EXAMEN EN COMMISSION
Réunie sous la présidence de M. Jean-Louis Carrère, président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent projet de loi lors de sa réunion du 4 juin 2013.
M. Robert del Picchia, rapporteur . - Si la volonté politique donne naissance au droit, c'est son contrôle et son action - et sa sanction - qui le nourrissent. Le projet de loi portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique (CEEA) et l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA), dont nous sommes saisis, renforce notre engagement international pour lutter contre le développement de programmes nucléaires clandestins : Corée du Nord, Iran, et les autres... C'est un sujet d'actualité !
Je vais vous présenter mes observations en trois points : tout d'abord, l'apport du protocole, puis celui du projet de loi et enfin seize amendements sur le texte.
Le protocole complète le mécanisme de garanties international prévu par l'accord avec la CEEA et l'AIEA et mis en oeuvre dans le cadre du traité de non-prolifération (TNP) de 1968. Ces garanties visent d'abord les États non dotés de l'arme nucléaire (ENDAN) afin qu'ils ne détournent pas de leur usage pacifique les matières ou les équipements nucléaires. La France, qui figure parmi les cinq États officiellement dotés de l'arme nucléaire, a volontairement signé cet accord pour participer à la démarche internationale de non-prolifération. Elle a ensuite signé en 1998 avec l'AIEA un protocole additionnel à l'accord, qui a été ratifié en 2003, et qui permet de détecter de manière plus efficace d'éventuelles activités nucléaires militaires clandestines menées dans un ENDAN : il impose la transmission à l'AIEA de renseignements supplémentaires sur les activités menées avec les ENDAN et non uniquement des informations sur la comptabilisation des matières nucléaires, comme prévu par l'accord de garanties. Le mécanisme déclaratif des matières nucléaires par les États a, en effet, atteint ses limites, et s'est révélé insuffisant pour détecter certains programmes militaires clandestins, comme celui de la Corée du Nord. Il importe de pouvoir croiser les informations provenant de différentes sources - dont la France - avec les renseignements fournis parallèlement par les ENDAN, pour vérifier la sincérité des déclarations faites par ces États mais aussi pour identifier la nature des technologies qu'ils cherchent à acquérir - pensons par exemple à l'Iran - ainsi que leur niveau de maturité. Pour cela, les déclarations ne doivent pas être limitées aux matières nucléaires.
Le protocole impose donc, d'une part, de transmettre des informations à l'AIEA sur les activités menées en relation avec un ENDAN lorsque celles-ci interviennent en appui du cycle du combustible. Ce cycle comprend la transformation des matières nucléaires, la fabrication du combustible et le traitement des déchets, mais aussi les activités de fabrication et d'exploitation liée aux réacteurs. Le champ des opérations visées concerne les activités de recherche et développement, publiques comme privées, liées au cycle du combustible, les activités de fabrication de certains équipements et matières non nucléaires, et les importations et exportations de certains déchets ou équipements, lorsqu'elles sont réalisées en dehors de la Communauté, depuis ou vers un ENDAN. Le protocole impose, d'autre part, d'accorder un droit d'accès dit « complémentaire» aux inspecteurs de l'AIEA. Ce droit, prévu par le protocole, s'exerce dans le cadre des vérifications. Il est complémentaire car il s'ajoute, en effet, au droit d'inspecter inscrit dans l'accord de garanties. Les obligations inscrites dans le Protocole couvrent donc un champ d'application plus large que celui de l'accord de garanties : par exemple, les minerais, en amont du cycle du combustible et les déchets, en aval, sont concernés par sa mise en oeuvre. La démarche qu'il promeut est beaucoup plus dynamique et qualitative que celle de l'accord de garanties. Il s'agit de donner à l'AIEA une vision d'ensemble du cycle du combustible nucléaire, afin qu'elle ait connaissance non seulement de la détention par un ENDAN de matières nucléaires brutes, mais aussi de la production et de la transformation de ces matières pour des applications nucléaires et non nucléaires, à différents stades du cycle.
J'en viens à mon second point, l'apport du projet de loi.
Le Protocole est entré en vigueur en 2004. La France fournit donc depuis à l'AIEA les renseignements requis par ce texte. Le comité technique Euratom, en charge de son application, recueille les renseignements prescrits par l'accord. Deux motifs conduisent aujourd'hui le Gouvernement à traduire ces engagements internationaux en droit interne : la sécurité juridique et la sécurité internationale.
