II. LA MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES » : ANALYSE PAR PROGRAMME
A. LE PROGRAMME 203 « INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS »
(Rapporteur spécial : Marie-Hélène Des Esgaulx)
1. Une organisation budgétaire peu lisible
Le programme 203, de loin le plus important de la mission en termes de volume budgétaire avec environ 48 % des AE et un peu moins de 50 % des CP (crédits consommés), regroupe l'essentiel des dotations dévolues aux infrastructures de transport en privilégiant une approche multimodale , conformément aux orientations du Grenelle de l'environnement.
Le financement des infrastructures de transport présente la caractéristique de s'inscrire dans le temps long et de mettre en présence des financeurs nombreux (Etat, entreprises privées, collectivités territoriales, etc.). A cet égard, l'examen du seul budget annuel de l'Etat rend difficilement compte de ces éléments.
Comme les années précédentes, l'exécution du programme 203 se caractérise en particulier par les points suivants :
1) le rattachement de fonds de concours pour des montants élevés, en provenance de l'AFITF et des collectivités territoriales. Ils ont augmenté de près de 1,17 milliard d'euros en AE et d'environ 1,64 milliard d'euros en CP le volume des crédits ouverts en LFI ;
2) la contractualisation d'un volume important de crédits au travers des contrats de partenariat public-privé ou des contrats conclus avec les régions (appelés contrats de projets pour la génération « 2007-2013 »). S'agissant des contrats de projets, le financement global de l'Etat s'élève à un peu moins de 3,7 milliards d'euros sur la période. En 2012, celui-ci a consommé environ 430 millions d'euros en CP ;
3) enfin, des reports massifs de crédits d'un exercice sur l'autre, en particulier d'AE pour lesquelles ils atteignent près de 4,67 milliards d'euros. Dans sa note d'analyse budgétaire, la Cour des comptes note qu'une « part importante des fonds de concours est issue de contrat de partenariat de la taxe poids lourds puisque 3 410 millions d'euros avaient été rattachés en 2011 mais seulement 823 millions d'euros ont été engagés en 2011, générant un report de 2 587 millions d'euros ».
Il résulte de l'ensemble de ces facteurs une surconsommation notable par rapport aux crédits prévus par la loi de finances puisqu'elle atteint plus de 129 % pour les AE et près de 130 % pour les CP. Les fonds de concours et les attributions de produits, en particulier en provenance de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ou des collectivités territoriales, permettent cependant d'équilibrer le budget.
Toutefois, si, in fine , la consommation des crédits est satisfaisante en ce qui concerne les CP, elle demeure préoccupante pour les AE, pour lesquelles elle ne dépasse pas 55 %. Ce taux de consommation médiocre entretient un phénomène de reports.
Les infrastructures de transport sont, par nature, des investissements de long terme pour lesquels les prévisions de financement demeurent difficiles. Néanmoins, la place des fonds de concours et des reports, constatée année après année, n'autorise pas une information satisfaisante du Parlement lors du vote de la loi de finances initiale, puisque ces mouvements sont opérés en cours d'année.
Exécution des crédits du programme
203
« Infrastructures et services de
transport »
(en euros)
|
AE |
CP |
|
|
Crédits prévus en LFI (hors FDC et ADP) |
4 179 501 120 |
4 208 035 454 |
|
Fonds de concours et attribution de produits |
4 576 800 540 |
1 642 275 299 |
|
Total des ouvertures et annulations nettes |
5 746 107 505 |
1 479 588 304 |
|
Crédits ouverts |
9 925 608 625 |
5 687 623 758 |
|
Crédits consommés |
5 395 702 511 |
5 470 288 088 |
|
Rappel crédits consommés en 2011 |
6 698 244 627 |
5 991 460 321 |
|
Taux de consommation des crédits de LFI (ADP et FDC inclus) |
129,10 % |
130,00 % |
|
Taux de consommation des crédits ouverts |
54,36 % |
96,18 % |
|
Rappel taux de consommation 2011 |
57,33 % |
97,14 % |
N.B : les FDC et ADP désignent respectivement les fonds de concours et attributions de produits.
Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2012.
2. Des interrogations sur la politique d'investissement dans les prochaines années
Dans sa note d'analyse budgétaire, la Cour des comptes rappelle que la « soutenabilité du programme 203, et de la mission sur les dépenses d'investissement, dépend in fine en grande partie de la soutenabiltié des engagements pris par l'AFITF ».
« Or, les restes à payer de l'AFITF issus des engagements antérieurs de l'agence, s'élèvent à 15,56 milliards d'euros au 31 décembre 2012 , et nécessiteront des mandatements annuels de l'ordre de 2 milliards d'euros pour les prochaines années . Les ressources de l'AFITF (2,2 milliards d'euros estimées dans le PAP 2013), assurées grâce à une subvention de l'Etat (900 millions d'euros en 2012) permettent à peine de résorber les restes à payer et sont conditionnées par la mise en oeuvre effective de la taxe poids lourds à hauteur des recettes attendues (de l'ordre d'un milliard d'euros) ».
Votre rapporteur spécial souscrit à l'analyse de la Cour des comptes. La mise en place de l'éco-taxe poids lourds - au 1 er octobre 2013 - sera cruciale pour le bon équilibre des comptes de l'AFITF. A cet égard, l'année 2014 permettra de constater si les recettes sont effectivement à la hauteur des estimations - sachant que, dans tous les cas, les dépenses liées au contrat de partenariat sont, elles, relativement fixes.
Au surplus, les restes à payer figent le budget de l'AFITF et risquent de l'empêcher de disposer de marges de manoeuvre suffisantes pour financer de nouveaux projets .
A cet égard, votre rapporteur spécial souligne l'impérieuse nécessité de prendre en compte le travail sur la hiérarchisation des projets d'infrastructure de transports (commission Mobilité 21). Il sera alors possible de déterminer un schéma pluriannuel de financement de ces projets en fonction des ressources disponibles et du budget de l'AFITF.
3. Une performance contrastée
La performance du programme, restituée par quatre objectifs et onze indicateurs, se révèle contrastée. Des résultats positifs sont enregistrés dans les domaines suivants :
- l'évolution des coûts de construction des projets, en particulier pour les opérations routières mises en service sur le réseau non concédé, dont les coûts ont diminué de 10,8 %. Néanmoins, tout comme en 2011, ces données reflètent un des impacts de la crise ;
- l'intérêt socio-économique des projets mis en service s'est très sensiblement amélioré pour les opérations ferroviaires, fluviales et portuaires, même s'il est toujours difficile d'extrapoler une tendance sur un nombre de projets restreints ;
- la qualité de service des réseaux de transport (routier, ferroviaire et fluvial) connaît une relative stabilité, voire une légère progression ;
- le taux de contrôle des transports routiers de matière dangereuse poursuit sa tendance haussière (6,5 % en 2010 ; 6,8 % en 2012) mais reste assez faible, tandis que le taux d'infraction à la réglementation sociale européenne constatée lors des contrôles reste faible (1,2 %) ;
- le développement des modes alternatifs à la route pour les déplacements des personnes et le transport des marchandises reste stable malgré des objectifs encore relativement peu élevés ; il en va de même pour le volume de transport combiné ;
En revanche, et de manière sans doute plus préoccupante, la situation s'est dégradée sur les points suivants :
- le coût des opérations de régénération et d'entretien du réseau ferré, qui passe de 1 020 euros par kilomètre à plus de 1 112 euros. Le rapport annuel de performances estime que ce coût diminuera avec la mise en place du gestionnaire d'infrastructure unique ;
- les parts de marché des grands ports maritimes sur leurs façades respectives sont également décevantes, avec un grand nombre de sous-indicateurs orientés à la baisse.