B. LA COMMUNICATION DE LA COMMISSION EUROPÉENNE DE JUIN 2012 A PRÉSENTÉ LA STRATÉGIE DE L'UNION POUR LES RUP
Le 20 juin 2012, la Commission européenne a publié une communication intitulée « Les régions ultrapériphériques de l'Union européenne : vers un partenariat pour une croissance intelligente, durable et inclusive » , qui expose la stratégie de l'UE pour les régions ultrapériphériques (RUP) .
Il s'agit de la troisième communication de la Commission sur ce sujet en moins de dix ans : elle prend en effet la suite de la communication du 26 mai 2004, intitulée « Un partenariat renforcé pour les régions ultrapériphériques », et de celle du 17 octobre 2008, intitulée « Les régions ultrapériphériques : un atout pour l'Europe ».
Dès le 14 juin 2010, le Conseil avait appelé à « adopter, le moment venu, une communication présentant une nouvelle stratégie pour les régions ultrapériphériques ». La communication devait initialement être présentée au début de l'année 2011. Elle n'a finalement été présentée que peu avant le Forum des RUP, qui s'est tenu à Bruxelles les 2 et 3 juillet 2012, et alors même que les négociations sur le nouveau cadre financier évoquées précédemment étaient déjà engagées.
Au-delà du contenu de cette communication, votre rapporteur regrette cette publication tardive qui est préjudiciable à la prise en compte des problématiques propres aux RUP .
Comme l'a indiqué M. Vincent Bouvier, délégué général à l'outre-mer, lors de son audition devant la délégation sénatoriale à l'outre-mer, « la communication de la Commission du 20 juin 2012 aurait sans doute été plus pertinente et plus utile si elle était venue plus tôt puisque, dès le 29 juin, la Commission présentait des propositions sur le cadre financier pluriannuel et, dès le 6 octobre, le paquet réglementaire ». M. Didier Robert, président du conseil régional de La Réunion, affirme à juste titre que « puisque la Commission a fait le choix délibéré d'élaborer son document après avoir adopté l'ensemble de ses propositions législatives et financières pour la période 2014-2020, la portée de la communication s'en trouve considérablement limitée » 5 ( * ) .
C. LE 1ER JUILLET 2014 CONSTITUE UNE ÉCHÉANCE DÉCISIVE POUR L'OCTROI DE MER, ET DONC POUR LE FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DES RUP FRANÇAISES
L'octroi de mer est une taxe spécifique aux départements d'outre-mer français (DOM), à l'exception de Mayotte . Il s'agit d'une des plus anciennes taxes du système fiscal français : son origine remonte en effet au « droit de poids » applicable au XVII ème siècle.
Il s'agit d'un impôt sur les marchandises, portant à la fois sur les importations de biens et sur les livraisons de biens produits localement. Les taux sont fixés par délibération du conseil régional pour ce qui concerne tant l'octroi de mer que l'octroi de mer régional, qui constitue une surtaxe limitée à 2,5 % et réservée au conseil régional. Le conseil régional peut par ailleurs décider d'exonérer totalement ou partiellement les livraisons de biens produits sur place, ceci afin de les favoriser par rapport aux produits importés.
L'octroi de mer constitue une ressource majeure pour les collectivités territoriales des DOM . Comme le relevait en 2009 la mission d'information sur la situation des DOM, le montant total des recettes atteignait 1,036 milliard d'euros en 2008 pour l'ensemble des DOM . Le tableau figurant ci-dessous illustre l'importance en valeur absolue de cette ressource pour les différentes collectivités territoriales.
RECETTES DE L'OCTROI DE MER DANS LES DOM EN
2007
(en millions d'euros)
|
Communes |
Département |
Région |
Total |
|
|
Guadeloupe |
166,9 |
- |
58,2 |
225,1 |
|
Guyane |
68,9 |
27 6 ( * ) |
24,9 |
120,8 |
|
Martinique |
190,1 |
- |
69,1 |
259,2 |
|
La Réunion |
274,2 |
- |
74,2 |
348,4 |
Source : « Les DOM, défi pour la République, chance pour la France. 100 propositions pour fonder l'avenir », Ibid., p. 83 .
Rapporté à l'ensemble des recettes de fonctionnement, l'octroi de mer représente, en moyenne, pour les communes des DOM, un tiers des recettes et, pour les régions d'outre-mer, entre 17 et 31 % des recettes .