Le premier motif de sécurité juridique est illustré par la nature et la portée particulièrement larges de l'obligation déclarative et du droit d'accès complémentaire. Ces obligations internationales, créées entre la France et l'AIEA, doivent être complétées en droit interne car, au-delà des exploitants nucléaires, toute personne, publique ou privée, est susceptible d'être concernée. Une entreprise française qui exporterait vers un ENDAN des éléments nécessaires à la construction d'une centrifugeuse pouvant servir à enrichir l'uranium - des vis, par exemple - doit en informer les autorités françaises afin que celles-ci puissent communiquer ce renseignement à leur tour à l'AIEA. Un directeur de laboratoire de recherche et développement travaillant en coopération avec un ENDAN doit en permettre l'accès aux inspecteurs de l'AIEA.
Ce droit n'a pas encore été mis en oeuvre. Aussi est-il souhaitable de l'inscrire expressément dans notre dispositif législatif et d'en préciser les modalités d'exercice. Le présent texte vise ainsi à compléter le protocole en prévoyant une autorisation du président du tribunal de grande instance en cas d'opposition totale ou partielle à la vérification. Je vous proposerai d'étendre cette autorisation judiciaire au refus de permettre l'accès aux représentants de l'AIEA dans le cadre d'une inspection.
Une obligation n'a de portée effective que lorsqu'elle est sanctionnée. Le projet de loi prévoit une sanction pénale pour dissuader ou condamner tant le refus de transmettre les informations que le déni d'accès aux inspecteurs de l'AIEA, dans les conditions autorisées par le juge judiciaire. D'autres pays, comme les États-Unis, la Suisse, le Royaume-Uni, la Belgique ou l'Espagne ont prévu de telles sanctions. La France se situe dans une position intermédiaire : la peine prévue dans les cas de défaut de déclaration ou d'obstruction à l'accès est de deux ans d'emprisonnement avec une amende de 75 000 euros. Il me semble cependant important de distinguer les deux situations, et de durcir le dispositif prévu, à l'instar de ce qu'ont fait la Suisse et les États-Unis.
La seconde raison qui me conduit à vous proposer l'adoption du texte est la sécurité internationale qui exige de lutter contre le détournement de l'usage pacifique de la technologie nucléaire. Les incertitudes sur le degré de maitrise de ces technologies et de leur utilisation par l'Iran et la Corée du Nord, par exemple, nous conduisent à vouloir renforcer la capacité de l'AIEA à disposer d'informations lui permettant de lutter contre les activités clandestines. La traduction de notre engagement international en droit interne aura aussi valeur d'exemple. Je vous soumets seize amendements principalement rédactionnels.
M. André Dulait . - Nous savons qu'un certain nombre de pays ont la capacité scientifique, technique et financière d'être des puissances nucléaires ou tout au moins du seuil : parmi ceux-ci l'Afrique du Sud, l'Algérie, la Turquie, l'Arabie saoudite. D'où l'importance vitale de maintenir un régime strict de non-prolifération. Les pays en développement partent du principe, à juste titre, que l'énergie nucléaire n'est pas le monopole des pays riches et qu'ils y ont droit : ils veulent avoir leur centrale. D'où l'importance de la limitation des transferts illicites de technologies.
M. André Dulait . - Merci.
EXAMEN DES AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR
Article 1 er
M. Robert del Picchia, rapporteur . - L'amendement n° COM-18 précise le sens de l'expression « autorité administrative ». L'interlocuteur de l'AIEA est le comité technique Euratom, dont la mission consiste à assurer le suivi de la mise en oeuvre des contrôles internationaux sur les matières nucléaires exercés en France par la Commission européenne au titre du traité Euratom et par l'AIEA au titre de l'accord de garanties conclu entre la France, l'AIEA et Euratom et de son protocole additionnel. Placé sous l'autorité du Premier ministre, il est composé d'experts du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives, et dispose de l'appui technique de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). L'amendement précise que l'expression « autorité administrative » désigne l'autorité chargée du suivi de la mise en oeuvre par la France du protocole additionnel.
