Proposition de loi relative à la création de la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER - LA HAUTE AUTORITÉ DE L'EXPERTISE SCIENTIFIQUE ET DE L'ALERTE EN MATIÈRE DE SANTÉ ET D'ENVIRONNEMENT

Article 1er - Création de la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement

Objet : cet article crée la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement et définit ses missions.

I. Le dispositif de la proposition de loi

La proposition de loi part du constat que l'alerte, malgré de nombreux progrès récents, est encore relativement peu encadrée dans l'ordre juridique. Il n'existe pas à l'heure actuelle de dispositif de recours permettant d'assurer un traitement effectif des alertes sanitaires et environnementales.

C'est de cette réflexion qu'est issu l'article premier de la proposition de loi. Une Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement (HAEA) y est créée. Il s'agit d'une autorité publique indépendante à caractère scientifique, dotée de la personnalité morale.

Une autorité publique indépendante est, comme toute autorité administrative indépendante (AAI), dotée de la personnalité juridique, ce qui lui confère la possibilité d'ester en justice, de contracter, de disposer d'un budget propre, et de recourir le cas échéant à des personnels de droit privé. La Haute Autorité de santé (HAS), mise en place par la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, ressortit, par exemple, à cette même catégorie juridique.

La grande autonomie, notamment financière, et l'indépendance de toute tutelle ministérielle que confère le statut d'autorité publique indépendante sont les garanties nécessaires pour que la Haute Autorité puisse accomplir ses missions.

Ces dernières sont de deux sortes. La HAEA est, d'une part, chargée d'énoncer les principes directeurs de l'expertise scientifique et technique en matière de santé publique et d'environnement, d'en vérifier l'application, et d'élaborer les règles déontologiques propres à l'expertise scientifique. Ces règles s'imposeront de manière uniforme aux différentes agences sanitaires et environnementales, et pourront faire l'objet d'un recours devant la HAEA en cas de violations.

D'autre part, la HAEA se voit conférer un rôle central en matière d'alerte. Elle certifiera les dispositifs d'alerte mis en place dans les entreprises conformément à l'article 9 de la proposition de loi, qui prévoit la création de cellules d'alerte sanitaire et environnementale dans les entreprises de onze salariés et plus. Elle veillera au respect des dispositions relatives à la protection des lanceurs d'alerte et instruira les alertes qui lui seront soumises.

La HAEA sera chargée de tenir un registre des alertes lancées, dans lequel seront consignées les procédures en cours.

Elle publiera un rapport annuel, transmis au Gouvernement et au Parlement.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur se félicite de la création de ce qui pourra être une avancée majeure pour l'indépendance de l'expertise et sa revalorisation. La Haute Autorité doit parachever la modernisation du fonctionnement de l'expertise française, entamée dans les années 1990 à la suite des premiers grands scandales sanitaires.

Une harmonisation des règles relatives à la conduite de l'expertise et à sa déontologie est aujourd'hui souhaitable. La définition de ces règles est effectuée par chaque agence sanitaire pour elle-même, avec la mise en place de comités internes de déontologie ou d'éthique. La validation de ces règles par un organe extérieur et parfaitement indépendant des intérêts financiers, d'une part, de la tutelle de l'Etat, d'autre part, marque un réel progrès.

Le rôle de la Haute Autorité en matière d'alerte vient également compléter les dispositifs d'alerte existants, et permet aux lanceurs d'alerte, qu'ils soient salariés d'une entreprise ou lanceurs d'alerte individuels, de disposer d'une instance de recours garantissant la prise en compte de leurs inquiétudes par les autorités compétentes.

Votre commission a adopté plusieurs amendements, sur proposition de votre rapporteur, afin de clarifier certains points. La formulation du texte initial peut en effet laisser subsister un doute quant aux missions précises de la Haute Autorité. Les amendements adoptés rappellent que la Haute Autorité n'est en aucun cas une nouvelle agence sanitaire ou environnementale chargée de réaliser une expertise. Ses membres ne sont pas de « super-experts ». Sa mission dans le domaine de l'expertise se résume à définir les règles déontologiques applicables dans ce domaine, et à rendre des avis sur le respect de ces règles lorsqu'elle est saisie.

De la même manière, la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement n'instruit pas elle-même les alertes, mais veille à ce que suite soit donnée par les autorités compétentes aux alertes dont elle est saisie.

Deux amendements adoptés par votre commission ont par ailleurs étendu les missions de la Haute Autorité.

Un premier amendement a donné la possibilité à la Haute Autorité de saisir une agence de sécurité sanitaire pour analyser un risque. Votre rapporteur estime que cette capacité de saisine des agences sanitaires permettra d'améliorer la vigilance sanitaire en offrant à la Haute Autorité la possibilité de faire préciser un risque dont elle aurait constaté l'importance lors de ses travaux.

Un second amendement prévoit que la Haute Autorité émettra un avis consultatif sur la nomination des présidents de l'Anses et de l'ANSM. L'avis portera sur le respect des règles de déontologie de l'expertise et de conflits d'intérêts par les personnes dont la nomination est envisagée à ces postes.

Votre commission a adopté cet article ainsi amendé avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

Article 2 - Saisine de la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement

Objet : cet article a pour objet de préciser les modalités de saisine de la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Pour permettre à la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement de remplir efficacement ses missions, l'article 2 définit les modalités de saisine de la Haute Autorité de l'expertise et de l'alerte en les ouvrant largement, à l'ensemble des acteurs concernés.

Il est prévu qu'un membre du Gouvernement, un député ou un sénateur puisse saisir la Haute Autorité, au même titre que l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.

Le droit de saisine est également ouvert aux associations, marquant une volonté de meilleure prise en compte de la société civile. Les associations de défense des consommateurs agréées en vertu de l'article L. 411-1 du code de la consommation, les associations de protection de l'environnement agréées en vertu de l'article L. 141-1 du code de l'environnement, les associations ayant des activités dans le domaine de la santé agréées en vertu de l'article L. 1114-1 du code de la santé publique sont incluses dans le dispositif de saisine.

La possibilité de saisine s'étend en outre aux cellules d'alerte sanitaire et environnementale qui seront créées dans les entreprises de onze salariés et plus conformément à l'article 9, ainsi qu'aux personnes non salariées dans l'entreprise destinataire de l'alerte ou travaillant dans une entreprise de dix salariés ou moins comme inscrit au deuxième alinéa de l'article 15.

Enfin, l'article prévoit la capacité d'auto-saisine de la Haute Autorité, qui pourra sur sa propre initiative se saisir de toute question relative à l'expertise scientifique et à l'alerte en matière de santé et d'environnement.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté trois amendements proposés par votre rapporteur, qui visent à compléter les possibilités de saisine de la Haute Autorité en l'ouvrant notamment aux syndicats représentatifs nationaux. La concertation des partenaires sociaux a fait apparaître la nécessité de donner aux organisations syndicales visées à l'article L. 2122-9 du code du travail et aux organisations interprofessionnelles d'employeurs au niveau national la possibilité de saisir la Haute Autorité.

