II. ANALYSE PAR PROGRAMME
A. LE PROGRAMME 175 « PATRIMOINES »
Pour mémoire, le programme « Patrimoines » finance les politiques publiques destinées à contribuer, préserver, enrichir et valoriser le patrimoine. De plus, il a vocation à assurer la diffusion de ces patrimoines auprès du public. Il représente 31,57 % des crédits de paiement de la mission prévus en LFI .
1. Une exécution inférieure à la prévision initiale
806,65 millions d'euros en AE et 880,56 millions d'euros en CP étaient prévus, en LFI , pour le programme 175 « Patrimoines ». Les reports, ouvertures complémentaires et mouvements de crédits intervenus en gestion auront porté ces montants à 918,02 millions d'euros en AE (+ 13,8 %) et 872,04 millions d'euros en CP (- 1 %) .
La dépense exécutée se sera finalement élevée à 774,41 millions d'euros en AE et à 801,84 millions d'euros , soit des taux de consommation de 84,36 % et 91,95 % des AE et des CP disponibles. Toutefois, ce taux global de consommation proche de 100 % cache des disparités entre les actions , certaines se caractérisant par la sous-consommation de leurs CP. A cet égard, on relèvera tout particulièrement le faible taux d'utilisation des CP de l'action 1 « Patrimoine monumental » (79,6 %, alors que 84,86 % des AE ont été utilisées) et de l'action 4 « Patrimoine archivistique et célébrations nationales » (65,3 %).
Les crédits non consommés correspondent à une sous-consommation récurrente des crédits d'entretien des monuments historiques. Ils sont reportés en 2013.
Sur les sept actions du programme, ce sont les actions 1 « Patrimoine monumental » et 3 « Patrimoine des musées de France » qui absorbent l'essentiel des crédits du programme (respectivement 37,9 % et 49,7 % des autorisations d'engagement consommées pour 2012).
Enfin, d'après le rapport annuel de performances, dans le total des CP consommés, la part des CP consommés par les opérateurs (42 %) continue à diminuer (50 % en 2011, 24 % en 2010), au profit des services centraux (28 % en 2012 contre 22 % en 2011 et 19 % en 2010), la part des CP consommés par les services centraux demeurant stable à 28 %.
2. Des faiblesses persistantes dans le pilotage budgétaire du programme
a) L'INRAP toujours sous perfusion
Comme en 2011, l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) ne bénéficiait pas de crédits en LFI. Il a cependant dû recevoir 5 millions d'euros en AE=CP par redéploiement à partir de l'action 1 et de l'action 4 afin d'assurer le bon fonctionnement, compte tenu de l'insuffisance structurelle du rendement de la redevance d'archéologie préventive (RAP). Ce montant est très inférieur aux mouvements de 2011 qui avaient permis d'assainir la situation de l'INRAP.
Toutefois, la réforme de la RAP devrait produire ses effets. Vos rapporteurs spéciaux se montreront attentifs à cette évolution.
b) Le mode de financement de la gratuité des musées reste problématique et contrevient au principe de sincérité budgétaire
Vos rapporteurs spéciaux avaient relevé les deux années précédentes l'absence de crédits, en loi de finances initiale, pour financer la gratuité des musées en faveur des jeunes et des enseignants. Cette politique implique que les pertes de recettes enregistrées par les musées sont compensées par le budget de l'Etat. Or, en 2012 comme en 2010 et 2011, cette mesure a été financée en gestion, principalement en provenance des crédits de la réserve de précaution . En effet, en 2012, sur un dégel de 28,1 millions d'euros en AE et de 30,47 millions d'euros en CP (pour une réserve de 33 millions d'euros en AE et 35,1 millions d'euros en CP), 20 millions d'euros en AE=CP ont été utilisés pour cette politique . De plus, un décret de transfert a octroyé 2,32 millions d'euros supplémentaires (AE=CP) au profit de la compensation au titre de la gratuité pour les enseignants.
Cette mauvaise méthode qui porte atteinte à la sincérité de la prévision budgétaire ne devrait pas persister puisque pour la première fois la gratuité des musées et monuments pour les jeunes de 18-25 ans a fait l'objet d'une budgétisation en LFI 2013.
3. Une performance en progression
Le dispositif de performance du programme 175 « Patrimoines » se compose de trois objectifs et huit indicateurs, comme le résume le tableau suivant :
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Objectif 1 |
Améliorer la connaissance et la conservation des patrimoines |
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Indicateur 1.1 |
Amélioration des procédures de signalement, de protection et de conservation |
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Indicateur 1.2 |
Développement des programmes de travaux d'entretien dans les monuments historiques |
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Indicateur 1.3 |
Qualité de la maîtrise d'ouvrage Etat |
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Objectif 2 |
Accroître l'accès du public au patrimoine national |
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Indicateur 2.1 |
Accessibilité physique des collections au public |
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Indicateur 2.2 |
Fréquentation des institutions patrimoniales et architecturales |
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Indicateur 2.3 |
Taux de satisfaction du public des institutions et des sites patrimoniaux |
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Objectif 3 |
Elargir les sources d'enrichissement des patrimoines publics |
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Indicateur 3.1 |
Effet de levier de la participation financière de l'Etat dans les travaux de restauration des monuments historiques qui ne lui appartiennent pas |
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Indicateur 3.2 |
Taux de ressources propres des institutions patrimoniales et architecturales |
Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performances pour 2012 de la mission « Culture »
D'après le rapport annuel de performances pour 2012, la performance du programme 175 « Patrimoines » est plutôt positive, 80 % des indicateurs renseignés témoignant d'une amélioration ou d'une consolidation des résultats par rapport à 2011, et 70 % d'entre eux atteignant ou dépassant les valeurs prévisionnelles fixées.
Pour s'en tenir aux principaux résultats, on relèvera que :
- en ce qui concerne l'amélioration de la connaissance et la conservation des patrimoines, l'indicateur 1.2 relatif au développement des programmes de travaux d'entretien dans les monuments historiques est atteint (et même dépassé). L'indicateur relatif à l'avancement du récolement décennal n'atteint pas la cible prévue , malgré un résultat en amélioration par rapport à 2011. L'indicateur relatif à la qualité de la maîtrise d'ouvrage Etat est globalement positif mais, au regard des risques financiers associés aux grands chantiers culturels étatiques, les sous-indicateurs associés doivent être suivis avec attention ;
- sur la diffusion et la transmission des oeuvres, les indicateurs relatifs à l'accessibilité des fonds et de collections correspondent peu ou prou aux prévisions. On enregistre une hausse globale de 7,2 % de la fréquentation des lieux patrimoniaux par rapport à 2011 . Cependant, il convient de relativiser ce résultat, dans la mesure où il existe une forte concentration du public sur un nombre restreint d'établissements culturels. Les indicateurs de satisfaction du public respectent ou dépassent les cibles prévues pour 2012, après une enquête au périmètre élargi incluant plus de musées et monuments par rapport à 2011 ;
- s'agissant de la diversification des financements au profit du patrimoine public, les indicateurs atteignent leur cible. Le pourcentage des ressources propres des musées nationaux augmente sensiblement, grâce à la très bonne fréquentation sur 2012, et à l'augmentation du mécénat, cependant hétérogène d'un établissement à l'autre.