LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté sans modification les crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat », des comptes d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » et « Participation de la France au désendettement de la Grèce », et des comptes de concours financiers « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Accords monétaires internationaux ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 13 novembre 2013, sous la présidence de M. Yvon Collin, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, sur la mission « Engagements financiers de l'État », les comptes de concours financiers « Accords monétaires internationaux » et « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics » et les comptes d'affectation spéciale « Participations de la France au désendettement de la Grèce » et « Participations financières de l'État ».
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial . - Les dépenses certaines de cette mission représentent 64,3 milliards d'euros. Si l'on tient compte des dépenses incertaines, la dépense sera probablement de l'ordre de 67 milliards d'euros. Sur un budget de l'Etat d'environ 370 milliards d'euros, ce poste en constitue presque un cinquième.
La mission « Engagements financiers de l'État » retrace tout d'abord les conditions de financement de notre dette publique, au sein du programme « Charge de la dette et trésorerie de l'État ». Les crédits ouverts en 2014 à ce titre s'élèvent à 46,7 milliards d'euros, en diminution de 0,2 milliard d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2013, mais en augmentation de 1,7 milliard d'euros par rapport à la prévision de charge de la dette pour 2013, établie lors de la préparation du projet de loi de finances : c'est ce qu'on appelle le révisé 2013. La différence entre la charge de la dette estimée dans la loi de finances initiale pour 2013 et le révisé 2013 tient notamment à la diminution de la provision pour indexation du capital des titres indexés en raison d'une inflation inférieure aux prévisions.
Pour 2014, la charge de la dette augmentera malgré des taux d'intérêt toujours bas. L'encours nominal de la dette négociable de l'État devrait progresser de 72,2 milliards d'euros entre 2013 et 2014 pour s'élever à 1 531,4 milliards d'euros fin 2014. Cette progression de 4,9 % est toutefois la plus faible des cinq dernières années, sous l'effet de la réduction de nos déficits budgétaires.
Le besoin de financement de l'État atteint ainsi 177 milliards d'euros en 2014, en diminution de 8,8 milliards d'euros par rapport au révisé 2013. En 2014, l'État empruntera pour 40 % afin de financer son nouveau déficit et pour 60 % afin de refinancer les déficits passés. Cette année, la présentation du tableau de financement de l'État tient compte du fait que la charge d'indexation ne se traduit pas par des décaissements en trésorerie ; d'autre part, les investissements d'avenir n'apparaissent plus à la fois en besoin de financement et en ressources.
Par nature exceptionnels, situés en dehors de la norme de dépense de l'État, ils ont vocation à renforcer la compétitivité de notre économie en encourageant des secteurs d'avenir. Ils s'élèvent à 12 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2014. Leur impact budgétaire se fera sentir au fur et à mesure de leurs décaissements. Le premier programme, lancé en 2010, se traduit par des besoins de trésorerie de l'ordre de 3 milliards d'euros par an. Le deuxième sera lancé en 2014.
Le 8 novembre 2013, l'agence Standard & Poor's a abaissé de AA+ à AA la note souveraine de la France - elle conserve toutefois la troisième meilleure note possible. Avec l'Allemagne, l'Autriche, la Finlande, le Luxembourg et les Pays-Bas, nous faisons partie des États dotés d'une note supérieure ou égale à AA avec une perspective stable. Il faut y voir l'effet des réformes structurelles engagées, sur la sécurisation de l'emploi, la compétitivité ou la réforme des retraites. Standard & Poor's souligne en outre les « forces sous-jacentes » de l'économie française : son haut niveau de richesse et de productivité, la stabilité de son secteur financier et la qualité de sa main d'oeuvre. Non, la France n'a pas toujours mal fait.
Le programme « Appels en garantie de l'État » retrace la dépense budgétaire associée à l'ensemble des dispositifs pour lesquels l'État a octroyé sa garantie. Les crédits sont pratiquement stables : 208,4 millions d'euros, en hausse de 0,5 million d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2013. Il s'agit à 70 % des dispositifs de garantie mis en oeuvre par la Coface.
Les garanties s'inscrivent dans l'ensemble plus vaste des engagements hors bilan de l'État, pour lesquels la Cour des comptes a effectué une enquête en application de l'article 58-2 de la LOLF. Ses conclusions ont été présentées en mai dernier : elle plaide notamment pour un véritable suivi et un pilotage effectif des engagements hors bilan. Bernard Cazeneuve s'est engagé le 12 juin 2013 à nous informer de l'évolution des risques d'encours. S'il ne s'y tenait pas, il faudrait légiférer pour améliorer l'information et le contrôle du Parlement.