Dans un souci de cohérence avec les articles suivants de la proposition de loi, la référence aux cellules d'alerte sanitaire et environnementale a également été supprimée.

Enfin, le troisième amendement adopté a ouvert la saisine de la Haute Autorité aux personnes physiques ou morales à l'origine d'une alerte sanitaire ou environnementale.

Votre commission a adopté cet article ainsi amendé avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

Article 3 - Composition de la Haute Autorité de l'expertise et de l'alerte en matière de santé et d'environnement

Objet : cet article détermine la composition de la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Conformément aux principes de pluridisciplinarité de l'expertise et d'intégration des parties prenantes à la gouvernance des agences, la composition de la Haute Autorité est large et ouverte. Elle intègre toutes les catégories de personnes nécessaires à la réalisation de ses diverses missions, tant en matière de détermination des principes de l'expertise, de respect de la déontologie des experts et des agences, que d'instruction des alertes et de protection des lanceurs d'alertes.

L'article 3 prévoit ainsi que son collège inclut des parlementaires issus de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, des membres du Conseil d'État et de la Cour de cassation, des chercheurs issus des grands organismes de recherche et des agences impliquées dans l'évaluation des risques sanitaires et environnementaux, des personnalités qualifiées en matière de recherche sur l'expertise scientifique, des juristes en droit du travail, droit de l'environnement et droit de la santé publique, des représentants syndicaux et des membres d'associations intéressées au sujet de la déontologie.

La nomination est effectuée par décret en Conseil d'État. Les membres de la Haute Autorité sont nommés pour un mandat de quatre ans renouvelable une fois. Leur indépendance est garantie par le caractère non révocable de ce mandat.

II. La position de votre commission

Concernant la composition de la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement, votre commission a adopté plusieurs amendements proposés par votre rapporteur, visant à clarifier les modes de nomination de ses membres et son fonctionnement interne.

L'autorité de nomination d'un membre du Conseil d'État et de trois personnalités qualifiées en matière de droit du travail, de l'environnement et de la santé publique est désormais le Vice-président du Conseil d'État.

De la même manière, le pouvoir de nomination des deux membres de la Cour de cassation ayant au moins le grade de conseiller aux fonctions de membres de la Haute Autorité a été conféré au Premier Président de la Cour de cassation.

Votre commission a voté la suppression de l'alinéa renvoyant les nominations à un décret en Conseil d'État.

Elle a adopté la proposition de votre rapporteur consistant à placer les membres de la Haute Autorité sous l'autorité d'un Président, élu en son sein afin de garantir son indépendance.

Enfin, le soin de détailler les modalités de fonctionnement de la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte a été renvoyé à un décret.

Votre commission a adopté cet article ainsi amendé avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

Article 4 - Personnel de la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement

Objet : cet article a pour objet de définir le statut du personnel de la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement.

I. Le dispositif de la proposition de loi

L'article 4 indique que, s'agissant d'une autorité publique indépendante, le personnel de la Haute Autorité de l'expertise et de l'alerte est composé d'agents de droit public.

Il prévoit également qu'un décret en Conseil d'État fixe les conditions dans lesquelles la Haute Autorité peut faire appel à une personne extérieure pour mener à bien sa mission.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement proposé par votre rapporteur, qui vise à préciser l'organisation des services de la Haute Autorité en les plaçant sous l'autorité d'un directeur général nommé par le Président après avis des membres. Cet amendement permet de clarifier l'organisation de la Haute Autorité, en s'appuyant sur le modèle d'autres autorités indépendantes déjà créées, comme par exemple la Haute Autorité de santé, dont l'organisation des services est précisée à l'article L. 161-43 du code de la sécurité sociale.

Votre commission a adopté cet article ainsi amendé avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

Article 5 - Obligations déontologiques des membres de la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement

Objet : cet article définit les obligations déontologiques incombant aux membres et aux collaborateurs de la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement.

I. Le dispositif de la proposition de loi

L'article 5 prévoit que les membres de la Haute Autorité de l'expertise et de l'alerte ainsi que ses personnels sont soumis à des règles de confidentialité, d'impartialité et d'indépendance dans l'exercice de leurs missions. Conformément à l'article 4 qui prévoit que la Haute Autorité peut faire appel, dans des conditions définies par décret en Conseil d'État, à toute personne extérieure dont elle jugerait la participation nécessaire, les personnes apportant leur concours à la HAEA ou collaborant occasionnellement à ses travaux sont également soumises à ces règles de confidentialité et d'indépendance.

Les membres de la Haute Autorité doivent souscrire une déclaration publique d'intérêts lors de leur entrée en fonction. Ces déclarations publiques d'intérêts sont rendues publiques et mises à jour périodiquement.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement de votre rapporteur, qui vise à préciser la périodicité de l'actualisation des déclarations publiques d'intérêts des personnes collaborant de manière habituelle ou occasionnelle aux travaux de la Haute Autorité, en prévoyant une actualisation annuelle.

Votre commission a adopté cet article ainsi amendé avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

Article 6 - Ressources de la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement

Objet : cet article a pour objet de fixer les moyens financiers de la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement.

I. Le dispositif de la proposition de loi

La Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte ne peut être indépendante que si elle dispose de moyens suffisants pour exercer ses missions. Les moyens budgétaires alloués à l'autorité déterminent en effet son indépendance fonctionnelle, nécessaire pour lui permettre de mettre en oeuvre efficacement ses prérogatives.

L'autonomie financière de la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte est consacrée par l'article 6, qui précise que son budget est rattaché au budget des services du Premier ministre. Les ressources de la Haute Autorité se décomposent en trois volets : une dotation globale, des subventions en provenance de l'État ou éventuellement d'autres personnes publiques, des produits divers enfin.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté les deux amendements proposés par votre rapporteur, qui portent, d'une part, sur la définition des ressources de la Haute Autorité, d'autre part, sur son autonomie financière.

Le premier amendement vise, dans un souci de cohérence, à supprimer une redondance entre la « dotation globale » mentionnée à l'alinéa 3 et les « subventions de l'État » mentionnées à l'alinéa 4.

Le second amendement apporte une précision quant à la non application de la loi du 10 août 1922 relative au contrôle des dépenses engagées, afin de soustraire la Haute Autorité à un contrôle a priori de ses comptes, le contrôle étant assuré a posteriori par la Cour des comptes.

Votre commission a adopté cet article ainsi amendé avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

Article 7 - Rapport annuel de la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement

Objet : cet article définit les conditions dans lesquelles la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement remet un rapport annuel au Parlement et au Gouvernement.

I. Le dispositif de la proposition de loi

L'article 7 prévoit la remise par la Haute Autorité d'un rapport annuel d'évaluation au Parlement et au Gouvernement, exposant ses recommandations quant aux réformes à engager pour améliorer le fonctionnement de l'expertise scientifique et la gestion des alertes.

