a d'ailleurs été inscrite parmi les mesures de modernisation de l'action publique (MAP) pour le ministère de l'intérieur .
A la suite de plusieurs réunions interministérielles, un projet de reprise des régions restantes a été proposé. Il prévoit un transfert progressif entre 2014 et 2018 des régions restant à reprendre, y compris les départements et les collectivités ultra-marines.
Ce plan ne fait toutefois pas encore l'objet d'un accord définitif entre les deux ministères (intérieur et justice), le nombre d'ETPT à restituer par le ministère de l'intérieur n'étant pas encore fixé .
4. La nécessaire vigilance sur les conditions de transfèrements et la visioconférence
Sans préjuger de la solution qui sera finalement arrêtée, votre rapporteur spécial souhaite toutefois rappeler un certain nombre de principes fondamentaux en matière de transfèrements. Leur respect doit aussi orienter les choix qui seront faits.
En premier lieu, la France doit avoir pour objectif premier d'assurer les transfèrements dans des conditions conformes au droit européen et aux exigences élémentaires en matière de dignité et de santé des détenus. Notre pays a été condamné, à plusieurs reprises, par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) s'agissant des conditions dans lesquelles se déroulent les extractions médicales de détenus 21 ( * ) .
En deuxième lieu, le niveau de sécurisation des transfèrements ne doit pas pâtir d'un transfert de responsabilité de la police et la gendarmerie vers l'administration pénitentiaire.
Cette observation renvoie à une troisième condition : l'accompagnement et la formation des personnels pénitentiaires affectés à cette nouvelle mission .
Enfin, le recours accru à la visioconférence 22 ( * ) entre les magistrats et les détenus ou prévenus incarcérés est souvent présenté comme une solution permettant de réduire le nombre de transfèrements 23 ( * ) .
Toutefois, dans son avis du 14 octobre 2011 relatif à l'emploi de la visioconférence à l'égard de personnes privées de liberté 24 ( * ) , le Contrôleur général des lieux de privation de liberté , Jean-Marie Delarue, souligne que « le développement inconsidéré d'une telle technique emporte le risque de porter atteinte aux droits de la défense ». Si dans certains cas la visioconférence peut faciliter la mise en oeuvre des droits de la défense, « dans de nombreux autres cas toutefois, la visioconférence constitue un affaiblissement des droits de la défense en ce qu'elle met fin à la présence physique du comparant qui est aussi un moyen d'expression (d'autant plus que bon nombre de prévenus ont de grandes difficultés à s'exprimer oralement) ».
Aussi, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté estime-t-il nécessaire un encadrement très strict du recours à cette technique (consentement du justiciable, présence d'un conseil auprès de lui...). Il considère en outre que « les économies réalisées sur les coûts des extractions ou les difficultés de réunir les escortes nécessaires ne constituent pas, en principe, des motifs suffisants pour recourir à la visioconférence » .
* 19 Cf . notamment Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012), tome III - annexe 26 : « Sécurité », pour un exposé précis des enjeux de ce dossier.
* 20 Jusqu'en 2010, les principales règles de répartition des compétences en matière d'escortes et de gardes des détenus étaient complexes et, au final, elles faisaient peser une charge importante sur la police et la gendarmerie. Les transfèrements administratifs , qui consistent en la conduite d'un détenu d'un établissement pénitentiaire à un autre, étaient réalisés par l'administration pénitentiaire . Dans des cas exceptionnels, lorsqu'un détenu était réputé dangereux, le concours des forces de l'ordre (police ou gendarmerie) pouvait être sollicité. Les extractions consistent à conduire les détenus de l'établissement dans lequel ils sont incarcérés jusqu'au palais de justice où ils doivent être présentés ou comparaître, et à en assurer la garde. Les translations judiciaires sont effectuées à la demande de l'autorité judiciaire. Elles résident dans le transfert des détenus d'un établissement pénitentiaire vers un autre. Les extractions et les translations judiciaires étaient intégralement assurées par la police et la gendarmerie . Le conseil de sécurité intérieur du 6 décembre 1999 avait, par ailleurs, décidé la prise en charge à 100 % par l'administration pénitentiaire des escortes médicales pour consultations . A l'instar des transfèrements administratifs, le concours des forces de l'ordre pouvait être sollicité lorsque le détenu extrait était réputé dangereux.
* 21 Cf . par exemple, arrêt Duval c. France (requête n° 19868/08) , CEDH.
* 22 Il s'agissait d'ailleurs d'une mesure recommandée par la RGPP.
* 23 L'article 706-71 du code de procédure pénale, modifié par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 dite « loi Perben II », autorise l'usage de la visioconférence en matière pénale pour l'audition ou l'interrogatoire de personnes en cours d'enquête ou d'instruction. La visioconférence peut aussi être utilisée avant la prolongation d'une garde à vue, lorsque la présentation de la personne devant le magistrat est obligatoire. La visioconférence est enfin possible dans le cadre de l'examen d'un contentieux en matière de détention provisoire, dans certaines conditions limitativement énumérées par le texte. A cet égard, il convient de relever que la mise en oeuvre de la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 relative à la garde à vue a, par exemple, contribué à accélérer le processus d'équipement des services de la direction de la sécurité de proximité de l'agglomération parisienne.
* 24 Journal officiel du 9 novembre 2011.