Le programme 145 « Épargne » retrace les primes d'épargne logement associées aux plans et comptes épargne logement. Leur montant prévisionnel s'élève à 566 millions d'euros, soit 155 millions d'euros de moins qu'en 2013, compte tenu de taux souvent supérieurs à ceux du secteur concurrentiel.
Le programme « Majoration de rentes » retrace l'époque, antérieure à 1987, où l'État majorait certaines rentes viagères dans un contexte de forte inflation. Ces dispositifs sont en voie d'extinction. Les crédits demandés s'élèvent à 171 millions d'euros, en baisse de 10 millions d'euros par rapport à l'an dernier.
Deux programmes traduisent, enfin, les engagements européens de la France. Le programme « Augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement » (BEI) n'est pas doté cette année. Il en va différemment du programme « Dotation en capital du Mécanisme européen de stabilité » (MES), qui correspond à un dispositif permanent d'assistance financière à plusieurs États de la zone euro : l'Espagne et Chypre, après les aides octroyées à la Grèce, à l'Irlande et au Portugal dans le cadre du précédent mécanisme de solidarité européen. Les 3,26 milliards d'euros de crédits inscrits à ce titre correspondent à la cinquième et dernière tranche de dotation en capital du MES par la France.
Les participations financières de l'État, c'est-à-dire la gestion de l'État actionnaire, sont retracées dans un compte d'affectation spéciale. Le 2 août 2013, les ministres de l'économie et du redressement productif ont présenté une communication en conseil des ministres. Celle-ci précise d'une part l'articulation des interventions de l'État et de la BPI : à l'État les interventions dans les grandes entreprises, sur un temps très long, notamment les services publics en situation de monopole naturel ou économique ; à la BPI les interventions dans les PME, les entreprises de taille intermédiaire, parfois les grandes entreprises, toujours en minoritaire, et sur un horizon de moyen ou long terme. Elle établit d'autre part le principe d'une « gestion active du portefeuille des participations », particulièrement illustrée à l'occasion de trois cessions de participations d'entreprises cotées en 2013 : la vente de 3,12 % de Safran, celle de 3,7 % d'EADS et celle enfin de 9,5 % d'Aéroports de Paris. Leur montant s'est élevé à environ 1,6 milliard d'euros après impôts. Aucune d'entre elle n'a conduit à une perte d'influence de l'État au sein de ces sociétés.
En 2013, l'État n'a pas réalisé d'importantes prises de participation. Il a principalement libéré une tranche de l'augmentation de capital de la BPI pour près de 383 millions d'euros. La valeur du portefeuille coté de l'État a augmenté de 14 % depuis fin 2012.
M. François Marc, rapporteur général . - Pourvu que ça dure !
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial . - Dans ce contexte, nous pouvons supposer que l'État sera amené à étudier de nouvelles cessions, mais l'APE ne communique jamais sur ce point. En matière de prises de participations, aucune opération importante ne doit être signalée. En fonction de ses besoins, l'État pourrait libérer une nouvelle tranche de capital pour la BPI.
Le budget général de l'État finance les autres dépenses inscrites sur le compte, qui n'est alors qu'un « tuyau » budgétaire. L'État libérera notamment la dernière tranche du capital du MES pour 3,3 milliards d'euros. En outre, le compte reçoit 1,75 milliard d'euros au titre des dotations en fonds propres qui seront investies dans le cadre du deuxième PIA. En 2014, les dividendes de l'État actionnaire devraient baisser d'environ d'un milliard pour s'établir à 3,2 milliards d'euros. L'État anticipe notamment l'accroissement des provisions des entreprises de son portefeuille.
L'État va définitivement solder la dette de l'établissement public de financement et de restructuration (EPFR), c'est-à-dire la dette héritée du Crédit Lyonnais, pour un montant de 4,48 milliards d'euros. En réalité, il sera proposé au Parlement, dans le projet de loi de finances rectificative présenté aujourd'hui en Conseil des ministres, d'opérer une reprise de cette dette par l'État, donc d'augmenter de 4,48 milliards le besoin de financement de l'État en 2013. Cette opération n'a pas de conséquence budgétaire et n'affecte pas la dette maastrichtienne puisque l'EPFR est compris dans le périmètre des administrations publiques. Elle est néanmoins nécessaire, car ses dettes arrivent à échéance fin 2014 et que ses recettes sont insuffisantes pour les honorer.
