EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 19 novembre 2013, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. François Patriat, rapporteur spécial, sur les programmes 102 « Accès et retour à l'emploi » et 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » de la mission « Travail et emploi » (et articles 77, 78 et 79) et le compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage », et du rapport de M. Serge Dassault, rapporteur spécial, sur les programmes 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » et 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » de la mission « Travail et emploi » .
M. François Patriat , rapporteur spécial . - Pour 2014, les crédits de la mission « Travail et emploi » s'établissent à 11,14 milliards d'euros, en augmentation de 8 %. Avec les missions « Enseignement scolaire » et « Solidarité, insertion et égalité des chances », cette mission est celle dont les crédits augmentent le plus, ce qui témoigne de la priorité donnée à la politique de 1'emploi et à la lutte contre le chômage, conformément au titre donné au projet de loi de finances pour 2014 : « Cap sur la croissance et l'emploi ».
Les moyens dédiés à l'accès et au retour à l'emploi sont tout particulièrement renforcés pour assurer la montée en charge des grandes priorités du Gouvernement. Les crédits augmentent en effet de 1,5 milliard d'euros, soit plus de 26 %, ce qui représente un effort sans précédent depuis 2008.
Les priorités du Gouvernement sont les suivantes : poursuite de la montée en charge en année pleine des emplois d'avenir ; maintien du même niveau de contrats aidés dans le secteur non marchand et allongement de leur durée ; renforcement des moyens humains et financiers de Pôle emploi par le recrutement supplémentaire de 2 000 CDI ; création du dispositif « garantie jeunes » destiné aux jeunes de 18 à 25 ans révolus en situation de grande précarité ; enfin, mise en oeuvre du contrat de génération.
Des modifications opportunes ont été votées par les députés : l'abondement de 15 millions d'euros en faveur des structures d'insertion par l'activité économique, de 10 millions d'euros pour les missions locales et de 10 autres millions d'euros pour les maisons de l'emploi. A quoi s'ajoute la refonte complète du circuit de financement de la nouvelle prime d'apprentissage.
Ce projet de loi modifie en profondeur les conditions de financement des aides à l'apprentissage : il remplace l'indemnité compensatrice de formation par une prime d'apprentissage ; il transfère 901 millions d'euros de ressources budgétaires anciennement constituées par la dotation générale de décentralisation (DGD) sur une recette affectée d'une partie du produit de la taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques (TICPE) ; il transfère enfin vers le compte spécial « Apprentissage » une partie de la dotation au titre de la compensation des compétences transférées en matière d'apprentissage.
Ce schéma complexe a pour conséquence de débudgétiser en partie la DGD, réduisant ainsi le montant global des fonds affectés aux régions. Ce n'est pas complètement satisfaisant même si l'Assemblée nationale a apporté des modifications destinées à sécuriser et pérenniser le dispositif. J'estime que la politique de soutien à l'apprentissage est un levier essentiel pour encourager la formation des jeunes et leur accès à remploi. C'est pourquoi je regrette la décision de supprimer l'indemnité compensatrice forfaitaire, c'est-à-dire les primes aux employeurs d'apprentis, des entreprises de plus de 11 salariés, En outre, à 1 000 euros, les primes proposées sont inférieures aux montants alloués par les régions, qui s'établissent à 1 500 euros. Le ciblage proposé par l'article 77 est trop restrictif, c'est pourquoi je présenterai un amendement visant à en élargir le périmètre aux entreprises de moins de 20 salariés.
Je propose l'adoption des crédits de la mission et du compte d'affectation spéciale tels qu'ils ont été modifiés par l'Assemblée nationale.
M. Serge Dassault , rapporteur spécial . - J'ai été le seul rapporteur spécial de cette mission pendant sept ans, et je le suis avec François Patriat depuis deux ans. En neuf ans, rien n'a changé. Quels que soient les gouvernements, les ministres de l'éducation nationale et de l'emploi, ce sont les mêmes propositions vaines, les mêmes dépenses inutiles, la même absence de formation. La vraie question à laquelle doit répondre cette mission demeure celle-ci : comment créer des emplois et faire baisser le chômage ?
