EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. LA TARIFICATION PROGRESSIVE POUR ENCOURAGER UNE UTILISATION PLUS MODÉRÉE DE L'ÉNERGIE
La présente proposition de loi emploie le terme de « bonus-malus » et non de « tarification progressive », car le dispositif proposé ne passe pas par une manipulation des tarifs réglementés ni du tarif d'acheminement, mais par l'ajout d'une ligne sur la facture, indépendante des mécanismes de tarification réglementés.
Du point de vue du consommateur, toutefois, l'effet est comparable à celui d'une modification des tarifs avec l'application de prix différenciés à des tranches successives de consommation.
A. LES EXEMPLES INTERNATIONAUX
Votre rapporteur s'est intéressé, au cours des auditions qu'il a menées, aux exemples de mise en oeuvre d'une tarification progressive.
Ces expériences, d'après les informations qui lui ont été communiquées, varient aussi bien dans leurs objectifs que dans leur mise en oeuvre et ne peuvent être comparées dans tous leurs éléments avec le mécanisme proposé par la présente proposition de loi. Certaines conclusions peuvent tout de même en être tirées.
1. La Californie
La Californie a mis en place un mécanisme de tarification progressive qui est, par le nombre de critères pris en compte, l'un des plus proches de celui envisagé pour la France par la présente proposition de loi 1 ( * ) .
Dans cet État, le Miller-Warren Energy Lifeline Act de 1975 a prévu que les opérateurs devaient fournir une tranche essentielle de consommation à un coût abordable. Le mécanisme, assez faiblement progressif à l'origine, a été adapté à plusieurs reprises, notamment après la crise californienne de l'énergie de 2001, pour aboutir au système actuel qui comporte les caractéristiques suivantes, pour les trois grands opérateurs privés historiques qui desservent la très grande majorité de la population en électricité et en gaz.
Le volume de base ou « baseline » est de 50 à 70 % de la consommation résidentielle moyenne. Il est modulé selon :
- la zone climatique. L'État est divisé en une dizaine de zones ;
- la saison ;
- la source d'énergie utilisée pour le chauffage (électricité, gaz ou autre) ;
- l'utilisation d'équipements médicaux spécifiques.
Le volume de base ne dépend pas de la taille du foyer et l'utilisation de l'air conditionné, pourtant fréquente dans cet État, n'est pas prise en compte.
Il existe quatre à cinq tranches de consommation pour l'électricité et deux pour le gaz . Le prix du kilowattheure électrique, qui varie selon l'opérateur, varie de un à trois ou quatre entre la première tranche (qui correspond au volume de base) et la dernière : la progressivité est donc très marquée.
Les deux premières tranches, qui regroupent la moitié des usagers, correspondent en fait à un gel du tarif par rapport aux années passées, tandis que le prix des trois tranches supérieures a fortement augmenté depuis dix ans.
Par ailleurs, les trois grands opérateurs proposent un programme d'aide aux ménages à revenu modeste et aux familles nombreuses.
Des systèmes souvent plus simples et moins progressifs sont également mis en oeuvre par des régies municipales.
Le mécanisme présente donc des points communs remarquables avec celui envisagé en France (prise en compte de la localisation géographique, de certains équipements de la maison dont le mode de chauffage), avec toutefois des différences significatives :
- la progressivité s'applique sur la part « fourniture » du tarif, dans un contexte de monopole local qui simplifie la gestion du mécanisme. Les barèmes diffèrent d'ailleurs de manière importante d'un opérateur à un autre ;
- la localisation est prise en compte au niveau des grandes zones climatiques, mais pas au niveau de la commune et a fortiori pas à un niveau encore plus local comme cela a été suggéré au cours des débats à l'Assemblée nationale ;
- l'âge des membres du foyer n'est pas pris compte ; le nombre de personnes et la situation sociale des ménages font l'objet d'une prise en charge par des politiques différentes et non par la tarification progressive elle-même.
Selon diverses études, la tarification progressive en Californie aurait pour effet une réduction de la consommation globale, qui proviendrait pour la plus grande partie d'une petite fraction des ménages à forte consommation.
L'augmentation progressive du prix des tranches les plus élevées semble toutefois réduire progressivement l'acceptabilité du dispositif, notamment lorsqu'un été chaud conduit à une utilisation plus importante de la climatisation.