M. Francis Delattre . - Quel bonneteau !
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial . - Le compte « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics » retrace les avances accordées par le Trésor à divers organismes et le remboursement de celles-ci. Les crédits s'élèvent à 7,5 milliards d'euros, en très légère hausse (42 millions d'euros) sur 2013. Il s'agit principalement, à hauteur de 7,2 milliards d'euros, du dispositif de préfinancement de la politique agricole commune.
Le compte de concours financiers « Accords monétaires internationaux » n'est pas doté, comme les années passées. Dédié à la coopération monétaire avec la zone franc, il garantit, en tant que de besoin, l'ancrage de la parité du taux de change sur l'euro et la garantie de convertibilité illimitée.
Enfin, le compte d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce » retrace les dispositifs de prêts bilatéraux à la Grèce. Le 26 novembre 2012, l'Eurogroupe a décidé de rétrocéder à la Grèce un montant équivalent aux profits perçus par les banques centrales nationales sur les titres obligataires grecs achetés sur le marché secondaire, dans le cadre du programme pour les marchés de titres, ou Securities Markets Programme (SMP). La rétrocession au compte d'affectation spéciale des revenus des titres détenus au portefeuille SMP porte sur 2,06 milliards d'euros sur 2013-2025. Il s'ajoute au dispositif antérieur de prêts bilatéraux dont a bénéficié la Grèce pour racheter sa dette dans des conditions privilégiées. Le compte d'affectation spéciale retrace ces opérations en recettes et en dépenses, qui doivent s'équilibrer à terme : après avoir été en excédent en 2013, il sera en déséquilibre en 2014, et les déficits se résorberont progressivement jusqu'en 2021.
Je vous propose d'adopter les crédits de la mission, des comptes d'affectation spéciale et des comptes de concours financiers, qui retracent les engagements financiers de notre pays. Ceux-ci l'ont déjà été, sans modification, par l'Assemblée nationale en première délibération.
M. Yvon Collin, président . - Nous vous remercions pour la qualité de ce travail.
M. François Marc, rapporteur général . - Notre rapporteur a parfaitement présenté la situation d'endettement de l'État. Ces sommes importantes constituent un handicap pour l'avenir. Il y a toutefois des enseignements positifs : la France fait partie du club fermé des États dont la situation est jugée satisfaisante par les agences de notation. Standard & Poor's reconnaît les forces sous-jacentes de notre économie : diversification et résilience de son économie, stabilité de ses acteurs financiers, solvabilité équilibrée - ce n'est pas rien.
De plus, la probabilité que nous soyons à nouveau dégradés dans les deux prochaines années serait inférieure à un tiers. Les marchés financiers attendent de la stabilité : ils devraient être rassurés. Si les taux d'intérêt n'augmentent pas dans des proportions insoutenables, nous devrions faire face à nos engagements. Standard & Poor's table sur une inversion de la courbe de la dette à une échéance proche de celle retenue dans notre trajectoire des finances publiques, très probablement, à l'horizon 2016.
M. François Trucy . - Il faut féliciter notre rapporteur spécial pour la clarté de son propos sur des enjeux aussi énormes. J'espère que les 4,5 milliards d'euros annoncés sont la dernière facture du Crédit lyonnais. Cette piqure ravive mon indignation : comment se fait-il qu'une maison importante, qui avait la confiance de millions de Français et de l'État, ait géré ses affaires de façon aussi désastreuse ; où sont les responsables, où sont les sanctions ? Personne n'a subi le moindre reproche. Je connais un protagoniste de l'affaire : il coule des jours heureux dans le Var, n'éprouve aucune honte, et se montre dans les médias en toute occasion pour donner des leçons. C'est insupportable !
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Je ne répondrai pas au rapporteur général sur les agences de notation : je pourrais retrouver les propos tenus par votre majorité lorsque la France a été dégradée pour la première fois.
L'État va emprunter 4,5 milliards d'euros sur les marchés financiers pour solder la dette du Crédit lyonnais. Il le fera avec un an d'avance parce que les conditions d'emprunt sont bonnes : en creux, il reconnaît qu'elles ne peuvent que se détériorer, ce qui n'est pas très adroit. L'opération n'augmente pas la dette maastrichtienne, c'est entendu, mais dire que cela n'a pas d'incidence budgétaire me paraît excessif.
