CHAPITRE VI - DISPOSITIONS RELATIVES AUX IMMEUBLES, SITES ET INSTALLATIONS INTERESSANT LA DÉFENSE
Article 29 (article L.3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques) - Cession d'immeubles affectés au ministère de la défense
Lorsqu'ils ne sont plus utilisés par un service civil ou militaire de l'Etat ou par un établissement public de l'Etat, les immeubles du domaine privé peuvent être vendus, selon les dispositions de l'article L. 3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques.
Avant l'engagement de la procédure de cession, le principe général est celui de la réutilisation en priorité par les autres services de l'Etat.
Cependant, une dérogation a été introduite par l'article 7 de la loi de programmation militaire 2009-2014 85 ( * ) pour les immeubles affectés au ministère de la défense jusqu'au 31 décembre 2014. Ceux-ci peuvent être remis à l'administration chargée des domaines en vue d'une cession sans qu'ils soient reconnus comme définitivement inutiles à l'Etat.
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Entre le 1 er janvier 2009 et le 31 août 2013, le ministère de la défense a cédé 502 emprises, pour un montant de plus de 650 M€ 86 ( * ) . |
En prorogeant ce dispositif pour la durée de la loi de programmation militaire 2014-2019, la mesure présentée, qui s'intègre dans un dispositif d'ensemble spécifique aux immeubles du ministère de la défense, permet d'accélérer les cessions, dispensant celles-ci de la longue procédure interministérielle d'examen de l'éventuelle utilité du bien pour les services de l'Etat. Les immeubles reconnus inutiles au ministère de la défense sont remis plus rapidement à France Domaine en vue de leur aliénation.
La poursuite des restructurations du ministère de la défense, selon les orientations définies par le Livre blanc de 2013 ainsi que le souci d'assurer au mieux la reconversion de certains sites justifie cette prorogation.
Sa mise en oeuvre fera l'objet d'un dispositif de suivi et d'évaluation commun à celui des opérations d'aliénation du ministère de la défense lequel prévoit la mise en place d'un tableau permettant de retracer, emprise par emprise, la situation des immeubles.
Il convient toutefois de souligner qu'en pratique, ces immeubles sont prioritairement mis à la disposition des services ou établissements de l'Etat qui en ont besoin, dans le cadre d'un changement d'utilisation opéré, en règle générale, à titre onéreux. La mesure dérogatoire ne remet pas en cause les changements d'utilisation effectués à titre gratuit lorsque l'intérêt du patrimoine naturel et sylvicole des parcelles concernées le justifie 87 ( * ) .
Ce dispositif en accélérant les procédures administratives en vue de la cession des actifs immobiliers de la défense devenus inutiles constitue un des moyens d'atteindre plus rapidement l'objectif de ressources exceptionnelles prévues à l'article 3 du présent projet de loi.
Votre Commission a adopté cet article sans modification.
Article 30 (article L.5111-1 et L. 5111-6 du code de la défense) - Régime juridique des polygones d'isolement
La création de « polygones d'isolement », autour des établissements relevant du ministère de la défense dont la spécialité est la conservation, la manipulation et la fabrication des poudres et munitions a été instaurée, en application de l'article L. 5111-1 du code de la défense, pour préserver la sécurité des tiers en imposant des restrictions ou des sujétions aux nouvelles constructions dans ces zones. Cette servitude a également pour objectif de permettre au ministère de la défense d'empêcher que le développement de l'urbanisation autour de ces établissements ne puisse faire obstacle au maintien, voire à une évolution de leurs capacités.
Ces polygones d'isolement sont créés par décret du Premier ministre pris sur proposition du ministre de la défense. Aucune construction de nature quelconque ne peut être réalisée à l'intérieur d'un polygone d'isolement sans l'autorisation préalable du ministre de la défense (article L. 5111-6 du code de la défense).