L'amendement n° COM-18 est adopté.
M. Robert del Picchia, rapporteur . - L'amendement n° COM-1 précise le sens du mot « Personne », qui désigne toute personne, publique ou privée, physique ou morale, soumise aux obligations prévues par la présente loi. Cela illustre la portée particulièrement large des obligations de déclaration et d'accès aux emplacements prévues dans le projet de loi. Le terme d'« exploitant » est trop limité. Le critère d'application de ces déclarations et droits d'accès aux représentants de l'AIEA réside dans la nature des activités conduites et non dans celle des personnes.
L'amendement n° COM-1 est adopté.
L'article 1 er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 2
M. Robert del Picchia, rapporteur . - L'amendement n° COM-3 a pour objet d'assurer la conformité du dispositif national de garanties aux termes du protocole additionnel signé avec l'AIEA et l'Euratom. Nous remplaçons le mot « autorisation », trop restrictif, par le mot « approbation ». A l'alinéa 5, nous ajoutons « ou envisage de mener » après le mot « mène » : ce n'est pas la même chose.
L'amendement n° COM-3 est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 3
M. Robert del Picchia, rapporteur . - L'amendement n° COM-4 est rédactionnel. Il s'agit d'insérer le mot « notamment » après le mot « consistant » et de remplacer les mots « à sa demande » par les mots « à la demande de cette dernière ».
L'amendement n° COM-4 est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 4 est adopté.
Article 5
M. Robert del Picchia, rapporteur . - L'amendement n° COM-5 est rédactionnel. Il s'agit d'insérer les mots « desdits déchets » après le mot « identification », de remplacer les mots « la quantité » par les mots « leur quantité », les mots « la provenance » par les mots « leur provenance », les mots « la destination » par les mots « leur destination », et les mots « l'expédition » par les mots « leur expédition ».
M. Jean-Louis Carrère, président . - Que d'adjectifs possessifs !
L'amendement n° COM-5 est adopté.
L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 6
M. Robert del Picchia, rapporteur . - L'amendement n° COM-6 est rédactionnel, et insère les mots « du présent article » après le mot « alinéa ».
L'amendement n° COM-6 est adopté.
L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 7
M. Robert del Picchia, rapporteur . - L'amendement n° COM-7 corrige une erreur matérielle : il s'agit de remplacer le chiffre 6 par le chiffre 2, et le chiffre 8 par le chiffre 6.
L'amendement n° COM-7 est adopté.
L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les articles 8 et 9 sont adoptés.
Article 10
M. Robert del Picchia, rapporteur . - L'amendement n° COM-8 est un amendement de cohérence, et remplace les mots « l'exploitant soumis » par les mots « la Personne soumise ».
L'amendement n° COM-8 est adopté.
L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 11
M. Robert del Picchia, rapporteur . - L'amendement n° COM-9 est aussi un amendement de cohérence, et remplace le mot « exploitant » par le mot « Personne » défini à l'article 1 er .
L'amendement n° COM - 9 est adopté.
L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 12
M. Robert del Picchia, rapporteur . - L'amendement n° COM-10 est plus complexe. En cas d'opposition totale ou partielle à toute vérification prévue au Titre III de la présente loi ou à toute inspection internationale effectuée au titre des engagements internationaux souscrits par la France et relatifs à l'application des garanties de la part de la personne visée par ladite vérification ou inspection, l'autorité administrative peut solliciter du président du tribunal de grande instance, ou du juge délégué par lui, l'autorisation de procéder à cette vérification ou inspection. Le tribunal de grande instance compétent est celui dans le ressort duquel sont situés les lieux ou locaux concernés. Le magistrat vérifie que la demande comporte toutes les justifications utiles. Il autorise la vérification ou l'inspection par une ordonnance motivée indiquant les éléments de fait et de droit au soutien de la décision, l'adresse des lieux concernés et les noms et qualités des agents habilités à y procéder. La vérification est réalisée sous l'autorité et le contrôle du juge qui l'a autorisée. Ce dernier désigne l'officier de police judiciaire territorialement compétent chargé d'assister aux opérations et de le tenir informé de leur déroulement.
Cet amendement précise les modalités d'intervention du juge en cas d'opposition totale ou partielle à cet accès. Si quelqu'un refuse que son usine soit inspectée, c'est qu'il y a anguille sous roche, ou radioactivité sous la porte !