M. François Marc, rapporteur général . - C'était prévu !
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Est-ce vraiment la dernière ardoise du Crédit lyonnais ?
M. François Marc, rapporteur général . - C'est vous qui semez l'inquiétude !
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - J'appelais de mes voeux depuis longtemps un collectif budgétaire : je me réjouis qu'il soit annoncé, mais j'attends de voir. Le feuilleton judiciaire se poursuit, pourquoi se hâter ?
M. Francis Delattre . - Ce document reflète l'ensemble du budget : c'est une variable d'ajustement. Quoiqu'élégamment rapportées, les choses restent peu réjouissantes. La réalité, c'est que nos conditions de prêt vont se dégrader. L'encours de la dette de l'État progresse moins vite, mais il y a aussi la dette sociale - la Caisse d'amortissement de la dette sociale est un scandale permanent à elle toute seule - et la dette des collectivités territoriales. Nous sommes loin des objectifs affichés.
Le taux de prélèvements obligatoires atteint 46,1 % du PIB : voilà notre reproche fondamental. La résilience de notre économie, tant admirée, est en fait sa capacité à absorber les mauvaises nouvelles. Nous n'avons plus aucune marge fiscale, monsieur le rapporteur général, vous le savez mieux que personne.
M. François Marc, rapporteur général . - Situation que vous avez léguée...
M. Francis Delattre . - La capacité de notre administration à aller chercher l'impôt n'est plus un atout, c'est un motif d'inquiétude. Ce budget est plein de ralentissements - de la dette publique, des dépenses publiques... - quand nous avons besoin d'un inversement de la tendance. Et puisque vous parlez beaucoup de compétitivité, que contient ce budget de concret, de sûr et d'inattaquable en la matière ? Certainement pas la défiscalisation des investissements des entreprises dont nous avons parlé ce matin, ni le crédit d'impôt compétitivité emploi, dont on cherche toujours le financement.
M. François Marc, rapporteur général . - On sait que vous ne l'aimez guère.
M. Francis Delattre . - Nous perdons des parts de marché face à l'Espagne, l'Italie, le Portugal. Ces pays ont redressé leur compétitivité, nous ne faisons rien. Les mesures de compétitivité de ce budget ne sont que des ébauches. Nous en restons à la communication, il faut passer à la réalisation. Nous savons que 150 000 à 200 000 emplois sont menacés par les plans sociaux et les décisions des tribunaux de commerce. La solution n'est pas de s'endetter un peu moins, il faut s'attaquer au niveau insupportable de la dépense publique, il faut dépasser les déclarations d'intention.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial . - Les 4,5 milliards d'euros sont inclus dans les 185,8 milliards d'euros de l'année en cours. Nous n'avons pas le choix : l'EPFR n'existera plus après 2014. Nous sommes contraints d'apurer sa dette maintenant.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Avec un an d'avance !
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial . - Il n'y a aucune manipulation : les comptes pour 2013 seront nets, aucun cadavre ne sera laissé dans les placards. Il n'est pas impossible qu'une décision judiciaire intervienne ultérieurement, mais elle ne peut être que favorable à l'État. Voilà, en effet, la dernière facture du Crédit lyonnais.
M. François Marc, rapporteur général . - Il y avait donc un cadavre...
M. Francis Delattre . - Nous pouvons vous rappeler d'où il provenait.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial . - La hausse de l'encours de la dette de l'État est la plus faible de ces cinq dernières années. Nous allons dans le bon sens.
M. Francis Delattre . - À 177 milliards d'euros, c'est tout relatif.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial . - Voulez-vous que je rappelle le passé ? Regardez les chiffres : la charge de la dette plafonne depuis 2011. C'est un constat objectif, sans attaque politique.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Nous reviendrons sur ces 4,5 milliards d'euros au cours du débat sur le projet de loi de finances rectificative.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial . - Je ne manquerai pas d'intervenir.
M. François Trucy . - Je m'abstiendrai sur le vote de ces crédits, car les engagements de l'État reprennent nécessairement ceux des précédents gouvernements.
À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Engagements financiers de l'État ».
Elle a décidé également de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits des comptes de concours financiers « Accords monétaires internationaux » et « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics », ainsi que des comptes d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce » et « Participations financières de l'État ».
*
* *
Réunie le jeudi 21 novembre 2013, sous la présidence de M. Philippe Marini, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission et des comptes spéciaux.