2. Une maîtrise insuffisante des emplois des opérateurs et un contournement de la règle du « 1 sur 2 »
a) Le respect en exécution du schéma d'emploi ministériel, mais une maîtrise insuffisante de l'emploi des opérateurs
Le schéma d'emplois ministériel pour 2011 fixait comme objectif une diminution de 93 ETP. Ce solde a été atteint en exécution , même si le nombre de sorties et d'entrées a toutefois été supérieur aux prévisions (respectivement, 698 sorties contre 664 initialement prévues et 605 entrées contre 571 fixées en LFI).
Pour la Cour des comptes, « tant la détermination du plafond d'emplois en LFI 2011 que la mise en oeuvre du schéma d'emplois ministériel au cours de l'année 2011 semblent témoigner d'une plus grande sincérité et d'une meilleure maîtrise » 52 ( * ) , ce dont vos rapporteurs spéciaux se félicitent.
La bonne tenue des emplois sous plafond du ministère est néanmoins contrebalancée par la progression moins maîtrisée des emplois des opérateurs, soit 254 emplois supplémentaires entre 2010 et 2011 . Cette progression peut en partie s'expliquer par la transformation de services de l'administration centrale en opérateurs ou le transfert de compétences du ministère à ces derniers ce qui, par voie de conséquence, conduit à la transformation d'emplois « Etat » en emplois « Opérateurs ».
Evolution 2007-2011 des emplois des opérateurs
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2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2007-2011 |
|
|
Emplois « Etat » affectés dans les opérateurs |
3 889 |
3 788 |
3 619 |
4 286 |
4 240 |
+ 9% |
|
Emplois sous plafond rémunérés par les opérateurs |
14 428 |
14 746 |
14 766 |
14 744 |
15 044 |
+4,3 % |
|
Total |
18 317 |
18 534 |
18 385 |
19 030 |
19 284 |
+5 3 % |
Source : commission des finances, d'après les données de la Cour des comptes
b) Un contournement astucieux de la règle du « 1 sur 2 »
Par ailleurs, la Cour des comptes relève, comme en 2010, que la budgétisation des emplois par le ministère a abouti à un contournement de fait de la règle de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite . De 2008 à 2011, les départs à la retraite ont systématiquement été sous-estimés en loi de finances initiale, afin de minorer l'effort à accomplir en termes de suppressions nettes d'emplois . En effet, le nombre de non-remplacements est calculé sur la base de la prévision de départs en retraite, dont il représente 50 % (un sur deux). En revanche, lorsque des départs en retraite sont constatés au-delà de la prévision , ils sont remplacés sur la base du un pour un , soit une règle beaucoup moins stricte.
Selon la Cour des comptes, au total, entre 2009 et 2011, le ministère a pu ainsi remplacer sept départs à la retraite sur dix .
Toujours selon la Cour, en termes d'économie, la règle du « 1 sur 2 » se traduit sur la période 2009-2011 par une économie des crédits du titre 2 de 13,9 millions d'euros, dont 46 % a été redistribuée sous forme de mesures de « retour catégoriel ». Le gain net s'élève donc à 6,4 millions d'euros entre 2009 et 2011 .
La règle du « 1 sur 2 » - Impact sur la masse salariale
(en millions d'euros)
|
2009 |
2010 |
2011 |
Triennal 2009-2011 |
|
|
Valorisation du « 1 sur 2 » exécuté |
6,623 |
1,866 |
5,458 |
13,947 |
|
Retour catégoriel |
4,845 |
1,218 |
1,528 |
7,591 |
|
Economie nette |
1,778 |
0,648 |
3,930 |
6,356 |
|
Economie nette en % |
27 % |
35 % |
72 % |
46 % |
Source : Cour des comptes
* 52 Cour des comptes - Analyses de l'exécution du budget de l'Etat par missions et programmes - Exercice 2011 - Culture.