II. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PENSIONS »
A. L'ÉQUILIBRE COMPTABLE DE L'EXERCICE 2012 : DES DÉPENSES DE PENSIONS MOINDRES QUE PRÉVU
1. Un solde négatif du compte en dépit de dépenses inférieures aux prévisions
La consommation des crédits du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » s'établit, en 2012, à 54,6 milliards d'euros . En augmentation de 3 % par rapport à l'année 2011 (52,8 milliards d'euros), cet exercice s'inscrit dans le mouvement tendanciel des dépenses de pensions illustré dans le tableau ci-dessous.
Evolution des crédits du CAS « Pensions »
(en milliards d'euros)
Source : d'après les données des rapports annuels de performances du compte d'affectation spéciale « Pensions » des années 2007 à 2012 et de la loi de finances pour 2013 165 ( * )
La charge des pensions est répartie entre trois sections, chacune constitutive d'un programme, au sein du compte d'affectation spéciale « Pensions » :
- le programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité » pour un montant de crédits consommés de 50,11 milliards d'euros (48,44 milliards d'euros en 2011) ;
- le programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat » pour un montant de 1,87 milliard d'euros (1,84 milliard d'euros en 2011) ;
- le programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions » pour un montant de 2,44 milliards d'euros (2,53 milliards en 2010) .
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Equilibre en recettes et en dépenses du CAS « Pensions » en 2012 |
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(en euros) |
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Programmes |
Crédits votés
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Recettes
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Recettes
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Crédits
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Taux d'exécution
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Taux d'exécution
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Solde |
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Programme 741
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50 354 000 000 |
49 928 000 000 |
49 860 717 494 |
50 115 454 009 |
99,53% |
100,51% |
-254 736 515 |
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Programme 742
|
1 827 518 594 |
1 827 518 594 |
1 896 185 494 |
1 878 207 038 |
102,77% |
99,05% |
17 978 456 |
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Programme 743
|
2 454 740 995 |
2 454 740 995 |
2 439 197 027 |
2 437 608 932 |
99,30% |
99,93% |
1 588 095 |
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Total |
54 636 259 589 |
54 210 259 589 |
54 196 100 015 |
54 431 269 979 |
99,62% |
100,43% |
-235 169 964 |
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Source: d'après les données du rapport annuel de performances du compte d'affectation spéciale « Pensions » annexé au projet de loi de règlement pour 2012 |
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Les résultats de l'exercice 2012 présentent un déficit global de 235 millions d'euros , qui se situe dans la continuité de l'exercice précédent, où le déficit avait atteint 241 millions d'euros. Le déficit constaté est toutefois inférieur aux prévisions de la LFI pour 2012 , qui prévoyait un solde prévisionnel de - 426 millions d'euros.
Ce moindre déficit s'explique d'une part, par des dépenses de pensions moindres, en raison de départs en retraite moins nombreux que prévu 166 ( * ) , et d'autre part, par le versement de contributions supplémentaires en provenance du budget général, à hauteur de 126 millions d'euros.
Une analyse par programme montre que l'évolution des dépenses n'est cependant pas uniforme, les sections relatives aux pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat et aux pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions présentant un solde positif d'exécution.
a) L'exécution du programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité » : des dépenses de pensions inférieures aux prévisions
Contrairement à l'exercice précédent, les dépenses du programme 741 ont été inférieures de 239 millions d'euros au montant inscrit en LFI pour 2012. Au terme de l'exercice 2012, le solde d'exécution, de l'ordre de - 255 millions d'euros, a donc été supérieur au déficit prévu de 426 millions d'euros en LFI pour 2012.
Cette sous-exécution s'explique principalement par des dépenses de pensions inférieures de 229 millions d'euros aux prévisions, à la fois pour les dépenses de pensions civiles (- 94 millions d'euros) et pour les dépenses de pensions militaires (- 135 millions d'euros). La réforme des retraites de 2010, prévoyant un recul de l'âge de départ à la retraite, et la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, accélérant la mesure d'âge, auraient amplifié les comportements de report de départs en retraite.