Ce rapport doit comporter une évaluation des suites données aux avis de la Haute Autorité, ainsi que la mention des éventuelles atteintes à la liberté d'expression des lanceurs d'alerte qui auraient été constatées.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement proposé par votre rapporteur, qui vise à assurer la diffusion publique et l'accessibilité du rapport annuel de la Haute Autorité, conformément aux principes de transparence, de publicité et de déontologie que la Haute Autorité est chargée de promouvoir.

Votre commission a adopté cet article ainsi amendé avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

TITRE II - EXERCICE DU DROIT D'ALERTE EN MATIÈRE SANITAIRE ET ENVIRONNEMENTALE

Article 8 - Protection des lanceurs d'alerte

Objet : cet article instaure une protection, par la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte, des personnes physiques ou morales lançant une alerte en matière sanitaire et environnementale.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Deux séries de dispositions législatives ont déjà mis en place un mécanisme protecteur de l'alerte, d'une part, dans le cadre des CHSCT, d'autre part, en matière sanitaire.

• Dans les entreprises , le code du travail comprend plusieurs dispositions qui visent à encadrer le mécanisme du droit d'alerte pour le travailleur, en liaison notamment avec le Comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT). La possibilité de recourir à un expert existe également en présence d'un risque grave pour la santé du travailleur.

Cinq articles du code du travail définissent ces règles.

- L'article L. 1161-1 protège le dénonciateur de faits de corruption :

« Aucune personne ne peut être écartée d'une procédure de recrutement ou de l'accès à un stage ou à une période de formation en entreprise, aucun salarié ne peut être sanctionné, licencié ou faire l'objet d'une mesure discriminatoire, directe ou indirecte, notamment en matière de rémunération, de formation, de reclassement, d'affectation, de qualification, de classification, de promotion professionnelle, de mutation ou de renouvellement de contrat pour avoir relaté ou témoigné, de bonne foi, soit à son employeur, soit aux autorités judiciaires ou administratives, de faits de corruption dont il aurait eu connaissance dans l'exercice de ses fonctions. »

- L'article L. 4131-1 du code du travail prévoit la possibilité pour le travailleur d'alerter son employeur et d'exercer son retrait en cas de danger grave et imminent pour sa santé :

« Le travailleur alerte immédiatement l'employeur de toute situation de travail dont il a un motif raisonnable de penser qu'elle présente un danger grave et imminent pour sa vie ou sa santé ainsi que de toute défectuosité qu'il constate dans les systèmes de protection.

Il peut se retirer d'une telle situation.

L'employeur ne peut demander au travailleur qui a fait usage de son droit de retrait de reprendre son activité dans une situation de travail où persiste un danger grave et imminent résultant notamment d'une défectuosité du système de protection. »

- L'article L. 4131-2 donne au représentant du personnel au CHSCT la possibilité d'alerter l'employeur :

« Le représentant du personnel au comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, qui constate qu'il existe une cause de danger grave et imminent, notamment par l'intermédiaire d'un travailleur, en alerte immédiatement l'employeur selon la procédure prévue au premier alinéa de l'article L. 4132-2. »

- L'article L. 4131-3 crée un droit de retrait pour le travailleur :

« Aucune sanction, aucune retenue de salaire ne peut être prise à l'encontre d'un travailleur ou d'un groupe de travailleurs qui se sont retirés d'une situation de travail dont ils avaient un motif raisonnable de penser qu'elle présentait un danger grave et imminent pour la vie ou pour la santé de chacun d'eux. »

- L'article L. 4614-12 définit les modalités par lesquelles le CHCST peut recourir à un expert en cas de risque sanitaire dans l'établissement :

« Le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail peut faire appel à un expert agréé :

1° Lorsqu'un risque grave, révélé ou non par un accident du travail, une maladie professionnelle ou à caractère professionnel est constaté dans l'établissement ;

2° En cas de projet important modifiant les conditions de santé et de sécurité ou les conditions de travail, prévu à l'article L. 4612-8.

Les conditions dans lesquelles l'expert est agréé par l'autorité administrative et rend son expertise sont déterminées par voie réglementaire. »

• En matière sanitaire , à la suite notamment de la crise du Mediator, la réflexion sur le statut du lanceur d'alerte a également été engagée. La loi n° 2011-2012 du 29 décembre 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé a introduit les dispositions suivantes à l'article L. 5312-4-2 du code de la santé publique :

« Aucune personne ne peut faire l'objet d'une mesure discriminatoire, être écartée d'une procédure de recrutement ou de l'accès à un stage ou à une période de formation professionnelle, ni être sanctionnée ou faire l'objet d'une mesure discriminatoire, directe ou indirecte, notamment en matière de rémunération, de traitement, de formation, de reclassement, d'affectation, de qualification, de classification, de promotion professionnelle, de mutation ou de renouvellement de contrat, pour avoir relaté ou témoigné, de bonne foi, soit à son employeur, soit aux autorités judiciaires ou administratives de faits relatifs à la sécurité sanitaire des produits mentionnés à l'article L. 5311-1 dont elle aurait eu connaissance dans l'exercice de ses fonctions.

Toute disposition ou tout acte contraire est nul de plein droit.

En cas de litige relatif à l'application des deux premiers alinéas, dès lors que la personne établit des faits qui permettent de présumer qu'elle a relaté ou témoigné de faits relatifs à la sécurité sanitaire, il incombe à la partie défenderesse, au vu des éléments, de prouver que sa décision est justifiée par des éléments objectifs étrangers à la déclaration ou au témoignage de l'intéressé. Le juge forme sa conviction après avoir ordonné, en cas de besoin, toutes les mesures d'instruction qu'il estime utiles. »

Les mesures proposées dans la proposition de loi partent du constat selon lequel les crises récentes de sécurité sanitaire ont montré que les alertes étaient souvent la meilleure voie pour mettre au jour ce que les systèmes d'expertise et de veille sanitaire n'ont pas décelé.

Dans cette perspective, il est proposé que toute personne physique ou morale qui rend publique ou diffuse une alerte en matière de santé publique ou d'environnement puisse bénéficier des dispositions protectrices prévues par la proposition de loi.

Trois conditions sont définies, au second alinéa, pour pouvoir bénéficier de cette protection :

- le respect de la confidentialité ;

- le lanceur d'alerte doit s'abstenir de toute imputation diffamatoire ou injurieuse ;

- il a obligation de faire connaître son identité à la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement.

Des sanctions en cas de recours abusif à cette procédure sont par ailleurs prévues au titre III.

II. La position de votre commission

Un amendement de votre rapporteur a été adopté dans le but de résoudre l'apparente contradiction au sein de cet article entre le premier alinéa mentionnant la diffusion et le caractère public des alertes, et le second alinéa imposant le respect d'une obligation de confidentialité.

L'amendement du rapporteur indique donc au premier alinéa que les bénéficiaires des dispositions du texte sont les lanceurs d'alerte saisissant la Haute Autorité, et non les personnes rendant publique une alerte. L'obligation de confidentialité correspond au souhait exprimé d'assurer un climat serein pour le débat public et la décision politique, d'une part, et de sécuriser la procédure pour les entreprises, d'autre part.

