B. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS EN EXÉCUTION PORTÉES PAR L'ÉVOLUTION DE LA DEMANDE D'ASILE
L'exécution 2012 se caractérise, comme les années précédentes, par une augmentation des dépenses de la mission . En effet, les crédits consommés sont passés, entre 2011 et 2012, de 724,8 millions d'euros à 748,2 millions d'euros en AE (+ 3,2 %) et de 723,8 millions d'euros à 734,2 millions d'euros en CP (+ 1,4 %). Comme en 2011, la consommation 2012 est donc bien supérieure à la programmation du triennal 2011-2014 , qui prévoyait une dépense stable à 550 millions d'euros. Pour rappel, le triennal 2012-2017 est plus réaliste, mais ambitionne pour 2013 une dépense toujours sensiblement inférieure à l'exécution 2012, soit 670 millions d'euros.
Comme le montre le tableau suivant, l'augmentation, portée par le programme n° 303, est cependant plus faible que les années précédentes :
Evolution des crédits consommés de la mission « Immigration, asile et intégration »
(en millions d'euros)
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2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
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AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Total de la mission |
588,6 |
588,4 |
683,1 |
677,9 |
724,8 |
723,8 |
748,2 |
734,2 |
|
Programme 104 |
76,5 |
75,8 |
87,4 |
87,2 |
78,1 |
77,4 |
77,5 |
79,2 |
|
Programme 303 |
512,0 |
512,7 |
595,7 |
590,7 |
646,7 |
646,3 |
670,7 |
655,0 |
|
Taux de croissance annuelle (303) |
+12,5 % |
+16,0 % |
+16,3 % |
+15,2 % |
+8,7 % |
+9,4 % |
+3,2 % |
+1,4 % |
Source : rapports annuels de performances
On constate cependant la stabilité des deux dispositifs qui, les années précédentes, avaient largement contribué à la hausse des dépenses. Ainsi, l'hébergement d'urgence , destiné aux demandeurs d'asile ne pouvant être accueillis dans les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA), a représenté une dépense de 135 millions d'euros en AE=CP, contre 134,3 millions d'euros en 2011. S'agissant de l' allocation temporaire d'attente (ATA) , qui est versée par Pôle Emploi aux demandeurs d'asile n'ayant pas été pris en charge en CADA, pendant toute la durée d'instruction de leur demande, la consommation s'établit en 2012 à 149,8 millions d'euros, contre 157,8 millions d'euros en 2011. Toutefois, le chiffre de la consommation 2012 ne tient pas compte d'une dette de 14,6 millions d'euros à l'égard de Pôle Emploi, reportée sur l'exercice 2013 . Si l'on tient compte de ce report de charge, la dépense d'ATA a continué de progresser entre 2011 et 2012 (+ 4,2 %).
C. LE DÉLICAT SUIVI DE LA PERFORMANCE
1. Des dépenses contraintes à maîtriser
Les crédits de la mission recouvrent, pour l'essentiel, des dépenses d'intervention . Comme le souligne la Cour des comptes dans son analyse de l'exécution du budget (AEB), « les dépenses "à guichet ouvert" représentent plus d'un quart des dépenses d'intervention ; mais au-delà, de nombreuses dépenses réputées simplement "réglementées" ou "discrétionnaires" telles que celles destinées aux CADA, à l'hébergement d'urgence, aux centres provisoires d'hébergement et aux foyers des travailleurs migrants, sont en fait très contraintes ».
Ainsi, à côté des dépenses d'asile elles-mêmes, les dépenses contraintes sont également très présentes, voire prépondérantes, au sein des actions destinées à la lutte contre l'immigration irrégulière (financement des CRA, accompagnement sanitaire et social des retenus) et à l'intégration des réfugiés.
Toutefois, le caractère contraint de la dépense ne doit pas interdire une certaine capacité de l'administration à en maîtriser l'évolution . Cela vaut pour les trois principaux postes de dépenses : les CADA, l'hébergement d'urgence déconcentré et l'ATA.
S'agissant des centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) , la mise en place d'un référentiel des coûts a permis, depuis plusieurs années, une harmonisation et une maîtrise de la dépense qui se traduit, en 2012, par une dépense conforme à la prévision de loi de finances initiale, soit 194 millions d'euros.