La vérité, c'est que ce sont les entrepreneurs qui créent des emplois, mais qu'ils ne peuvent embaucher car ils sont accablés d'impôts et de contraintes réglementaires. Le Gouvernement, lui, considère que le chômage se réglera en continuant à payer les chômeurs et en recrutant des fonctionnaires - ce qui alourdira encore le poids de notre dette.
Or les entreprises n'embauchent que s'il y a du travail à fournir, donc si elles sont compétitives. Plutôt que de les matraquer d'impôts, on ferait mieux de les aider par des prêts à la modernisation et au développement de matériels et de technologies nouvelles.
En réalité, les dépenses en faveur de l'emploi ne sont pas de 12 ou 13 milliards d'euros par an, mais de 34 milliards d'euros, dont 20 partent en fumée dans le financement des allègements de charges aux entreprises à cause des 35 heures. Il y aurait en outre de nombreuses lignes de dépenses fiscales à supprimer. Pourquoi maintenir le taux réduit de TVA sur la restauration, qui nous coûte 3 milliards d'euros ? Et les 2,2 milliards d'euros de prime pour l'emploi, dispositif complètement stupide, qui ne sert à rien ?
On se trompe d'organisation pour développer l'emploi. Pôle emploi est un organisme qui ne sert qu'à trouver du travail aux chômeurs, c'est-à-dire à ceux qui ont déjà travaillé. Il n'aide aucunement les jeunes, peu ou non qualifiés, qui n'ont pas encore travaillé et n'ont guère accès à la formation. Ce sont les missions locales qui s'en chargent mais elles ont trop peu de crédits : 10 millions d'euros de plus, quand il en faudrait 30 ou 40... Doter Pôle emploi de 1,5 milliard d'euros est peut-être une bonne idée, mais cela ne résorbera nullement le chômage. Il faut lutter contre le chômage des jeunes. Les délinquants dont nous parlions tout à l'heure ne sont jamais que des jeunes que l'éducation nationale n'a pas correctement formés. Nous pourrions utiliser ces crédits autrement.
Ce qui bloque les embauches, c'est la rigidité de l'emploi. Dissuader les entreprises de licencier et de recruter en période d'incertitude n'est pas une bonne idée, et les emplois aidés n'aident pas davantage si les carnets de commandes sont vides. Nous créerions de nombreux emplois immédiatement si nous donnions aux entreprises la possibilité de licencier. Il faut arrêter de croire que le CDI sert à empêcher les méchants entrepreneurs de licencier leur gentil personnel. Je veux rappeler que les chefs d'entreprise ne cherchent qu'à produire, développer, vendre, innover, donc à embaucher.
Il faudrait mettre en place des contrats de projets, qui permettent d'embaucher pendant la durée de ceux-ci, et de licencier à son achèvement si l'activité n'est pas au rendez-vous. C'est ainsi que d'autres pays ont sauvé leur industrie automobile. En France, dès que Peugeot veut supprimer des postes, c'est la révolution. J'ajoute qu'introduire de la flexibilité ne coûte rien.
Nous pourrions également faire passer les seuils sociaux de 10 à 15 salariés pour les artisans et de 50 à 75 pour les PME : les embauches seraient immédiates. Vous seriez surpris du nombre d'entreprises qui maintiennent leurs effectifs à 49 salariés à cause de ces seuils.
En tant que président de la mission locale de Corbeil-Essonnes, je connais les difficultés de formation des jeunes. Il faudrait davantage de moyens pour les missions locales, afin qu'elles soutiennent l'apprentissage. Ce n'est pas une question de droite ou de gauche, mais de bon sens et d'économie.