Votre commission a adopté cet article ainsi amendé avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

Article 9 - Création de cellules d'alerte sanitaire et environnementale

Objet : cet article a pour objet de créer des cellules d'alerte sanitaire et environnementale dans toutes les entreprises, les établissements publics à caractère industriel et commercial, et les établissements publics à caractère administratif dont le personnel relève du droit privé, lorsqu'ils emploient onze salariés ou plus.

I. Le dispositif de la proposition de loi

L'article 9 vise à créer des cellules d'alerte sanitaire et environnementale dans les établissements mentionnés à l'article L. 2311-1 du code du travail employant onze salariés ou plus.

L'article L. 2311-1 du code du travail distingue trois types de structures :

- les employeurs de droit privé ainsi que leurs salariés ;

- les établissements publics à caractère industriel et commercial ;

- les établissements publics à caractère administratif employant du personnel dans les conditions du droit privé.

Dans ces structures, la création des cellules d'alerte devra être prévue dans le règlement intérieur . Obligatoire dans les entreprises ou établissements employant habituellement au moins vingt salariés, le règlement intérieur est le document par lequel l'employeur fixe les règles en matière d'hygiène et de sécurité, ainsi qu'en matière de discipline. Son contenu est défini à l'article L. 1321-1 du code du travail.

Le projet de règlement, rédigé par l'employeur, doit être soumis au comité d'entreprise, ou le cas échéant aux délégués du personnel le cas échéant, ainsi qu'au comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) pour les matières relevant de sa compétence. Le texte doit être déposé au greffe des prud'hommes, affiché dans l'établissement à un endroit accessible et communiqué à l'inspecteur du travail, qui peut intervenir en cas d'illégalité.

Pour les structures ne disposant pas d'un règlement intérieur, et notamment les entreprises de moins de vingt salariés, la création des cellules d'alerte sanitaire et environnementale devra être prévue dans un document équivalent.

La proposition de loi renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de définir l'effectif et le mode de désignation de ces cellules d'alerte, en fonction du nombre de salariés.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement de réécriture proposé par votre rapporteur, qui vise à supprimer les cellules d'alerte sanitaire et environnementale initialement prévues dans les établissements de plus de onze salariés. Les positions recueillies au cours des auditions et les réponses apportées par les organisations professionnelles représentatives des salariés et des employeurs lors de la concertation, ont conduit votre rapporteur à élargir le cadre des procédures d'alerte existantes, pour ne pas prendre le risque d'alourdir le dispositif actuel au sein des entreprises.

Tenant compte du rôle déjà confié au CHSCT en matière d'alerte de l'employeur et de recours à un expert en cas de risque sanitaire, votre rapporteur a estimé opportun de modifier l'article L. 4131-1 du code du travail relatif au droit d'alerte et de retrait des salariés en entreprise afin d'y inclure le cas des alertes sanitaires et environnementales.

Votre commission a adopté cet article ainsi amendé avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

Article 10 (Article L. 1321-1 du code du travail) - Conditions de fonctionnement des cellules d'alerte sanitaire et environnementale

Objet : cet article prévoit d'inscrire les conditions de fonctionnement des cellules d'alerte sanitaire et environnementale dans le règlement intérieur des entreprises.

I. Le dispositif de la proposition de loi

L'article L 1321-1 du code du travail fixe le contenu du règlement intérieur, obligatoire dans les établissements employant habituellement au moins vingt salariés. Ce document, qui doit être écrit, comporte :

1. les mesures d'application de la réglementation en matière de santé et de sécurité dans l'entreprise, notamment les instructions prévues à l'article L. 4122-1 du code du travail, à savoir les précisions sur les conditions d'utilisation des équipements de travail, les moyens de protection, et les substances et préparations dangereuses ;

2. les modalités dans lesquelles les salariés peuvent être appelés à participer au rétablissement de conditions de travail protectrices de la santé et de la sécurité des salariés, dès lors que ces conditions apparaîtraient compromises ;

3. les règles générales et permanentes relatives à la discipline, notamment l'échelle et la nature des sanctions.

Le présent article tend à ajouter, après le 2° de l'article L. 1321-1 du code du travail, un 2° bis relatif aux conditions de fonctionnement des cellules d'alerte sanitaire et environnementale. Leurs modalités de fonctionnement seraient donc fixées dans le règlement intérieur et affichées dans l'entreprise ou l'établissement à un endroit accessible de tous.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement de réécriture proposé par votre rapporteur, qui vise à compléter l'article L. 4131-2 du code du travail en prévoyant que le représentant du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail prend en compte les alertes sanitaires et environnementales, notamment celles qui lui sont signalées par les travailleurs, dans le cadre de ses missions en matière d'alerte.

Les modifications ainsi apportées couvriront également les petites entreprises, où les délégués du personnel sont appelés à assumer les pouvoirs du CHSCT en matière d'alerte comme prévu à l'article L. 2313-16 du code du travail.

Votre commission a adopté cet article ainsi amendé avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

Article 11 (Article L. 1321-2 du code du travail) - Dispositions relatives au fonctionnement des cellules d'alerte sanitaire et environnementale

Objet : cet article prévoit d'inscrire les dispositions relatives au fonctionnement des cellules d'alerte sanitaire et environnementale dans le règlement intérieur des entreprises.

I. Le dispositif de la proposition de loi

L'article L 1321-2 du code du travail dispose que le règlement intérieur, outre les dispositions prévues à l'article L. 1321-1, rappelle :

1° les dispositions relatives aux droits de la défense des salariés (procédure disciplinaire) définis aux articles L. 1332-1 à L. 1332-3 ou par la convention collective applicable ;

2° les dispositions relatives aux harcèlements moral et sexuel prévues par le code du travail.

Le présent article 11 tend à ajouter, après le 2° de l'article L. 1321-2, un 3° comprenant les dispositions relatives au fonctionnement de la cellule d'alerte sanitaire et environnementale « qui doit être informée de tout risque pesant sur la santé publique ou l'environnement ».

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement, sur proposition du rapporteur, visant à supprimer l'article 11. La suppression des cellules d'alerte sanitaire et environnementale au sein des établissements de plus de onze salariés rend en effet cet article sans objet.

Votre commission a adopté cet article ainsi amendé avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

Article 12 (Article L. 4141-1 du code du travail) - Obligation d'information et de formation des salariés sur les risques

Objet : cet article renforce l'obligation d'information et de formation des salariés sur les risques sanitaires et environnementaux au sein des entreprises.

I. Le dispositif de la proposition de loi

L'article L. 4141-1 du code du travail confère à l'employeur une mission d'information des travailleurs sur les risques :

« L'employeur organise et dispense une information des travailleurs sur les risques pour la santé et la sécurité et les mesures prises pour y remédier. »

L'article 12 se propose de compléter l'article L. 4141-1 par un alinéa renforçant cette obligation d'information, qui porterait aussi sur les risques potentiels que font peser les produits et procédés de fabrication utilisés ou mis en oeuvre par l'établissement sur la santé publique ou l'environnement.