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Au total, on dénombre 80 polygones d'isolement Défense et 10 polygones d'isolement hors Défense. |
1. La création de polygone d'isolement
Dans l'état actuel du droit, l'article L. 5111-1 du code de la défense ne permet la création d'un polygone d'isolement qu'autour d'établissements relevant du ministère de la défense. Or, certains établissements, bien que ne relevant pas ou plus organiquement du ministère de la défense, devraient pouvoir disposer (par création ou maintien de l'existant) d'un polygone d'isolement, dans la mesure où leurs activités participent aux missions de la défense nationale dans le domaine des poudres et des explosifs. C'est notamment le cas, depuis sa privatisation de certains établissements de la société nationale des poudres et explosifs (aujourd'hui Herakles Safran) ou de la société Nexter ou encore du Commissariat à l'énergie atomique.
La création ou le maintien d'un polygone autour de ces établissements permettrait de garantir une possible évolution ultérieure de leurs activités sans laquelle certaines missions hautement stratégiques pour la défense nationale pourraient être, à terme, compromises (par exemple, l'approvisionnement en substances propulsives des missiles de la dissuasion nucléaire). En l'absence de cette garantie, les exploitants des établissements concernés pourraient être obligés de délocaliser leur activité, ce qui serait également susceptible de compromettre temporairement certaines missions de la défense nationale.
Dès lors le I. du présent article prévoit de modifier la rédaction de l'article L. 5111-1 du code de la défense pour en étendre l'application aux établissements dont les activités présentent un intérêt pour la défense nationale.
Autour de 5 établissements ayant relevé par le passé du ministère de la défense dont la liste figure dans l'étude d'impact annexé au projet de loi, des polygones d'isolement, seraient recréés au titre des futures dispositions de l'article L. 5111-1 du code de la défense.
Actuellement, aucun établissement n'ayant jamais relevé du ministère de la défense ne serait concerné par l'application de celles-ci. Pour autant, elles permettraient, en cas de besoin, de créer un polygone d'isolement si un nouvel établissement ne relevant pas du ministère de la défense venait à exercer des activités intéressant la défense nationale en matière de conservation, de manipulation ou de fabrication des poudres et munitions.
2. La délégation des décisions d'autorisation de construire à l'intérieur des polygones d'isolement
La rédaction de l'article L. 5111-6 du code de la défense, qui dispose qu' « aucune construction de nature quelconque ne peut être réalisée à l'intérieur du polygone d'isolement sans l'autorisation du ministre de la défense », ne permet pas au ministre de déléguer ses pouvoirs à des autorités du ministère qui lui sont subordonnées pour délivrer cette autorisation préalable, mais seulement à leur consentir une délégation de signature.
Or, les décisions d'autorisation de construire à l'intérieur de polygones d'isolement doivent être prises par des autorités du ministère de la défense ne relevant pas de l'administration centrale, comme les commandants de région « terre » ou d'arrondissement maritime, en raison de leur caractère local. Compte tenu de la mobilité du personnel, l'utilisation de la délégation de signature est insuffisante car elle peut conduire à des périodes où les autorités locales du ministère nouvellement nommées en sont dépourvues. Il est dès lors préférable que ces autorités disposent d'une délégation de pouvoirs à raison de leurs fonctions.
Tel est l'objet de la modification proposée au 2° de l'article 30.
Ces modifications sont justifiées à la fois pour des raisons de sécurité et pour permettre le développement éventuelle de ces établissements. La solution retenue, ainsi qu'il est exposé dans l'étude d'impact, paraît la plus simple et évite de procéder établissement par établissement. Elle permet de surcroît de confier la décision d'autorisation de construire à l'intérieur des polygones d'isolement, compte tenu de son caractère local, à des autorités déconcentrées du ministère de la défense. Il propose en conséquence l'adoption de cet article sans modification.
Votre Commission a adopté cet article sans modification.
Article 31 (article L. 123-2 du code de l'environnement) - Exemptions et aménagements des procédures de l'enquête publique afin d'assurer la protection du secret de la défense nationale
Cet article prévoit de modifier la rédaction de l'article L.123-2 du code de l'environnement afin :
• d'une part, de renforcer la base législative des exemptions ou aménagements des procédures de conduite de l'enquête publique, destinées à assurer la protection du secret de la défense nationale,
• d'autre part, de mettre en cohérence les parties législatives et réglementaires du code de l'environnement dans le même domaine.