Je suggèrerais cinq amendements, à titre personnel, qui visent à augmenter le budget des missions locales, à supprimer les contraintes pesant sur les CDD et les contrats d'intérim, à créer des contrats de projet, et à augmenter le niveau des seuils sociaux. Ces mesures ne coûteraient rien à l'État, favoriseraient l'embauche et réduiraient le chômage de manière plus efficace que tout ce que contient ce budget.
M. Philippe Marini , président . - Préconisez-vous le rejet ou l'abstention ?
M. Serge Dassault , rapporteur spécial . - Le rejet.
M. François Patriat , rapporteur spécial . - L'amendement que je propose à l'article 77 fait passer le plafond du bénéfice de la prime d'apprentissage de 10 à 20 salariés. Les représentants de l'Union professionnelle artisanale m'ont confirmé que de nombreux apprentis travaillent dans des entreprises dont les effectifs sont compris entre 10 et 20. Cette mesure sera peu onéreuse en 2014, mais coûtera davantage en 2015 : il faudra alors revoir son mode de financement pour les années suivantes.
Je recommande l'adoption des articles 78 et 79.
M. Philippe Marini , président . - Le Gouvernement entend modifier le crédit d'impôt applicable aux employeurs d'apprentis et redéployer le système de la prime d'apprentissage, qui ne demeurerait que pour les entreprises de moins de 10 salariés. Vous nous proposez de porter ce seuil à 20 salariés. Cela tient-il compte des modifications introduites à l'Assemblée nationale ?
M. François Patriat , rapporteur spécial . - Le régime du crédit d'impôt dont vous faites référence est modifié par l'article 23 bis du projet de loi de finances dans le sens d'une restriction de ses conditions d'éligibilité. Ce faisant, il permettra d'engendrer une économie sur cette dépense fiscale. En outre, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements afin de coordonner le dispositif avec celui de l'article 24 quater , qui prévoit une affectation d'une partie du produit de la TICPE au financement de la prime d'apprentissage, de fixer le montant de la compensation versée aux régions par référence au montant des primes versées en 2012, et de clarifier les modalités de versement de la prime d'apprentissage : la région responsable du versement étant celle où est conclu le contrat d'apprenti.
M. Francis Delattre . - Ce rapport est accablant. La mission participe à l'effort de réduction du déficit public avec la suppression de l'indemnité compensatrice forfaitaire, remplacée par la nouvelle prime d'apprentissage pour une économie escomptée de 450 millions d'euros. Par les temps qui courent, mettre à contribution l'apprentissage n'est pas très sage. Ce rapport est en réalité le jugement des résultats de la politique conduite depuis un peu plus d'un an : ils sont accablants. Il fournit aussi l'occasion de réfléchir sur Pôle emploi et l'employabilité des chômeurs : tout le monde sait qu'un chômeur en déshérence depuis plus de trois mois a les plus grandes difficultés à retrouver un emploi.
Le programme 102 « Accès et retour à l'emploi » progresse, se félicite-t-on. La raison en est pourtant l'augmentation de 170 000 du nombre de chômeurs. Dans cette situation, consacrer 150 millions d'euros à la formation liée aux mutations économiques est proprement ridicule. Le programme « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi », qui concerne directement l'employabilité des personnes, baisse de 3,7 à 2,9 milliards d'euros. Bref, ce budget n'est pas intéressant.
L'effort gouvernemental porte sur les 340 000 emplois aidés, soit 1,8 milliard d'euros, et sur les emplois d'avenir, qui passent de 300 millions d'euros à 1,3 milliard d'euros. Or nous sommes déjà les champions des prélèvements obligatoires - qui pèsent 46,5 % du PIB - et des dépenses publiques : sont-ce vraiment les orientations à donner à notre pays ? Nous savons tous que nous atteignons les limites d'un système, et ce rapport préconise de persévérer dans la même direction.