Cette information serait dispensée en association avec le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail ou avec les délégués du personnel, ce qui permettrait d'élargir à d'autres acteurs et de rendre plus efficace l'obligation d'information au sein des entreprises.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

Article 13 - Exercice du droit d'alerte en entreprise

Objet : cet article précise les modalités d'exercice du droit d'alerte en entreprise.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Cet article définit, d'une part, les conditions d'exercice du droit d'alerte en entreprise, d'autre part, la procédure suivie par les cellules d'alerte sanitaire et environnementale créées à l'article 9.

Un salarié estimant que les produits utilisés ou les procédés de fabrication mis en oeuvre dans son entreprise font courir un risque en matière de santé publique ou d'environnement doit alerter son employeur ainsi que la cellule d'alerte sanitaire et environnementale créée dans son établissement. Le salarié doit être de bonne foi.

Dans le cas des installations classées, l'employeur ainsi alerté par un de ses salariés, doit signaler l'existence de l'alerte aux autorités concernées, c'est-à-dire le préfet et l'inspecteur des installations classées.

Suite à ce premier signalement, la cellule procède à une enquête en association avec le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail sur la réalité de l'alerte.

Dans le droit en vigueur, les CHSCT disposent déjà d'un pouvoir d'enquête. L'article L. 4612-5 du code du travail dispose en effet que « le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail réalise des enquêtes en matière d'accidents du travail ou de maladies professionnelles ou à caractère professionnel » . Ces enquêtes sont menées par une délégation comprenant au moins l'employeur ou un représentant désigné par lui, et un représentant du personnel siégeant au CHSCT (article R. 4612-2 du code du travail).

Le présent article étend ces pouvoirs d'enquête en matière d'accidents du travail et de maladies professionnelles en leur ajoutant un rôle d'appui aux cellules dans leurs enquêtes sur les alertes sanitaires ou environnementales signalées par les salariés.

En fonction des conclusions de l'enquête menée conjointement par la cellule et le CHSCT, la cellule d'alerte sanitaire et environnementale saisit, s'il y a lieu, la Haute Autorité de l'expertise et de l'alerte, qui inscrit l'alerte concernée au registre des alertes prévu à l'article premier de la présente proposition de loi.

L'article 13 prévoit enfin qu'en cas de danger grave et imminent pour la santé publique ou l'environnement, le salarié peut saisir directement la Haute Autorité de l'expertise et de l'alerte, après en avoir préalablement informé son employeur. La Haute Autorité évalue alors, dans un délai adapté, le caractère urgent de l'alerte qui lui est soumise, et transmet si nécessaire le dossier à l'autorité publique concernée.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur ayant pour objet la réécriture de cet article afin d'étendre les missions du CHSCT. Cet amendement modifie l'article L. 4612-1 du code du travail.

L'article L. 4612-1 du code du travail dispose que le CHSCT a pour mission de contribuer à la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs, de contribuer à l'amélioration des conditions de travail, et enfin de veiller à l'observation des prescriptions légales prises en ces matières.

L'amendement proposé par votre rapporteur ajoute une quatrième mission aux CHSCT relative à l'examen des alertes sanitaires ou environnementales lancées par un travailleur ou un des membres du CHSCT. Le CHSCT est ainsi placé au coeur de la vigilance et de l'alerte dans les établissements, y compris en ce qui concerne la santé publique et l'environnement.

Votre commission a adopté cet article ainsi amendé avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

Article 14 - Traitement de l'alerte sanitaire et environnementale

Objet : cet article prévoit les conditions de traitement des alertes sanitaires et environnementales.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Cet article décrit la procédure à suivre par l'employeur pour traiter une alerte dans les conditions définies à l'article 13.

Celui-ci a deux mois pour décider de donner suite à l'alerte. Deux cas de figure peuvent alors se présenter.

- Il peut refuser de traiter l'alerte . L'employeur doit alors donner un avis motivé sur les raisons l'ayant conduit à juger l'alerte injustifiée. Il doit préciser dans cet avis les informations qu'il considère être protégées par le secret industriel et commercial. L'avis est transmis à la Haute Autorité de l'expertise et de l'alerte, mais également au salarié ayant lancé l'alerte, au CHSCT ou, dans les entreprises ne disposant pas de CHSCT, aux délégués du personnel, et enfin à l'inspecteur des installations classées si l'établissement en question est soumis au régime des installations classées pour la protection de l'environnement (articles L. 511-1 et suivants du code de l'environnement).

- L'employeur peut estimer l'alerte justifiée . Il dispose alors d'un délai de deux mois pour préparer les mesures de réponse à l'alerte. Le plan de mesures ainsi élaboré est soumis au salarié à l'origine de l'alerte, au CHSCT ou aux délégués du personnel, et le cas échéant à l'inspecteur des installations classées. La Haute Autorité est informée des mesures prises.

En cas de divergence entre le salarié ayant lancé l'alerte et son employeur sur la réalité du risque, la façon de le faire cesser ou le sort réservé à l'alerte. Il est prévu que la Haute Autorité puisse être saisie par le salarié, l'employeur, le CHSCT ou les délégués du personnel, ou l'inspecteur des installations classées. La Haute Autorité ouvre alors une procédure d'examen selon les modalités définies à l'article 15.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement proposé par votre rapporteur visant, comme les amendements aux précédents articles, à compléter les pouvoirs des CHSCT en matière d'alerte sanitaire et environnementale.

Cet amendement de réécriture de l'article 14 modifie l'article L. 4612-5 du code du travail relatif au pouvoir d'enquête du CHSCT en étendant ce pouvoir d'enquête aux alertes sanitaires et environnementales. Ce dispositif permet d'assurer que les alertes signalées au CHSCT par des salariés de l'entreprise pourront être correctement analysées et traitées.

Votre commission a adopté cet article ainsi amendé avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

Article 14 bis (nouveau) (art. L. 4614-10 du code du travail) - Obligation de réunion du CHSCT en cas d'alerte sanitaire ou environnementale

Objet : cet article additionnel complète l'article L. 4614-10 du code du travail relatif aux modalités de réunion du CHSCT.

Votre rapporteur a proposé un amendement visant à compléter l'article L. 4614-10 du code du travail. Cet article prévoit les modalités de réunion des comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail. Votre rapporteur a estimé qu'il était souhaitable de compléter cet article en prévoyant une obligation pour le CHSCT de se réunir lorsqu'il est saisi d'une alerte sanitaire ou environnementale par un salarié ou par un de ses membres.

Cette disposition nouvelle permet de garantir la prise en compte des alertes sanitaires ou environnementales en assurant que le CHSCT sera bien réuni pour débattre de l'alerte qui lui est soumise.

