II. L'INTERDICTION DE TOUT CUMUL D'INDEMNITÉS : UN PRINCIPE AUJOURD'HUI RAISONNABLE AU REGARD DU STATUT MATÉRIEL DES PARLEMENTAIRES
Le versement d'une indemnité aux membres du Parlement est un des éléments de la démocratisation des régimes politiques. Elle offre à tout citoyen, quelle que soit sa situation patrimoniale, la faculté de se porter candidat au mandat de député et sénateur. Par ailleurs, elle doit garantir aux élus des moyens financiers suffisants pour leur permettre d'exercer leur mandat en toute indépendance intellectuelle et morale, ce que rappelle l'article 27, alinéa premier, de la Constitution : « Tout mandat impératif est nul ».
A. L'INDEMNITÉ PARLEMENTAIRE, COROLLAIRE DE LA DÉMOCRATISATION DES INSTITUTIONS POLITIQUES
Au fil des Républiques et des années, s'est construit un statut destiné à répondre à ces deux exigences. « Apparue dès la Révolution, l'indemnité parlementaire constitue un dédommagement de l'impossibilité d'exercer normalement une activité professionnelle en pourvoyant aux besoins matériels du titulaire du mandat et de sa famille. (...) Ainsi, n'ayant pas besoin de se procurer des revenus, le parlementaire n'a pas à se rendre dépendant d'intérêts privés qui pourraient lui en fournir » ainsi que le rappelait le groupe de travail sur les conflits d'intérêts créé au sein de votre commission des lois le 9 novembre 2010 12 ( * ) .
La mise en place de l'indemnité parlementaire, par un décret de la Constituante le 1er septembre 1789, est intervenue dès lors qu'a été instituée une assemblée parlementaire permanente.
En rétablissant le suffrage censitaire, la Restauration fixe, en 1817, le principe de la gratuité des fonctions électives, principe qui, aujourd'hui, n'est maintenu que pour les fonctions municipales.
Avec la fin de la « France des notables » et l'avènement de la II ème République, l'indemnité de fonction est réintroduite pour n'être plus supprimée. Mais elle est régulièrement améliorée et souvent cumulée avec d'autres indemnités pour l'exercice de fonctions liées au mandat local dans le foisonnement d'organismes dépendant plus ou moins directement des collectivités locales : établissements publics locaux, sociétés d'économie mixte ensuite et récemment sociétés publiques locales.
L'ordonnance du 13 décembre 1958, en fixant les modalités de l'indemnité des membres du parlement de la V ème République, s'inscrit donc dans une tradition déjà ancienne. Le principe de son alignement sur la rémunération des hauts fonctionnaires remonte, lui, à 1938.
* 12 Rapport d'information n° 518 (2010-2011) de MM. Jean-Jacques HYEST , Alain ANZIANI , Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT , MM. Pierre-Yves COLLOMBAT , Yves DÉTRAIGNE , Mme Anne-Marie ESCOFFIER et M. Jean-Pierre VIAL : Prévenir effectivement les conflits d'intérêts pour les parlementaires.