1. Renforcer la base législative des exemptions ou aménagements des procédures de conduite de l'enquête publique, destinées à assurer la protection du secret de la défense nationale
Actuellement, les installations et activités nucléaires intéressant la défense (IANID) 88 ( * ) , les autorisations relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) réalisées dans le cadre d'opérations secrètes intéressant la défense nationale 89 ( * ) , les autorisations installations, ouvrages, travaux ou activités (IOTA) réalisés dans le cadre d'opérations secrètes intéressant la défense nationale 90 ( * ) , les plans de prévention de risques technologiques (PPRT) relatifs aux ICPE réalisées dans le cadre d'opérations secrètes intéressant la défense nationale 91 ( * ) , bénéficient d'une exemption d'enquête publique afin de tenir compte des nécessités de la défense nationale.
Cependant, les dispositions de l'article L. 123-2 et de l'article L. 127-1 du code de l'environnement pourraient être interprétées comme procédant à un renvoi trop large au pouvoir réglementaire pour préciser les exemptions d'enquêtes publiques compte tenu de l'évolution de la jurisprudence.
On observera que le recours à la procédure secrète prévue par l'article R. 517-4 du code de l'environnent pour certaines installations classées relevant du ministère de la défense ne signifie pas que le ministère de la défense occulte totalement les informations liées aux caractéristiques et au fonctionnement des emprises concernées et que l'absence dans un tel cas d'enquête publique ne veut pas dire non plus absence totale de concertation.
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En pratique, seules les informations protégées par le secret de défense sont masquées. Les documents habituellement rédigés, qui doivent rester opposables, relatifs aux servitudes et aux différentes prescriptions, sont rédigés de telle sorte que les informations nécessaires aux riverains sont bien fournies, sans toutefois donner des éléments qui seraient susceptibles de nuire au secret de la défense nationale. Selon leur nature et les risques qu'elles engendrent, les installations de défense peuvent faire l'objet de servitudes qui sont intégrées selon les règles de droit commun dans les documents d'urbanisme. |
Pour ce qui concerne les IANID, le 4° du I de l'article R. 1333-51-1 du code de la défense dispose que les demandes d'autorisations de rejets d'effluents provenant des installations nucléaires de base secrètes 92 ( * ) sont soumises à enquête publique, alors que les dispositions combinées du III de l'article L. 123-2 et du III de l'article R. 123-1 du code de l'environnement exemptent d'enquête publique l'ensemble des IANID. Dans un souci de sécurité juridique, il apparaît nécessaire de donner un fondement législatif à la réalisation d'enquêtes publiques dans le domaine spécifique des autorisations de rejets d'effluents provenant des INBS.
L'article 236 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dont est issue la rédaction actuelle des articles L. 123-1 à L. 123-19 du code de l'environnement, a supprimé les anciennes dispositions de l'article L. 123-15 dudit code, qui prévoyait que « le déroulement de l'enquête publique doit s'effectuer dans le respect du secret de la défense nationale, du secret industriel et de tout secret protégé dans la loi ». La suppression de ces dispositions prive de base légale certaines dispositions réglementaires relatives aux modalités de prise en compte du secret de la défense nationale, dès lors qu'une enquête publique s'impose, à savoir les articles R. 123-45, R. 123-46, R. 217-3 (2 e alinéa), R. 517-3 (2 e alinéa) et R. 515-50 du code de l'environnement. Par conséquent, il apparaît nécessaire de rétablir la disposition supprimée par l'article 236 de la loi du 12 juillet 2010, pour redonner une base législative à ces modalités particulières d'organisation de l'enquête publique, notamment aux mécanismes de disjonction.
L'intervention du législateur est nécessaire de sécuriser l'ensemble de ces exemptions d'enquête publique dans la partie législative du code de l'environnement.