Votre commission a adopté cet article additionnel avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

Article 14 ter (nouveau) (art. L. 4614-12 du code du travail) - Extension des possibilités pour le CHSCT de recourir à un expert agréé

Objet : cet article additionnel complète l'article L. 4614-12 du code du travail organisant les modalités de recours à un expert agréé par le CHSCT.

Votre rapporteur a déposé un amendement relatif à la possibilité pour les CHSCT de recourir à un expert agréé. Cette possibilité existe aujourd'hui en droit du travail. L'article L. 4614-12 du code du travail dispose que le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail peut faire appel à un expert agréé lorsqu'un risque grave, révélé ou non par un accident de travail ou une maladie professionnelle, est constaté dans l'établissement, ou en cas de projet important modifiant les conditions de santé, de sécurité ou les conditions de travail. Les frais d'expertise sont alors à la charge de l'employeur, conformément à l'article L. 4614-13 du code du travail.

L'amendement proposé par votre rapporteur étend la possibilité pour les CHSCT de recourir à un expert en prévoyant à l'article L. 4614-12 du code du travail le cas de l'alerte sanitaire ou environnementale.

Cette extension permet de garantir que les enquêtes menées sur la réalité des alertes sanitaires ou environnementales soient effectuées dans les meilleures conditions.

Votre commission a adopté cet article additionnel avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

Article 15 - Recours et procédure en matière d'alerte devant la Haute Autorité

Objet : cet article prévoit les procédures applicables lorsque la Haute Autorité est saisie d'un recours en matière d'alerte.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Cet article précise la procédure à suivre par la Haute Autorité, lorsque celle-ci est saisie d'un recours en application des articles 13 et 14.

Avant de traiter l'alerte dont elle est saisie, la Haute Autorité doit s'assurer que la procédure prévue dans l'entreprise a été respectée. Si ce n'est pas le cas, elle demande aux parties de s'y conformer. Elle décide ensuite, sous deux mois, de donner suite ou non à l'alerte reçue.

Dans le cas des alertes informelles et des alertes lancées dans des établissements ne disposant pas de cellules d'alerte sanitaire et environnementale, c'est-à-dire lorsque la saisine est le fait d'une personne non salariée dans l'entreprise destinataire de l'alerte ou travaillant dans une entreprise de dix salariés ou moins, la Haute Autorité inscrit l'alerte au registre des alertes prévu à l'article premier et se prononce dans un délai de deux mois sur l'opportunité d'y donner suite ou non.

L'article fixe également les conditions dans lesquelles se déroule l'examen des alertes par la Haute Autorité. Elle peut entendre toute personne susceptible de l'éclairer dans son travail. Tous les intervenants sont soumis à une obligation de confidentialité. Leur identité peut, à leur demande, rester secrète.

L'avis de la Haute Autorité sur l'alerte examinée intervient dans les deux mois suivant sa décision de donner suite à une saisine. Cet avis est transmis au ministre en charge de la santé ainsi qu'au salarié ayant lancé l'alerte et à l'employeur si la saisine a eu lieu dans une entreprise. Le ministre et, le cas échéant, l'employeur ont un délai de réponse de quatre mois pour informer la Haute Autorité des suites données.

Les suites données aux avis rendus par la Haute Autorité font l'objet d'une évaluation dans son rapport annuel, prévu à l'article 7.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement de réécriture de cet article visant, d'une part, à mettre en cohérence la procédure de saisine de la Haute Autorité avec la suppression des cellules d'alerte sanitaire et environnementale initialement prévues, d'autre part, à simplifier la manière dont la Haute Autorité traite les saisines qui lui sont soumises.

L'amendement de votre rapporteur clarifie les deux cas de saisine de la Haute Autorité. Elle peut être saisie aux fins de vérifier la déontologie d'une expertise, d'une part, ou être saisie dans le cadre d'une alerte, d'autre part.

L'amendement reprécise l'obligation de confidentialité des parties prenantes à ces procédures, ainsi que la possibilité pour la Haute Autorité de faire appel à toute personne dont elle jugerait le concours nécessaire.

Enfin, sont prévues les modalités de transmission des avis de la HAEA aux ministères concernés, au lanceur d'alerte et le cas échéant à l'entreprise concernée. Ces personnes ont un délai de quatre mois pour faire connaître, dans un document motivé, les suites données à l'avis de la Haute Autorité.

Les modifications ainsi apportées devraient permettre de clarifier et d'alléger les procédures devant la Haute Autorité de l'expertise et de l'alerte, garantissant ainsi l'effectivité de son action.

Votre commission a adopté cet article ainsi amendé avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

TITRE III - DISPOSITIONS DIVERSES

Article 16 (Article 225-1 du code pénal) - Protection pénale des lanceurs d'alerte

Objet : cet article définit la protection pénale des lanceurs d'alerte.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Le droit pénal français a commencé à réprimer les discriminations dans le domaine syndical en 1956. Jusqu'en 2008, le code pénal était le seul à fournir une définition légale et détaillée de la discrimination à son article 225-1. C'est la loi n° 2001-1066 du 16 novembre 2001 relative à la lutte contre les discriminations qui a inséré les motifs de l'apparence physique, du patronyme, de l'orientation sexuelle et de l'âge dans le code pénal. Plus récemment, la loi n° 2012-954 du 6 août 2012 relative au harcèlement sexuel a complété l'article 225-1 par une nouvelle notion : l'identité sexuelle.

Ainsi, dans sa version en vigueur, l'article L. 225-1 du code pénal définit la discrimination comme toute distinction opérée entre les personnes à raison d'une série de motifs prohibés, au nombre desquels figurent, notamment, le sexe, les opinions politiques ou encore la race :

« Constitue une discrimination toute distinction opérée entre les personnes physiques à raison de leur origine, de leur sexe, de leur situation de famille, de leur grossesse, de leur apparence physique, de leur patronyme, de leur état de santé, de leur handicap, de leurs caractéristiques génétiques, de leurs moeurs, de leur orientation ou identité sexuelle, de leur âge, de leurs opinions politiques, de leurs activités syndicales, de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée.

Constitue également une discrimination toute distinction opérée entre les personnes morales à raison de l'origine, du sexe, de la situation de famille, de l'apparence physique, du patronyme, de l'état de santé, du handicap, des caractéristiques génétiques, des moeurs, de l'orientation ou identité sexuelle, de l'âge, des opinions politiques, des activités syndicales, de l'appartenance ou de la non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée des membres ou de certains membres de ces personnes morales. »

La définition d'un statut des lanceurs d'alerte suppose de garantir leur protection face au risque de discrimination dont ils pourraient être victimes. L'article 16 a pour objet d'inclure cette protection pénale des lanceurs d'alerte à l'article 225-1 du code pénal, en insérant parmi les motifs de discrimination celui de la participation au lancement d'une alerte sanitaire ou environnementale.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement proposé par votre rapporteur, qui vise à compléter cet article sur la pénalisation des discriminations touchant les lanceurs d'alerte sanitaire et environnementale, en insérant des dispositions similaires à l'article L. 1132-1 du code du travail, relatif au principe de non-discrimination.