M. Philippe Marini , président . - Errare humanum est, perseverare diabolicum !
M. Francis Delattre . - Ce rapport illustre l'échec d'une politique.
M. Éric Doligé . - L'hypothèse de faire entrer les apprentis dans le calcul des effectifs des entreprises est actuellement considérée : ce serait une incitation à ne surtout pas en embaucher, afin de ne pas dépasser les seuils sociaux !
Un important producteur automobile dont l'État est actionnaire envisagerait de conserver son fournisseur américain et non le français, sur des produits comparables. Contrairement aux Américains et aux Allemands, nous ne savons pas recourir à la préférence nationale. L'État actionnaire pourrait donner des orientations aux entreprises dont il détient une partie du capital.
M. Philippe Marini , président . - Les États-Unis sont plus libres que nous car ils n'appartiennent pas à l'Union européenne...
M. Éric Doligé . - Mais les Allemands, oui.
M. Philippe Marini , président . - Ils ont d'autres forces que nous...
M. Jean Germain . - Je serai moins sévère que Francis Delattre : les années passées ont fourni maintes occasions de proposer des réformes. Or les choses n'ont pas changé.
Ce budget témoigne au contraire de l'intérêt porté aux jeunes, notamment en matière d'apprentissage. La proposition de François Patriat est tentante, mais ses incidences financières ne sont pas réellement connues. Repousser la limite de 11 salariés aurait un impact budgétaire important. Cela étant, il est vrai que le pacte de compétitivité fixe un objectif de 500 000 apprentis, et que nous ne sommes qu'à 420 000. Soutenir l'apprentissage oui, mais à quel prix ?
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Ce bleu budgétaire est très compliqué. La présentation du programme 412 sur les emplois d'avenir manque d'informations, et aucun accord n'a encore été signé avec les opérateurs, de sorte que nous donnerions un blanc-seing en le votant. Pourriez-vous nous en dire davantage ?
M. Philippe Marini , président . - En 2005, l'État a incité les territoires à se doter de maisons de l'emploi et de la formation - avec le concours des régions. Leurs crédits sont désormais drastiquement réduits. Pôle emploi ayant repris l'exclusivité de ses compétences en matière d'accompagnement des publics, elles sont réduites à la réalisation d'études statistiques. Avez-vous pu examiner cette question ?
M. François Patriat , rapporteur spécial . - Monsieur Delattre, le rapport que je vous présente avec humilité est-il plus accablant que le cynisme de vos propos ? Vous souhaitez des économies - qui n'ont pas été entreprises lorsque vous étiez dans la majorité - mais dénigrez celles que fait le Gouvernement. Lorsqu'il corrige les dispositifs critiqués en régions et dont l'efficacité n'est pas avérée, vous lui reprochez de ne pas s'attaquer aux vrais problèmes.
Il est exact que la politique d'apprentissage n'a pas porté suffisamment de fruits. Il reste que nous sommes à 440 000 apprentis, et que l'on voulait jadis nous faire signer des contrats d'objectifs à 15 000, 20 000 voire 30 000 apprentis. En Bourgogne, nous nous étions engagés sur 12 000 à 13 000, non 15 000 ou 30 000 comme Nadine Morano le souhaitait. Nous en avons 11 000, et les différentes mesures du gouvernement de l'époque - bac professionnel en trois ans par exemple - nous ont fait retomber à 10 000 apprentis.
Aujourd'hui, nous sommes réalistes en envisageant le passage à 500 000 apprentis en 2017. Pour ce faire, nous concentrons les crédits sur l'apprentissage afin de produire un effet de levier et de donner aux jeunes et aux employeurs les moyens dont ils ont besoin.