En effet, il ressort de l'article 7 de la Charte de l'environnement et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision du 19 juin 2008, DC n° 2008-564) 93 ( * ) qu'il n'appartient qu'au législateur de définir des modalités de mise en oeuvre du principe de participation du public et que ne relèvent du pouvoir réglementaire que les mesures d'application des modalités définies par le législateur.
2. Mettre en cohérence des dispositions réglementaires et législatives du code de l'environnement en matière d'exemption d'enquête publique
Enfin l'article procède à la mise en cohérence des dispositions réglementaires et législatives du code de l'environnement en matière d'exemption d'enquête publique par :
- la substitution des termes « intéressant la défense nationale » à l'adjectif « militaire » qualifiant les « travaux, constructions et aménagements d'ouvrages » mentionnés au III de l'article L. 123-2 du code de l'environnement. Certaines de ces installations - installations nucléaires de bases secrètes (INBS) et sites et installations d'expérimentations nucléaires intéressant la défense (SIENID) - ne sont pas des sites militaires, mais relèvent du ministre chargé de l'industrie ;
- l'ajout du terme « installations » aux « travaux, constructions et aménagements d'ouvrages » mentionnés au même III de l'article L. 123-2 du code de l'environnement, afin de prendre en compte l'ensemble des sites, dont certains constituent des installations, intéressant la défense nationale susceptibles d'être concernés par l'application de cet article.
L'article 31 du projet de loi de programmation militaire vise à renforcer le fondement législatif de normes déjà existantes et s'inscrit dans le cadre de la conciliation de deux principes à valeur constitutionnelle : le principe de participation du public et celui du respect du secret de la défense nationale. En termes opérationnels, cette conciliation s'effectue soit par des exemptions d'enquête publique, soit par des modalités particulières d'enquête publique.
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Dans sa décision n°2011-192 QPC du 10 novembre 2011 94 ( * ) , le Conseil constitutionnel a considéré que « le secret de la défense nationale participe de la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la nation, réaffirmées par la charte de l'environnement, au nombre desquels figurent l'indépendance de la nation et l'intégrité du territoire ». Il en résulte que le principe de participation du public et celui du respect du secret de la défense nationale, tous deux de valeur constitutionnelle, doivent nécessairement être conciliés. Cette conciliation s'effectue soit par des exemptions d'enquête publique, soit par des modalités particulières d'enquête publique (disjonction au sein des dossiers d'enquête publique, des informations couvertes par le secret de la défense nationale). Dans les deux cas, pour pouvoir continuer à produire leurs effets juridiques, ces mécanismes doivent disposer de bases légales appropriées. |
Cet article, pour l'essentiel, ne modifie pas le contenu du droit existant, mais ne fait ajuster le niveau du véhicule normatif nécessaire à la mise en oeuvre des dispositions relatives au droit du public à l'information en matière environnementale en les portant au niveau de la loi.
Votre Commission a adopté cet article sans modification.
Article 32 (article L. 413-5 du code pénal) - Délit d'intrusion frauduleuse dans les ports militaires
Cet article vise à réprimer pénalement l'intrusion non autorisée dans le périmètre d'un port militaire.
L'article 413-5 dispose que : « Le fait, sans autorisation des autorités compétentes, de s'introduire frauduleusement sur un terrain, dans une construction ou dans un engin ou appareil quelconque affecté à l'autorité militaire ou placé sous son contrôle est puni d'un an d'emprisonnement et de 15.000 euros d'amende ».
L'article 413-8 dispose pour sa part que la tentative des délits prévus à l'article 413-5 précité est punie des mêmes peines.
Ce régime apparaît complet pour la protection des zones militaires terrestres, compte tenu de la mention des mots « terrain » et « construction ». En revanche, il comporte une fragilité juridique s'agissant de la protection des ports militaires, définis à l'article R. 3223-61 du code de la défense, dans la mesure où il ne les vise pas expressément.