Pour l'hébergement d'urgence déconcentré , la dépense continue d'être constatée a posteriori , la démarche de contractualisation annoncée ne semblant pas avoir encore abouti sur une détermination a priori du coût unitaire, bien que celui-ci puisse être estimé en baisse en 2012 par rapport à 2011 (15,6 euros en 2012 contre 17,6 euros en 2011).
Crédits de paiement consommés en 2012
(en millions d'euros)
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Catégorie |
Intitulés |
Montants |
|
Dépenses de guichet |
Allocation temporaire d'attente |
149,83 |
|
Total |
149,83 |
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Dépenses discrétionnaires |
Hébergement d'urgence déconcentré |
124,77 |
|
Accompagnement social des demandeurs d'asile |
0,23 |
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Accompagnement social des retenus |
5,85 |
|
|
Accompagnement sanitaire des retenus |
7,84 |
|
|
Actions d'intégration des étrangers en situation régulière |
24,84 |
|
|
Foyers de travailleurs migrants |
11,28 |
|
|
Aides et secours aux réfugiés |
4,11 |
|
|
Total |
178,92 |
|
|
Dotations réglementées |
CADA |
193,90 |
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Hébergement d'urgence national |
10,63 |
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|
Centres provisoires d'hébergement |
14,08 |
|
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Total |
218,61 |
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|
Total des dépenses
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547,36 |
Source : Analyse de l'exécution du budget 2012, Cour des comptes
Enfin, la difficulté de l'administration à maîtriser la dépense d' allocation temporaire d'attente (ATA) se manifeste en 2012 non seulement par une consommation bien supérieure aux prévisions (159,45 millions d'euros consommés pour 89,65 millions d'euros budgétés), mais aussi et surtout par des problèmes de gestion budgétaire soulignée par la Cour des comptes dans son analyse de l'exécution du budget précitée : existence d'indus difficilement recouvrés par Pôle Emploi, apparition d'une charge à payer de 14,7 millions d'euros de l'Etat au bénéfice de Pôle Emploi reportée sur 2013, retard de l'Etat dans le paiement des factures à Pôle Emploi, importance des frais de gestion.
2. Des indicateurs de performance peu adaptés
L'inadaptation des indicateurs de performance de la mission , déjà partiellement constatée les années précédentes par votre rapporteur spécial, se confirme. Certes, l'un des indicateurs les plus représentatifs de la mission continue de conserver toute sa pertinence : il s'agit de celui relatif au délai d'examen d'une demande d'asile par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) , élément déterminant de l'évolution de l'ensemble des dépenses liées à l'asile. Ce délai a encore augmenté entre 2011 et 2012, passant de 174 jours à 186 jours, malgré la politique de renforcement des moyens de l'office.
Le taux d'étrangers non francophones bénéficiaires d'une prescription linguistique obtenant le diplôme initial de langue française (DILF) , second indicateur le plus représentatif de la mission, a perdu, en revanche, de sa pertinence. En effet, la mise en place depuis la fin de l'année 2011 du diplôme élémentaire de langue française (DELF A.1), d'un niveau supérieur au DILF, a fourni un autre débouché aux étrangers apprenant le français, ce qui explique en partie la baisse du taux, de 64,8 % en 2011 à 55,4 % en 2012. Il conviendrait, à l'avenir, d'intégrer le DELF à la mesure de l'indicateur .
Par ailleurs, certains indicateurs des programmes continuent de présenter peu d'intérêt du point de vue du suivi de la performance des services. Votre rapporteur spécial rejoint en cela l'analyse de la Cour des comptes, qui souligne que « de nombreux indicateurs reflètent davantage des résultats quantitatifs d'activité plutôt qu'ils ne permettent d'apprécier des performances ». Elle ajoute que « certains indicateurs, comme le nombre cumulé de reconduites à la frontière et le nombre d'interpellations de trafiquants et de facilitateurs résultent d'actions dont les moyens budgétaires ne sont pas inscrits dans la mission "Immigration, asile et intégration" ».