M. Jean-Louis Carrère, président . - C'est qu'il y a un loup !
M. Robert del Picchia, rapporteur . - L'amendement vise aussi à étendre cette possibilité de recours au juge spécifiquement prévue pour l'exercice du droit d'accès complémentaire à l'opposition aux inspections effectuées tant au titre de l'accord de garanties que du traité Euratom. Nous avons suivi la procédure recommandée par l'administration.
M. Jean-Louis Carrère, président . - Vous n'avez donc pas innové ?
M. Robert del Picchia, rapporteur . - Nous avons précisé, et fait un ajout.
M. Robert del Picchia, rapporteur . - Il ne s'agit que des vérifications qui ont lieu chez nous.
M. Marcel-Pierre Cléach . - L'article 12 ne porte-t-il pas sur les vérifications internationales ?
M. Marcel-Pierre Cléach . - Entendu. Car en Iran par exemple, il n'y a pas de tribunaux d'instance...
M. Robert del Picchia, rapporteur . - Il s'agit d'une loi pour la France, et non de règlements pour l'AIEA.
Mme Leila Aïchi . - Prévoyez-vous une restriction des délais d'appel ?
M. Robert del Picchia, rapporteur . - C'est au juge de décider.
Mme Leila Aïchi . - Non, c'est fixé par la loi.
M. Robert del Picchia, rapporteur . - Ce n'est pas prévu par l'accord.
M. Jean-Louis Carrère, président . - Nous restons dans une procédure de droit commun.
L'amendement n° COM-10 est adopté.
L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 13
M. Robert del Picchia, rapporteur . - L'amendement n° COM-11 est un amendement de cohérence, et remplace les mots « l'exploitant » par les mots « la personne ».
Mme Leila Aïchi . - Je m'y oppose : mon groupe a pris position contre cet article.
M. Jean-Louis Carrère, président . - Vous ne pouvez logiquement pas vous opposer à cet amendement, qui est cohérent avec ceux que nous avons déjà adoptés !
M. Robert del Picchia, rapporteur . - « L'exploitant » est un terme trop restrictif. Par exemple, une entreprise qui fabrique certains équipements spécifiquement destinés à la construction de centrifugeuses n'est pas un exploitant, mais doit être concernée.
M. Jean-Louis Carrère, président . - Là n'est pas la question. Le groupe de Mme Aïchi est opposé à l'article 13 : dans ce cas, le plus logique pour lui serait de s'abstenir.
L'amendement n° COM-11 est adopté.
L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 14 est adopté
Article 15
M. Robert del Picchia, rapporteur . - L'amendement n° COM-13 est rédactionnel et remplace les mots « l'exploitant » par les mots « la Personne ».
L'amendement n° COM-13 est adopté.
L'article 15 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 16
M. Robert del Picchia, rapporteur . - L'amendement n° COM-14 est de cohérence et remplace les mots « l'exploitant » par les mots « la Personne ».
L'amendement n° COM-14 est adopté.
L'article 16 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les articles 17 et 18 sont adoptés.
Article 19
M. Robert del Picchia, rapporteur . - L'amendement n° COM-15 est rédactionnel : il remplace le mot « l'administration », trop vague, par l'expression « l'autorité administrative ».
L'amendement n° COM-15 est adopté.
L'article 19 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 20
M. Robert del Picchia, rapporteur . - L'amendement n° COM-20 tire les conséquences de l'extension du champ d'application de l'article 12 aux inspections internationales, en insérant les mots « ou de l'inspection internationale ». Il sanctionne non seulement le fait de faire obstacle à l'accomplissement de toute vérification internationale autorisée par le juge judiciaire, mais également toute obstruction à la réalisation d'une inspection internationale qui se déroule dans le cadre des engagements internationaux, souscrits par la France et relatifs à l'application des garanties. Il a également pour objet de durcir la sanction qui s'applique au fait de faire obstacle à l'accomplissement desdites vérifications ou inspections, qui n'est pas assez puni : il est plus grave de refuser d'être inspecté que de ne pas déclarer des activités ou de ne pas transmettre des informations. Nous portons la peine maximale d'emprisonnement de deux à cinq ans, et l'amende maximale de 75 000 euros - montant trop faible pour dissuader une société - à 200 000 euros, sur le modèle de ce qu'ont fait la Suisse et les États-Unis.