L'exécution 2012 du programme 741 confirme la nécessité, déjà soulignée par votre rapporteur spécial dans le cadre de son contrôle budgétaire sur le CAS « Pensions » , de poursuivre les efforts pour améliorer la modélisation des prévisions de dépenses .
Le surcroît de dépenses (+ 35 millions d'euros) lié à la revalorisation des pensions de 2,1 % au 1 er avril 2012, contre 2,0 % initialement prévu, a quant à lui été compensé par divers facteurs jouant en sens contraire tel que le report de dépenses de pensions « cristallisées » et des décès plus nombreux que prévu.
b) L'exécution du programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat » : un surcroît de dépenses de prestations vieillesse et invalidité
Le solde d'exécution du programme 742 a présenté en 2012 un excédent de près de 18 millions d'euros , alors que la LFI pour 2012 prévoyait un résultat à l'équilibre.
Ce solde d'exécution positif s'explique par l'ouverture, en fin d'année 2012, de 60 millions d'euros de crédits supplémentaires en décret d'avance , afin de couvrir les dépenses supérieures aux prévisions. Cette avance a été gagée par des annulations sur le programme 741.
La surexécution des dépenses du programme 742 à hauteur de 50 millions d'euros , soit un écart de 2,8 % par rapport aux prévisions initiales, a pour causes :
- un élargissement de la base des prestations versées en raison des départs en retraite plus importants que prévu 2011, sous l'effet de la réforme des retraites de 2010 ;
- une progression de la pension moyenne plus importante que prévu, notamment en raison d'un taux de revalorisation des pensions (2,1 %) supérieur au taux prévu en LFI pour 2012 (1,8 %).
c) L'exécution du programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions » : des dépenses légèrement inférieures aux prévisions
Au terme de l'exercice 2012, le programme 743 présentait un solde d'exécution positif, de près d'1,6 million d'euros .
Par rapport au reste de la mission, le programme 743 présente la particularité de regrouper principalement des dépenses d'intervention (retraites du combattant, pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre). De plus, il est entièrement financé par des subventions provenant de divers programmes ministériels 167 ( * ) du budget général .
En raison de l'extinction démographique progressive des régimes de pension couverts, les dépenses du programme 743 enregistrent une baisse continue. La plupart des actions du programme présentent des soldes d'exécution légèrement positifs du fait de la prévisibilité de ces dépenses. Seules les dépenses d'allocations de reconnaissance des anciens supplétifs continuent de poser des difficultés de prévision : après une sur-consommation de 7 millions d'euros en 2011, un surcroît de dépenses de 4 millions d'euros a été constaté en 2012.
2. L'érosion de l'assiette des contributions employeurs
Les recettes du CAS « Pensions » se composent essentiellement des contributions employeurs (43,45 milliards d'euros prévus en LFI pour 2012), acquittées par les différents organismes 168 ( * ) employant des fonctionnaires civils ou militaires affiliés au régime des pensions civiles et militaires (PCMR). Le taux de contribution employeur du régime PCMR est déterminé annuellement, en principe pour équilibrer le programme 741.
Le deuxième poste de recettes provient des cotisations salariales (5,23 milliards d'euros prévus en LFI pour 2012).
Evolution du taux de contribution de l'Etat-employeur
(en millions d'euros)
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Année de contribution de l'Etat employeur |
Fonctionnaires civils |
Militaires |
Allocations temporaires d'invalidité |
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2007 |
50,74 % |
101,05 % |
0,31 % |
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2008 |
55,71 % |
103,83 % |
0,31 % |
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2009 |
60,14 % |
108,39 % |
0,32 % |
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2010 |
62,14 % |
108,63 % |
0,33 % |
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2011 |
65,39 % |
114,14 % |
0,33 % |
|
2012 |
68,59 % |
121, 55 % |
0,33 % |
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2013 |
74,28 % |
126,07 % |
0,32 % |
Source : projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances initiale
L'exercice 2012 confirme la tendance à l'érosion de l'assiette des contributions employeurs . Dans son analyse de l'exécution du CAS « Pensions » pour l'exercice 2012, la Cour des comptes explique cette érosion par la modification des modes de recrutement, notamment le recours accru à des contractuels, et la modification de la politique de rémunération, mettant davantage l'accent sur des mesures indemnitaires, non soumises à pension.