Votre critique de la réduction de 800 millions d'euros ne tient pas : le transfert de la DGD de 1,4 milliard d'euros est compensé par des crédits supplémentaires notamment par le financement des contrats de génération. Pensez-vous sérieusement que les difficultés du marché de l'emploi sont dues aux seules mesures prises par le gouvernement actuel ? Aucune entreprise ne le dit. J'ai reçu hier les dirigeants d'une entreprise d'élevage de volaille, qui craignent la suppression de 1 000 emplois avant Noël. Nous avons pris contact avec le comité interministériel de restructuration industrielle. Mais à aucun moment ils n'ont accusé le Gouvernement, au contraire : le crédit d'impôt compétitivité emploi leur a permis de récupérer 740 000 euros. Affirmer que les 170 000 chômeurs supplémentaires sont imputables à la politique du gouvernement est un jugement péremptoire et réducteur.
M. Philippe Marini , président . - C'est de la faute de Sarkozy...
M. François Patriat , rapporteur spécial . - Je n'ai pas dit cela. Les emplois d'avenir permettent de remettre les jeunes dans le monde du travail et de les sortir de la galère. Le contrat de génération, quant à lui, est une opportunité que nous devons saisir.
Marie-Hélène Des Esgaulx, je n'ai pas aujourd'hui, par définition, la convention entre l'État et la Caisse des dépôts sur le financement des investissements d'avenir, mais il est prévu que le Gouvernement en communique le moment venu le détail à la commission.
Les maisons de l'emploi connaissent toutes des difficultés, car après avoir été portées aux nues, elles ont connu une autre fortune sous d'autres gouvernements. J'en connais qui fonctionnent très bien, quand elles sont dans leur mission et sur le terrain et agissent en synergie avec Pôle emploi. Les collectivités locales, sollicitées pour les accompagner, le font le mieux possible. D'autres ont voulu créer de l'emploi sur l'emploi et connaissent des difficultés : je ne vois pas comment les accompagner.
L'indemnité compensatrice forfaitaire coûtait 550 millions d'euros. Compte tenu du nombre d'apprentis que les entreprises employant entre onze et vingt salariés peuvent embaucher, le coût de mon amendement serait de quelques millions d'euros en 2014, beaucoup plus naturellement en 2015.
M. Serge Dassault , rapporteur spécial . - Les contrats aidés, les emplois d'avenir, ça n'est pas nouveau. Tous les gouvernements précédents, socialistes ou non, y ont recouru : ça ne sert à rien ! Il s'agit de faire embaucher des gens dont l'entreprise n'a pas besoin, en faisant payer les trois quarts de leur salaire par l'État ! Cela peut fonctionner pour les associations ou les administrations, mais pas pour les emplois marchands. Or ce sont ces derniers qui constituent l'avenir ! Là, les jeunes apprennent quelque chose, au lieu de végéter pendant deux ans dans un emploi administratif inutile, pour finalement se retrouver aussi désoeuvrés qu'avant. Ce sont plusieurs milliards d'euros jetés par la fenêtre !
Beaucoup d'entreprises font face à des difficultés de trésorerie faute de financement bancaire. Des aides destinées à financer des opérations de production seraient plus utiles.
Cette politique dure depuis quinze ou vingt ans. Ce qu'il faut faire, c'est libérer les entreprises, leur permettre d'embaucher et de licencier quand elles en ont besoin, leur permettre d'avoir des apprentis dès 14 ans, alors que de très nombreux jeunes ne se plaisent pas au collège et sont prêts à apprendre un métier.
Les maisons de l'emploi n'ont jamais servi à grand-chose. Le seul outil de formation valable n'est pas à Pôle emploi, mais dans les missions locales !
À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Travail et emploi ».
Elle a adopté l'amendement présenté par M. François Patriat, rapporteur spécial, et a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'article 77 du projet de loi de finances pour 2014 ainsi modifié.
Elle a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des articles 78 et 79.
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Réunie à nouveau le jeudi 21 novembre 2013, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission des finances a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission et du compte spécial, ainsi que des articles 78 et 79. Elle a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption de l'article 77 tel que modifié par son amendement.
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