PART DE L'OCTROI DE MER DANS LES RECETTES DE
FONCTIONNEMENT
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DES DOM
|
Communes |
Département |
Région |
|
|
Guadeloupe |
30,1 % |
- |
28,6 % |
|
Guyane |
30,6 % |
12 % |
31,2 % |
|
Martinique |
38,3 % |
- |
31 % |
|
La Réunion |
28,2 % |
- |
16,9 % |
Source : « Les DOM, Défi pour la République, chance pour la France. 100 propositions pour fonder l'avenir », Ibid., p. 84.
L'octroi de mer déroge au principe de libre circulation des marchandises dans le marché intérieur , et plus précisément aux articles 30 et 110 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).
Par une décision du 22 décembre 1989, le Conseil a donc demandé au Gouvernement français de modifier cette législation pour taxer indistinctement les produits importés et ceux produits dans les DOM, tout en autorisant la France à exonérer, totalement ou partiellement, les productions locales pendant une durée de dix ans.
Le régime des exonérations est arrivé à échéance le 31 décembre 2003 et la France a alors demandé la prorogation de ce régime dérogatoire.
Par une décision du 10 février 2004, le Conseil a autorisé la France à maintenir un régime d'octroi de mer prévoyant des exonérations ou des réductions de taxe en faveur des productions locales jusqu'au 1 er juillet 2014 7 ( * ) . Le Gouvernement français s'est engagé à transmettre à la Commission, au plus tard le 31 juillet 2008, un rapport d'étape devant lui permettre de juger de l'impact réel du dispositif.
Ce rapport, remis à la Commission dans les délais impartis, a dressé un bilan positif du dispositif de l'octroi de mer, mais, comme l'indiquait la mission commune d'information sur la situation des DOM, « la Commission [a estimé] que le rapport d'étape (...) n'[était] pas assez étayé sur le plan de l'impact économique et social de l'octroi de mer » 8 ( * ) .
L'échéance de 2014 approche à grands pas et elle est essentielle pour nos outre-mer . Comme l'indique notre collègue Georges Patient, « les vingt mois qui nous séparent du 1 er juillet 2014 ne seront pas trop longs pour mener à bien ce dossier » 9 ( * ) .
Votre rapporteur souligne que la balle est dans le camp du Gouvernement .
Comme l'a relevé M. Younous Omarjee, député européen, lors de son audition par la délégation sénatoriale à l'outre-mer le 11 octobre dernier, « la Commission européenne, contrairement à ce que l'on a pu entendre dire, ne veut pas la mort de ce dispositif . Elle a simplement demandé à la France d'en justifier la pertinence au regard des objectifs qui lui avaient été assignés, notamment en termes d'emploi » . Les Canaries disposent d'ailleurs d'une taxe, l'impôt AIEM 10 ( * ) , assez semblable à l'octroi de mer .
Un rapport a été remis en mai 2012 au ministère des outre-mer par le cabinet Lengrand : il atteste que le régime de l'octroi de mer ne crée pas de distorsion de concurrence ou de situation de rente au profit des productions locales des DOM et il conclut que le différentiel d'octroi de mer permet de compenser une partie des handicaps structurels des entreprises locales de production. Le rapport propose plusieurs scénarios d'évolution du dispositif, de la reconduction de l'octroi de mer avec une simplification et une flexibilisation du dispositif, à l'évolution vers un système de TVA régionale permettant de maintenir un effort de soutien à la production locale.
Votre rapporteur martèle que cette échéance de 2014 est essentielle pour les régions ultrapériphériques françaises , et notamment pour le financement des collectivités territoriales des DOM qui sont déjà exsangues financièrement. C'est pour cette raison que la mission sénatoriale relative à la situation des DOM avait appelé en 2009 à « conserver impérativement, au-delà de l'échéance de 2014, le dispositif actuel de l'octroi de mer » 11 ( * ) .
* 5 Contribution écrite transmise à votre rapporteur.
* 6 La Guyane se distingue des autres DOM : le conseil général bénéficie, aux côtés des communes guyanaises, d'une partie du montant de l'octroi de mer.
* 7 Le nouveau régime prévoit que les exonérations et réductions doivent désormais s'insérer dans une stratégie de développement économique et social ; elles ne peuvent concerner qu'une liste détaillée de produits et doivent respecter des différentiels maximaux de taxation fixés pour chaque DOM.
* 8 « Les DOM, défi pour la République, chance pour la France. 100 propositions pour fonder l'avenir », Ibid., p. 229.
* 9 Proposition de résolution européenne n° 113 (2012-2013), Ibid., p. 12.
* 10 Arbitrio sobre los Importaciones y Entregas de Mercancias en las islas Canarias (AIEM).
* 11 Proposition n° 14, in : « Les DOM, Défi pour la République, chance pour la France. 100 propositions pour fonder l'avenir », Ibid., p. 87 .