M. Jean-Louis Carrère, président . - Vous n'avez donc pas inventé ces chiffres ex nihilo .
M. Robert del Picchia, rapporteur . - Nous avons pris connaissance des dispositifs répressifs d'autres pays. Le juge aura la possibilité de moduler la peine.
L'amendement n° COM-20 est adopté.
L'article 20 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les articles 21,22 et 23 sont adoptés.
Article 24
M. Robert del Picchia, rapporteur . - L'amendement n° COM-24 supprime la mention de Mayotte de l'article 24 car Mayotte est devenu un département français. Les dispositions du projet de loi lui sont donc directement applicables.
L'amendement n° COM-19 est adopté.
L'article 24 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'ensemble du projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Louis Carrère, président . - Le texte passera en séance le deux juillet.
Mme Kalliopi Ango Ela . - Nous apprécions les amendements du rapporteur, mais nous trouvons qu'ils ne vont pas assez loin.
M. Robert del Picchia, rapporteur . - Nous ne pouvons pas aller plus loin que les autres pays...
Tableau des sorts
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TITRE I DEFINITIONS |
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Article 1er |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. del PICCHIA, rapporteur |
18 |
Définition de l'autorité administrative |
Adopté |
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M. del PICCHIA, rapporteur |
1 |
Définition de Personne |
Adopté |
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TITRE II OBLIGATIONS DECLARATIVES |
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Article 2 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
M. del PICCHIA, rapporteur |
3 |
Mise en conformité du texte par rapport au protocole additionnel |
Adopté |
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Article 3 |
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|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
M. del PICCHIA, rapporteur |
4 |
Amendement de nature rédactionnelle |
Adopté |
|
Article 5 |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
M. del PICCHIA, rapporteur |
5 |
Amendement de nature rédactionnelle |
Adopté |
|
Article 6 |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
M. del PICCHIA, rapporteur |
6 |
Amendement de nature rédactionnelle |
Adopté |
|
Article 7 |
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|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
M. del PICCHIA, rapporteur |
7 |
Amendement visant à corriger une erreur matérielle |
Adopté |
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TITRE III VERIFICATION INTERNATIONALE |
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|
CHAPITRE II EXECUTION DE LA VERIFICATION INTERNATIONALE |
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Section 1 Modalités d'accès aux locaux et installations |
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|
Article 10 |
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|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
M. del PICCHIA, rapporteur |
8 |
Amendement visant à remplacer la notion d'exploitant trop restrictive par celle de Personne préalablement définie |
Adopté |
|
Article 11 |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
M. del PICCHIA, rapporteur |
9 |
Objet identique à l'amendement n° 8 |
Adopté |
|
Article 12 |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
M. del PICCHIA, rapporteur |
10 |
Amendement visant à étendre la possibilité de recours au juge en cas d'opposition à une demande d'inspection |
Adopté |
|
Section 2 Limitations d'accès et modalités de contrôle |
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|
Article 13 |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
M. del PICCHIA, rapporteur |
11 |
Objet identique aux amendements n°s 8 et 9 |
Adopté |
|
CHAPITRE III CONFIDENTIALITE |
|||
|
Article 15 |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
M. del PICCHIA, rapporteur |
13 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
|
Article 16 |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
M. del PICCHIA, rapporteur |
14 |
Objet identique à l'amendement n°s 8, 9 et 11 |
Adopté |
|
TITRE IV DISPOSITIONS PENALES |
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|
CHAPITRE I SANCTIONS PENALES |
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Article 19 |
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|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
M. del PICCHIA, rapporteur |
15 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
|
Article 20 |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
M. del PICCHIA, rapporteur |
20 |
Durcissement des sanctions pénales prévues en cas d'obstruction à l'accomplissement de la vérification ou inspection internationale |
Adopté |
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TITRE V DISPOSITIONS RELATIVES A L'OUTRE-MER ET DISPOSITIONS DIVERSES |
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CHAPITRE PREMIER DISPOSITIONS GENERALES RELATIVES A L'OUTRE-MER |
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Article 24 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
M. del PICCHIA, rapporteur |
19 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.