B. ANALYSE PAR PROGRAMME
Dans la mesure où les principaux faits marquants de l'exercice 2011 ont déjà fait l'objet d'un traitement approfondi, vos rapporteurs spéciaux n'aborderont, dans cette partie, que les points les plus significatifs de l'exécution de chacun des programmes.
1. Le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local »
a) Une exécution conforme à l'autorisation budgétaire malgré des tensions sur les crédits de titre 2
8,47 milliards d'euros en AE et 8,46 milliards d'euros en CP étaient prévus, en LFI 2011, pour le programme 156. La dépense exécutée s'est élevée à 8,42 milliards d'euros en AE et à 8,45 milliards d'euros en CP, soit un taux de consommation de 99,4 % des CP et de 99,9 % des AE.
Toutefois, comme cela était indiqué précédemment , les dépenses de personnel du programme ont dépassé de 0,6 % les prévisions, soit 42,4 millions d'euros .
b) Décrets d'avance et respect de la fongibilité asymétrique
De ce fait, le programme a été l'un des principaux bénéficiaires du décret d'avance de novembre 2011 précité, voyant ses crédits accrus de 43,1 millions d'euros en AE=CP . Ces ouvertures ont été gagées par des annulations d'un montant équivalent sur les autres titres du programme, afin de respecter le principe d'« auto-assurance » posé par le ministre en charge du budget.
Cependant, le recours à un décret d'avance pour abonder des crédits de titre 2 145 ( * ) compensées par des annulations sur d'autres titres du programme pose question, dans la mesure où il s'agit, de fait, d'un contournement du principe de fongibilité asymétrique posé par l'article 7 de la LOLF 146 ( * ) .
c) Une performance richement renseignée, mais pas totalement...
Du fait des nombreuses missions revenant à la DGFiP, le programme 156 ne compte pas moins de 10 objectifs , auxquels sont associés 18 indicateurs . La quasi totalité des indicateurs montrent un dépassement des objectifs fixés, ce qui doit être souligné. Mais il faut noter que les indicateurs rattachés à l'objectif « Assurer la qualité comptable » sont, quant à eux, en deçà des cibles , l'indice des jours-anomalies constatés dans la comptabilité de l'Etat 147 ( * ) étant de 15,75 au lieu de 20 et accuse une dégradation par rapport aux années précédentes (19 et 2009 et 17 en 2010). La réalisation de l'indice agrégé de suivi qualitatif des comptes locaux 148 ( * ) atteint 114 contre une prévision de 115, mais reste stable en comparaison avec les exercices précédents.
En dépit de la richesse des indicateurs proposés, il y a lieu de s'interroger sur le fait que la DGFiP ne dispose que d'un indicateur du taux annuel d'évolution de la productivité globale 149 ( * ) . Celui-ci ne permet ni de mesurer les évolutions de la productivité par secteurs d'activité , ni de faire le partage entre les gains de productivité qui auraient été réalisés sur les tendances antérieures et ceux qui sont attribuables à la seule fusion de la DGI et de la DGCP. L'absence d'indicateur de gains de productivité par secteur apparaît à vos rapporteur spéciaux d'autant plus problématique qu'il est nécessaire à une répartition efficace des personnels , et ce d'autant plus dans un contexte de diminution des effectifs.
Dans le projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012, la DGFiP affirme que cet indicateur est en cours de rénovation. À cet égard, il serait souhaitable que ce dernier soit désormais en mesure de rendre compte des gains de productivité obtenus dans les différents services et dans les secteurs d'activité de la DGFiP . En outre, le lien entre le schéma d'emplois du programme 156 et les gains de productivité constatés gagnerait également à être explicité dans la documentation budgétaire .
d) Une mauvaise gestion de la Trésorerie générale des créances spéciales du Trésor ?
Le 25 mai 2012, votre commission des finances a eu transmission d'un référé de la Cour des comptes relatif à la gestion de la Trésorerie générale des créances spéciales du Trésor (TGCST) 150 ( * ) , qui relève de l'autorité de la DGFiP 151 ( * ) . Vos rapporteurs spéciaux ont décidé de se saisir du dossier et projettent de mener des investigations plus approfondies sur ce sujet dans le cadre de l'examen du budget 2013.
Néanmoins, ils souhaitent dès à présent partager les premières conclusions de la Cour. Cette dernière a « constaté de sérieuses insuffisances dans le recouvrement des débets et amendes » prononcées par la Cour des comptes et la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). Souffrant d'un « grand désordre administratif » (certains dossiers antérieurs à 1992 n'ont toujours pas été traités, alors que d'autres ont tout simplement été égarés), la TGCST se montre par ailleurs inefficace dans son action de recouvrement (le traitement trop lent des dossiers interdit des recouvrements effectifs, des poursuites sont abandonnées sans justification, etc.).
Ces dysfonctionnements sont d'autant plus problématiques que le Parlement a adopté, en décembre 2011, une réforme de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics 152 ( * ) . Or, pour que cette réforme, attendue depuis longtemps, puisse produire les effets souhaités, il est absolument nécessaire que les sanctions prononcées par la Cour des comptes soient effectivement recouvrées.
* 145 Un décret d'avance avait déjà été adopté en novembre 2010 afin d'ouvrir des crédits de titre 2 au profit du ministère en charge du budget à hauteur de 110,8 millions d'euros.
* 146 L'article 7 de la LOLF dispose que « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature », interdisant au responsable de programme de réallouer des crédits d'autres titres sur le titre 2.
* 147 Soit le délai de régularisation des anomalies constatées sur le solde des comptes à tout moment de l'année.
* 148 Cet indice repose sur une méthode de « scoring » destinée à mesurer le respect des obligations des bonnes pratiques comptables, s'agissant des comptabilités locales tenues par le réseau de gestionnaires publics de la DGFiP.
* 149 Selon le projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012, cet indicateur traduit l'évolution annuelle de la productivité de la DGFiP. Cette dernière est mesurée à partir de douze ratios élémentaires correspondant aux missions de la DGFiP (le nombre d'articles d'impôt sur le revenu ou de dossiers professionnels gérés par agent, le nombre de titres de recettes et de mandats du secteur local par agent, etc.).
* 150 Référé de la Cour des comptes n° 62716 adressé le 27 mars 2012 à la ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, porte-parole du Gouvernement.
* 151 Cette Trésorerie générale, créée par le décret n° 92-1256 du 2 décembre 1992, est compétente pour procéder au recouvrement des créances spéciales, parmi lesquelles figurent notamment les débets et les amendes prononcées par la Cour des comptes ou la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF).
* 152 Cf . article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.