Votre commission a adopté cet article ainsi amendé avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

Article 17 (Article L. 1350 (nouveau) du code de la santé publique) - Protection des lanceurs d'alerte

Objet : cet article insère dans le code de la santé publique le principe de la protection des lanceurs d'alerte.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Créé en 1953, le code de la santé publique a été refondu par ordonnance en 2000 pour la partie législative et par cinq importants décrets pour la partie réglementaire entre 2003 et 2005.

Le livre III de la première partie ce code porte sur la protection de la santé et de l'environnement. Il comporte quatre titres, relatifs respectivement aux dispositions générales, à la sécurité sanitaire des eaux et des aliments, à la prévention des risques sanitaires liés à l'environnement et au travail, à la toxicovigilance.

Le présent article 17 vise à créer un nouveau titre au sein du livre III de la première partie du code de la santé publique par un titre V, en mettant en place à l'article L. 1350 une protection des lanceurs d'alerte : « aucune personne ne peut faire l'objet d'une mesure discriminatoire, directe ou indirecte, pour avoir alerté de bonne foi son employeur » en présence d'un danger pour la santé publique ou l'environnement.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement de réécriture proposé par votre rapporteur, qui vise à définir le statut du lanceur d'alerte de manière à assurer sa protection. Il reprend la formulation issue de l'article 43 de la loi n° 2011-2012 du 29 décembre 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé, codifié à l'article L. 5312-4-2 du code de la santé publique, et l'étend afin de créer un véritable statut du lanceur d'alerte en droit français.

L'objectif poursuivi est notamment de couvrir l'ensemble du champ environnemental, jusqu'alors non pris en compte, et celui de la santé publique, en ne se limitant pas seulement aux médicaments et aux produits de santé.

L'amendement adopté permet également de compléter le texte initial en détaillant l'ensemble des mesures discriminatoires dont peuvent faire l'objet les lanceurs d'alerte dans le cadre professionnel, « en matière de rémunération, de traitement, de formation, [...], de mutation ou de renouvellement de contrat, pour avoir relaté ou témoigné, de bonne foi, soit à son employeur, soit aux autorités judiciaires ou administratives de faits relatifs à des atteintes à la santé publique ou à l'environnement dont elle aurait eu connaissance dans l'exercice de ses fonctions. »

Cet amendement vise enfin à faire porter la charge de la preuve, en cas de litige sur la réalité de la discrimination subie, sur la personne accusée d'avoir pris une mesure discriminatoire, et non sur le lanceur d'alerte.

Votre commission a adopté cet article ainsi amendé avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

Article 18 (Article 35 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse) - Preuve de la vérité diffamatoire dans le cadre d'une alerte

Objet : cet article détermine les modalités de production d'éléments de preuve par un lanceur d'alerte afin d'établir la vérité du fait diffamatoire.

I. Le dispositif de la proposition de loi

La loi sur la liberté de la presse du 29 juillet 1881 définit les libertés et responsabilités de la presse, imposant un cadre légal à toute publication, ainsi qu'à l'affichage public, au colportage et à la vente sur la voie publique.

La diffamation est définie à l'article 29 de cette loi comme « toute allégation ou imputation d'un fait qui porte atteinte à l'honneur ou à la considération de la personne ou du corps auquel le fait est imputé » .

L'article 35 de la loi détermine les modalités d'établissement de la vérité du fait diffamatoire :

« La vérité du fait diffamatoire, mais seulement quand il est relatif aux fonctions, pourra être établie par les voies ordinaires, dans le cas d'imputations contre les corps constitués, les armées de terre, de mer ou de l'air, les administrations publiques et contre toutes les personnes énumérées dans l'article 31.

La vérité des imputations diffamatoires et injurieuses pourra être également établie contre les directeurs ou administrateurs de toute entreprise industrielle, commerciale ou financière, faisant publiquement appel à l'épargne ou au crédit.

La vérité des faits diffamatoires peut toujours être prouvée, sauf :

a) Lorsque l'imputation concerne la vie privée de la personne ;

b) Lorsque l'imputation se réfère à des faits qui remontent à plus de dix années ;

c) Lorsque l'imputation se réfère à un fait constituant une infraction amnistiée ou prescrite, ou qui a donné lieu à une condamnation effacée par la réhabilitation ou la révision ;

Les deux alinéas a et b qui précèdent ne s'appliquent pas lorsque les faits sont prévus et réprimés par les articles 222-23 à 222-32 et 227-22 à 227-27 du code pénal et ont été commis contre un mineur.

Dans les cas prévus aux deux paragraphes précédents, la preuve contraire est réservée. Si la preuve du fait diffamatoire est rapportée, le prévenu sera renvoyé des fins de la plainte.

Dans toute autre circonstance et envers toute autre personne non qualifiée, lorsque le fait imputé est l'objet de poursuites commencées à la requête du ministère public, ou d'une plainte de la part du prévenu, il sera, durant l'instruction qui devra avoir lieu, sursis à la poursuite et au jugement du délit de diffamation. »

Toujours vigilante sur le respect des ces dispositions, la chambre criminelle de la Cour de cassation a même renforcé le 19 janvier 2010 sa jurisprudence jugeant que le droit à un procès équitable et la liberté d'expression « justifient que la personne poursuivie du chef de diffamation soit admise à produire, pour les nécessités de sa défense, les pièces de nature à établir la vérité des faits ou sa bonne foi, sans qu'elles puissent être écartées des débats au motif qu'elles auraient été obtenues par des moyens illicites ou déloyaux ».

Le présent article 18 complète l'article 35 de la loi du 29 juillet 1881, par un nouvel alinéa, donnant la possibilité au lanceur d'une alerte sanitaire ou environnementale accusé de diffamation « de produire pour les nécessités de sa défense des éléments de nature à établir son caractère fortement plausible » , à condition toutefois que « le fait diffamatoire [fasse] l'objet d'une controverse scientifique sérieuse » .

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement proposé par votre rapporteur, qui vise à préciser les éléments qu'un lanceur d'alerte accusé de diffamation peut apporter pour sa défense dans le cadre d'une instance judiciaire.

Il s'agit de supprimer dans le dispositif proposé la condition selon laquelle le fait diffamatoire doit faire l'objet d'une « controverse scientifique sérieuse », condition dont l'appréciation, par définition subjective, risquait de limiter la possibilité pour un lanceur d'alerte de se défendre. La formulation retenue permet au prévenu de produire pour les nécessités de sa défense tout élément de nature à établir sa bonne foi.

Votre commission a adopté cet article ainsi amendé avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

Article 19 - Alerte et dénonciation calomnieuse

Objet : cet article définit le régime de punition en cas de lancement d'une alerte à des fins calomnieuses.