2. Des modèles très variés
• Une tarification progressive de l'électricité existe en Italie . Elle se différencie du mécanisme présenté par la proposition de loi à plusieurs titres :
- elle a été mis en place, comme c'est le cas de nombreuses tarifications progressives, dans un contexte de crise énergétique lors des années 1970 ;
- la progressivité est portée par le tarif d'acheminement de l'électricité ;
- comme cela a été souligné plusieurs fois à votre rapporteur, l'Italie, comme la Californie, dispose déjà de compteurs communicants qui peuvent faciliter l'adaptation du comportement des consommateurs grâce à une meilleure information sur sa consommation.
Par ailleurs, l'Italie se caractérise par un faible développement du chauffage électrique et par une limitation de la puissance des compteurs, qui très souvent ne dépasse pas 3 kVA.
• Dans l'état du Minnesota , une tarification progressive du gaz a été mise en place, mais les protestations ont rapidement conduit à sa suspension dans l'attente d'une nouvelle définition du mécanisme.
• Au Japon , la tarification de l'électricité comprend trois tranches, avec une progressivité beaucoup moins marquée qu'en Californie :
- 0,14 €/kWh pour une consommation inférieure à 120 kWh par mois ;
- 0,18 €/kWh pour la part de consommation comprise entre 120 et 300 kWh ;
- 0,19 €/kWh pour la part de consommation dépassant 300 kWh.
• Au Québec , le mécanisme comporte deux tranches, avec un écart de prix de 41 %. Le volume de base ne couvre pas le chauffage . Celui-ci est pourtant assuré essentiellement par l'électricité et représente, compte tenu du climat, une consommation très élevée.
De plus, le volume de base ne fait l'objet d'aucune modulation : il ne prend pas en compte la taille du foyer, ni le revenu, ni la surface du logement ou la différence de climat.
D'après les éléments communiqués à votre rapporteur, l'absence de modulation est rendue possible parce que la première tranche est large et englobe tous les usages essentiels, hors chauffage, ce qui absorbe donc dans une certaine mesure les différences entre les ménages.
Le mécanisme mis en place au Québec est donc très éloigné de celui qui est envisagé par la présente proposition de loi pour la France, malgré le point commun entre ces deux États d'une utilisation importante du chauffage électrique.
La transposition au cas français doit toutefois être faite avec prudence, car le Québec bénéficie d'une production d'électricité d'origine essentiellement renouvelable et ne connaît donc pas les mêmes enjeux de maîtrise de la consommation.
• En Corée du Sud , un mécanisme de tarification progressive a été instauré lors de la crise pétrolière de 1973. Le mécanisme comprend six tranches fixes (100 kWh, 200 kWh, etc. par mois) avec une progressivité très marquée, le prix de la dernière étant onze fois supérieur au prix de la première tranche.
L'opérateur Kepco a toutefois annoncé récemment que le nombre de tranches et la progressivité du mécanisme seraient réduits. Un été particulièrement chaud, dans un pays où la climatisation est largement utilisée, a en effet augmenté de manière importante la facture d'électricité de nombreux consommateurs.
• Enfin, la Belgique et l' Allemagne ont conduit des réflexions sur l'instauration d'une tarification progressive. L'Allemagne, qui l'envisageait avec un objet exclusivement social, y a renoncé en considérant que ce n'était pas l'outil approprié.
En Belgique, une étude conduite par le régulateur 2 ( * ) a conclu que le mécanisme de la tarification progressive :
- présentait des difficultés juridiques, dont certaines sont spécifiques à la structure institutionnelle de ce pays ;
- pouvait présenter un intérêt, mais probablement limité, sur le plan économique, social et environnemental, en raison notamment de la faiblesse de l'élasticité-prix de la demande.
* 1 Les éléments relatifs aux expériences étrangères présentés ici proviennent de différentes sources dont, outre les auditions menées par votre rapporteur, une étude relative à la faisabilité de l'instauration d'une tarification progressive de l'électricité en Belgique, faite en juin 2010 par la Commission de régulation de l'électricité et du gaz (CREG, autorité de régulation belge), le site Internet de la California Public Utilities Commission et une étude sur « les tarifs intelligents dans les secteurs de l'eau et de l'électricité » réalisée par le cabinet CODA Stratégies pour l'Ademe, qui a bien voulu en transmettre des éléments à votre rapporteur.
* 2 Commission de régulation de l'énergie et du gaz, Étude relative à la faisabilité de l'instauration d'une tarification progressive de l'électricité en Belgique , 10 juin 2010.