Ainsi, les programmes 741 et 742 ont tous deux enregistré de moindres recettes par rapport aux prévisions en LFI pour 2012. En dehors des versements provenant du budget général, les recettes du programme 741 ont été inférieures de 165 millions d'euros et celles du programme 742 d'environ 24 millions d'euros.
Dans les deux cas, des contributions « exceptionnelles » du budget général sont venues compenser, en partie, ces moindres recettes du CAS. Votre rapporteur spécial considère néanmoins que l'ajustement entre les recettes et les dépenses doit être opéré par une augmentation suffisante des taux de contribution employeurs .
3. Un fonds de roulement asséché mais reconstitué en 2013
Le solde d'exécution cumulé du compte d'affectation spéciale s'établit pour 2012 à 777 millions d'euros , en baisse de 235 millions d'euros par rapport à 2011.
La décision, prise en LFI pour 2013, de reconstituer le fonds de roulement apparaît salutaire compte tenu de la forte dégradation du solde cumulé en 2012. Dans le cadre de la mission de contrôle budgétaire du CAS « Pensions », il a en effet été évalué qu' 1 milliard d'euros de fonds de roulement constitue un niveau minimum pour faire face aux délais d'encaissement et aux éventuels retards de versement des ministères.
Evolution du solde cumulé du compte spécial « Pensions »
(en millions d'euros)
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Solde cumulé
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Solde cumulé fin 2011 |
Solde cumulé
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Solde cumulé estimé fin 2013 |
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Programme
|
1 185 |
945 |
691 |
1 510 |
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Programme
|
16 |
7 |
25 |
25 |
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Programme
|
52 |
60 |
61 |
31 |
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Total |
1 253 |
1 012 |
777 |
1 566 |
Source: rapports annuels de performances du compte d'affectation spéciale « Pensions » annexés aux projets de loi de règlement et Cour des comptes, analyses de l'exécution du budget de l'Etat par missions et programmes - exercice 2012 - Compte d'affectation spéciale «Pensions »
La Cour des comptes relève que le solde budgétaire annuel du CAS n'est devenu négatif qu'à partir de novembre 2012 grâce au respect par la plupart des ministères de la date limite des versements et à l'amélioration des délais de recouvrement liée à la généralisation du logiciel Chorus 169 ( * ) . Comme la Cour des comptes, votre rapporteur spécial estime néanmoins nécessaire la publication du projet de décret 170 ( * ) prévoyant d'exiger de chaque employeur public le versement de ses contributions au CAS le dernier jour de chaque mois, sous peine de pénalités financières 171 ( * ) .
* 165 Le graphique présente pour les années 2007 à 2012 le montant des crédits consommés et pour 2013 le montant des crédits votés en loi de finances initiale.
* 166 Selon les données recueillies par la Cour des comptes auprès de la direction du budget et du service des retraites de l'Etat, en 2012 les départs en retraite ont été inférieurs de 12 % aux prévisions pour les fonctionnaires civils et de 8 % pour les militaires.
* 167 Principalement les ministères de la défense et de l'écologie.
* 168 Etat, établissements publics, France Télécom, La Poste.
* 169 Cour des comptes, analyses de l'exécution du budget de l'Etat par missions et programmes - exercice 2012 - Compte d'affectation spéciale «Pensions ».
* 170 A la date du 10 juin 2013, ce projet de décret, soumis au cabinet du ministre du budget, était en cours de consultation interministérielle.
* 171 Rapport d'information n° 652 (2011-2012) : « Le CAS « Pensions », un outil de transparence au service de la LOLF ? » et Cour des comptes, analyses de l'exécution du budget de l'Etat par missions et programmes - exercice 2012 - Compte d'affectation spéciale « Pensions ».