I. Le dispositif de la proposition de loi

La dénonciation calomnieuse se définit comme une accusation que l'on sait fausse et qui blesse la réputation et l'honneur d'autrui. L'article 226-10 du code pénal détermine les peines prévues en cas de dénonciation calomnieuse :

« La dénonciation, effectuée par tout moyen et dirigée contre une personne déterminée, d'un fait qui est de nature à entraîner des sanctions judiciaires, administratives ou disciplinaires et que l'on sait totalement ou partiellement inexact, lorsqu'elle est adressée soit à un officier de justice ou de police administrative ou judiciaire, soit à une autorité ayant le pouvoir d'y donner suite ou de saisir l'autorité compétente, soit aux supérieurs hiérarchiques ou à l'employeur de la personne dénoncée, est punie de cinq ans d'emprisonnement et de 45000 euros d'amende.

La fausseté du fait dénoncé résulte nécessairement de la décision, devenue définitive, d'acquittement, de relaxe ou de non-lieu, déclarant que le fait n'a pas été commis ou que celui-ci n'est pas imputable à la personne dénoncée.

En tout autre cas, le tribunal saisi des poursuites contre le dénonciateur apprécie la pertinence des accusations portées par celui-ci. »

L'article 19 prévoit de punir des peines définies à cet article 226-10 trois cas de figure en matière d'alerte sanitaire et environnementale :

- le lancement d'une alerte de mauvaise foi ;

- le lancement d'une alerte dans l'intention de nuire

- le lancement d'une alerte avec la connaissance au moins partielle des faits dénoncés.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

Article 20 - Alerte et exonération de responsabilité pour risque de développement

Objet : cet article prévoit que l'employeur n'ayant pas respecté l'obligation d'information et les conditions de traitement des alertes au sein de son entreprise perdra le bénéfice de l'exonération pour risque de développement.

I. Le dispositif de la proposition de loi

L'article 1386-11 du code civil relatif à la responsabilité des produits défectueux définit un régime d'exonération de responsabilité pour le producteur. Celui-ci a introduit par la loi n° 98-389 du 19 mai 1998 la notion de risque de développement : il s'agit du vice ou du défaut d'une chose qui existait au moment de la mise en circulation, mais que l'état des connaissances scientifiques et techniques à ce moment-là ne permettait pas de déceler. L'appréciation des connaissances scientifiques et techniques se fait sans tenir compte des qualités d'aptitudes professionnelles du producteur.

« Le producteur est responsable de plein droit à moins qu'il ne prouve :

[...]

4° Que l'état des connaissances scientifiques et techniques, au moment où il a mis le produit en circulation, n'a pas permis de déceler l'existence du défaut. »

Le présent article dispose qu'un employeur destinataire d'une alerte qui n'aurait pas respecté les articles 12 et 14 de la proposition de loi ne puisse pas bénéficier de l'exonération pour risque de développement.

L'article 12 pose l'obligation d'information et de formation des salariés sur les risques sanitaires et environnementaux au sein des entreprises, en lien avec le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail ou les délégués du personnel. L'article 14 définit les conditions de traitement des alertes sanitaires et environnementales adressées à l'employeur et notamment le délai dans lequel il doit leur apporter une réponse.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

Article 21 - Alertes abusives et devoir d'alerte

Objet : cet article détermine les sanctions applicables aux alertes lancées abusivement et aux manquements au devoir d'alerte.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Le présent article définit les sanctions encourues dans deux situations :

- en cas de lancement d'alertes mal intentionnées. Il s'agit d'alertes lancées par une personne physique ou morale qui « divulgue sciemment des informations erronées » .

- dans le cas contraire de la rétention d'informations, lorsque des personnes physiques ou morales n'ont pas diffusé  « des informations s'avérant importantes pour la protection de la santé publique ou de l'environnement ».

Les peines prévues sont d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende, ainsi que la perte du bénéfice de l'exonération pour risque de développement prévue au 4° de l'article 1386-11 du code civil.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

Article 22 - Conditions d'application aux administrations et établissements publics de l'État

Objet : cet article prévoit les conditions dans lesquelles la loi s'appliquera aux administrations et établissements publics de l'État.

I. Le dispositif de la proposition de loi

L'article renvoie à un décret le soin de préciser les conditions dans lesquelles la loi s'appliquera aux administrations de l'État ainsi qu'aux établissements publics de l'État n'ayant pas un caractère industriel et commercial. Ces derniers étant déjà spécifiquement inclus dans le périmètre de la proposition de loi, conformément à l'article 9.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement proposé par votre rapporteur, qui vise à supprimer cet article. Aucune disposition d'adaptation aux établissements publics n'est en effet nécessaire, la présente proposition de loi s'appliquant de droit à tous les établissements publics comme privés.

Votre commission a adopté cet article ainsi amendé avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

Article 23 - Gage financier

Objet : cet article tend à gager les charges qui pourraient résulter pour l'État de la présente proposition de loi par la création d'une taxe additionnelle aux droits de consommation sur les tabacs.

I. Le dispositif de la proposition de loi

L'article 40 de la Constitution dispose que « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique » .

Ces dispositions autorisent les parlementaires à gager une diminution de recettes résultant d'un amendement ou d'une proposition de loi par la création d'une recette nouvelle, mais leur interdisent d'augmenter une charge publique, même en la gageant par la diminution d'une autre dépense ou la création d'une recette nouvelle.

Ainsi que le relevait M. Jean Arthuis, alors président de la commission des finances du Sénat, dans son rapport sur le bilan de l'application de l'article 40 au 1 ^er juillet 2007, une interprétation rigoriste de ce texte aboutirait à refuser le dépôt des propositions de lois créant ou aggravant une charge publique. Il observait cependant que la pratique à l'Assemblée nationale comme au Sénat conduit à admettre de telles propositions de lois, « à la condition d'être assorties d'une compensation en recettes, signalant que le dispositif proposé comporte des incidences financières » , dans une lecture du principe de recevabilité financière favorable à l'initiative parlementaire.

L'article 23 de la présente proposition de loi prévoit donc que les charges qui pourraient résulter pour l'État de son application sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits de consommation sur les tabacs (articles 575 et 575 A du code général des impôts).

II. La position de votre commission

La recevabilité financière de la présente proposition de loi a été admise lorsque son dépôt a été enregistré à la présidence du Sénat, le 28 août 2012. Votre commission vous propose de la confirmer, en adoptant ce traditionnel article de gage financier.

Votre commission a adopté cet article sans modification avant de rejeter l'ensemble du texte de la proposition de loi issu de ses délibérations.

Intitulé de la proposition de loi

Votre commission a adopté un amendement proposé par votre rapporteur visant à remplacer le titre de la proposition de loi par un titre ainsi rédigé : « Proposition de loi relative à l'indépendance de l'expertise en matière de santé et d'environnement et à la protection des lanceurs d'alerte ».

Celui-ci doit permettre de clarifier l'objectif du texte, qui n'est pas seulement de créer une Haute Autorité garantissant la déontologie et le respect des bonnes pratiques de l'expertise, mais également d'instituer en droit français une protection globale des lanceurs d'alerte.

Au cours de sa réunion du 9 octobre 2012, la commission, après avoir adopté trente-sept amendements, a rejeté le texte de la proposition de loi résultant de ses travaux.