Si la partie terrestre des ports militaires (comme les quais, par exemple) peut être considérée comme un « terrain » militaire et être, de fait, protégée par les dispositions des articles 413-5 et 413-8 du code pénal, l'absence de la mention expresse pourrait conduire à exclure de l'application des articles susvisés les plans d'eau de ces ports.
Des personnes s'introduisant frauduleusement dans les ports militaires par la voie maritime pourraient ne pas se voir soumises aux sanctions pénales, dès lors qu'elles n'auraient pas pénétré dans leur partie terrestre.
En conséquence, des navires de guerre présents dans ces ports, dont certains revêtent un intérêt majeur pour la défense nationale (comme le porte-avions nucléaire Charles de Gaulle dans le port militaire de Toulon ou encore les sous-marins nucléaires lanceurs d'engins à l'Ile-Longue (Brest) se trouvent sur un plan d'eau qui n'est pas inclus dans les zones protégées par lesdites sanctions pénales.
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Définition des ports militaires Le port militaire est une notion définie à l'article R. 3223-61 du code de la défense (modifié récemment) : « Un port militaire est une zone militaire au sens de l'article R. 2361-1, comprenant des terrains, des quais, des installations, des équipements et des plans d'eau affectés à l'autorité militaire 95 ( * ) (...) ». Le ministre de la défense est l'autorité compétente pour fixer les limites des ports militaires. Lorsque le plan d'eau du port militaire inclut un accès nautique à un port maritime civil contigu, la décision du ministre ne peut intervenir qu'après avis de l'autorité portuaire et de l'autorité investie du pouvoir de police portuaire de ce port. Compte tenu de la définition réglementaire récente de la notion de « port militaire », les arrêtés de délimitation des ports militaires sont en préparation au sein du ministère de la défense. Ils seront publiés au Journal officiel et signalés au Bulletin officiel des armées. La documentation nautique (cartes, instructions, etc.) informera les navigateurs des zones correspondant aux ports militaires. Sur le plan d'eau, un système de balisage (ex. bouées) matérialisera les limites du port militaire. La délimitation de ces ports militaires par le ministre de la défense est permanente et est donc indépendante de la présence ou non de navires de guerre dans ces zones militaires. La présence d'un navire de la marine nationale dans un port civil peut faire l'objet de mesures de police administrative de protection de la part de l'autorité portuaire compétente (préfet/président d'exécutif régional ou départemental). Aujourd'hui, trois espaces portuaires sont considérés comme « ports militaires » : les bases navales de Cherbourg, Brest (dont le port lui-même et la base de l'Ile Longue) et Toulon. Cette notion pourra, si nécessaire, s'appliquer également aux implantations militaires outre-mer. |
Votre Commission a adopté cet article sans modification.
* 85 Modifiant l'article 73 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 modifiée tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière
* 86 Ce montant est celui qui figure sur les actes de vente, il ne s'agit pas des encaissements.
* 87 Il s'agit, d'une part, du transfert au ministère de l'agriculture des espaces boisés relevant du ministère de la défense, d'autre part, des espaces littoraux et lacustres transférés au conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres.
* 88 en vertu des dispositions combinées du III de l'article L. 123-2 et du III de l'article R. 123-1 du code de l'environnement
* 89 en vertu des dispositions combinées du III de l'article L. 123-2, du III de l'article R. 123-1 et de l'article R. 517-4 du code de l'environnement
* 90 en vertu des dispositions combinées de l'article L. 127-1 et de l'article R. 127-7 du code de l'environnement
* 91 en vertu des dispositions combinées de l'article L. 515-25 et du III de l'article R. 515-50 du code de l'environnement
* 92 les INBS, qui sont l'une des catégories de IANID mentionnées à l'article R.* 1333-37 du code de la défense
* 93 http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/2008/2008-564-dc/decision-n-2008-564-dc-du-19-juin-2008.12335.html
* 94 http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/2011/2011-192-qpc/decision-n-2011-192-qpc-du-10-novembre-2011.103708.html
* 95 le commandant d'arrondissement maritime