EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
« Les conditions matérielles d'exercice d'un mandat parlementaire doivent (...) répondre à un double objectif : permettre la représentation de la diversité sociale et mettre les parlementaires à l'abri des pressions extérieures. A cette aune, les indemnités dont bénéficient aujourd'hui députés et sénateurs remplissent ce double objectif . » 1 ( * )
Sur ce constat, notre collègue Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues du groupe du Rassemblement démocratique et social européen ont déposé, sur le bureau du Sénat le 22 février 2013, une proposition de loi organique pour supprimer tout cumul -aujourd'hui déjà limité par la loi - entre l'indemnité de fonction des parlementaires et toute autre indemnité liée à un mandat électoral ou à une fonction.
Ainsi, en ces temps troublés, est-il apparu nécessaire à l'auteur de la présente proposition de loi de bien distinguer deux débats trop facilement confondus :
- le débat sur la légitimité du cumul d'une fonction parlementaire et d'une fonction d'élu local, question particulièrement importante pour le Sénat qui, constitutionnellement, « assure la représentation des collectivités territoriales de la République » 2 ( * ) ;
- le débat sur la légitimité du cumul des indemnités qui accompagnent et permettent l'exercice de ces fonctions dans des conditions satisfaisantes.
Eliminer le soupçon d'enrichissement de l'élu lié à l'exercice de plusieurs mandats constitue un premier pas avant de poser, le moment venu, les seules questions qui importent en matière de cumul des mandats : niveau de la charge, compatibilité des fonctions, effets sur l'équilibre des pouvoirs en général et au sein du Parlement en particulier.
I. LE CUMUL D'INDEMNITÉS : UN RÉGIME ENCADRÉ
Les contours actuels de la limitation du cumul d'indemnités applicables aux parlementaires résultent de la loi organique n° 92-175 du 25 février 1992 adoptée parallèlement à l'article 15 de la loi du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, qui opère un encadrement analogue dans le régime indemnitaire des élus locaux.
A. LE PLAFONNEMENT INDEMNITAIRE : UN PRINCIPE ANCIEN
Avant 1992, le législateur était déjà intervenu pour limiter le cumul indemnitaire. Mais seuls les députés et sénateurs, maires ou adjoints, y étaient soumis aux termes de l'article L. 123-9 du code des communes. Pour sa part, l'article 4 de l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement, y ajoutait la qualité de membre du conseil général de la Seine ou du conseil municipal de Paris.
Dans tous les cas, les indemnités de fonction de l'élu local n'étaient perçues par le parlementaire qu'« à concurrence de la moitié ; l'autre moitié (pouvait) être déléguée par l'intéressé à celui ou à ceux qui le suppléent dans les fonctions de magistrat municipal ».
Le mécanisme de l'écrêtement a donc préexisté à tout régime de limitation des cumuls de mandats, institué depuis par la loi organique n° 85-1405 du 30 décembre 1985 et renforcé par la loi organique n° 2000-294 du 5 avril 2000.
Aujourd'hui, le mandat parlementaire est incompatible avec l'exercice de plus d'un des mandats de conseiller régional, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal d'une commune d'au moins 3 500 habitants 3 ( * ) .
* 1 Cf. exposé des motifs de la proposition de loi organique n° 381 (2012-2013).
* 2 Cf article 24, alinéa 4, de la Constitution.
* 3 L'incompatibilité visera désormais les communes de 1 000 habitants et plus par suite de l'abaissement du seuil du scrutin municipal proportionnel à 1 000 habitants par l'effet de la loi définitivement adoptée le 17 avril 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, parallèlement votée.