II. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT »
L'article 21 de la LOLF dispose que « les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'Etat, à l'exclusion de toute opération de gestion courante, sont, de droit, retracées sur un unique compte d'affectation spéciale ». Sur ce fondement, le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » (CAS PFE) est régi par l'article 48 de la loi de finances pour 2006 et retrace l'ensemble des recettes et des dépenses relatives à ces opérations .
A. UNE PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE INSIGNIFIANTE
Depuis 2007, la prévision de la loi de finances initiale, tant pour les recettes que pour les dépenses, est de 5 milliards d'euros. Comme le souligne la Cour des comptes, dans son analyse de l'exécution budgétaire sur l'exercice 2011, la programmation budgétaire reste « formelle ». En ce qui concerne les recettes, il est tout à fait compréhensible que le secret des affaires inhérent à toute cession de participation conduise l'Agence des participations de l'Etat (APE) à inscrire un montant forfaitaire.
Pour autant, ainsi que le relève la Cour des comptes, « si la construction budgétaire peut en partie être conventionnelle [...] , elle doit aussi s'appuyer sur des bases réelles . En l'espèce, en l'absence de programme explicite de cessions d'actifs au vu de la situation économique, le montant prévisionnel de dépenses et de recettes aurait dû être fixé à un niveau plus bas, en cohérence avec le niveau moyen qui a été observé dans les récentes lois de règlement ».
Au titre des recettes, environ 635,6 millions d'euros ont été encaissés en 2011 à raison de :
- près de 280,9 millions d'euros résultant de la cession :
• d'une partie de la participation de l'Etat au capital de DCNS (265 millions d'euros) ;
• d'une partie de la participation de l'Etat au capital de l'ADIT (13 millions d'euros) ;
• de l'intégralité de la participation de l'Etat dans les thermes nationaux d'Aix-les-Bains (3 millions d'euros).
- un peu plus de 265,1 millions d'euros de reversement de dotations en capital et de produits de réduction de capital ou de liquidation :
• réduction de capital effectuée par la SNPE (180 millions d'euros) ;
• réduction de capital effectuée par la SGGP (74,4 millions d'euros) ;
• boni de liquidation de l'ERAP (10,2 millions d'euros) ;
• boni de liquidation de la société d'économie mixte de Clichy-sous-Bois (0,5 million d'euros).
- 70 millions d'euros de remboursement d'une avance d'actionnaires par l'Entreprise minière et chimique (EMC) ;
- environ 18,6 millions d'euros de remboursement de créances.
Le niveau des recettes est bien évidemment très en deçà de la prévision de 5 milliards d'euros mais, compte tenu de la situation économique et des conditions de marché, elles ne semblaient guère pouvoir s'établir à un niveau plus élevé.
Les dépenses du compte s'élèvent, en 2011, à environ 716 millions d'euros, tant en autorisations d'engagement (AE) qu'en crédits de paiement (CP) . Elles sont réparties en deux programmes :
- le programme 731 « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat » ;
- le programme 732 « Désendettement de l'Etat et d'établissements publics de l'Etat ».
Alors que 4 milliards d'euros avaient été inscrits en loi de finances initiale pour 2011, aucune dépense n'a été enregistrée sur le programme 732 , ce qui soulève des interrogations sur la possibilité de dégager, à l'avenir, des ressources affectées au désendettement à partir du CAS PFE ( cf. B. infra ).
97 % des dépenses du compte sont concentrées sur l'action 1 (« Augmentation de capital, dotations en fonds propres, avances d'actionnaire et prêts assimilés ») du programme 731. Elles représentent près de 701 millions d'euros et ont permis de financer les opérations suivantes :
- souscription de la première tranche d'augmentation du capital de la Poste (466,67 millions d'euros) ;
- reprise des droits et engagements d'Autoroutes de France dans la Société française du tunnel routier de Fréjus (SFTRF) : les deux dernières tranches ont été libérées en 2011 (165 millions d'euros) ;
- contribution aux banques multilatérales de développement (54,3 millions d'euros) ;
- libération de la dernière tranche de l'augmentation de capital décidée en 2007 de la Compagnie générale maritime et financière (3,75 millions d'euros) et souscription d'une nouvelle augmentation de capital (1 million d'euros) ;
- souscription de l'augmentation de capital du Fonds européen de stabilité financière (société de droit luxembourgeois), pour un montant de 2,04 millions d'euros ;
- souscription aux augmentations de capital des aéroports de Strasbourg et de la Réunion, pour un montant global de 0,18 million d'euros.
Par ailleurs, dans le cadre d'un protocole signé avec Air France en avril 2005, l'Etat a reversé environ 5,2 millions d'euros à la compagnie aérienne suite à la restitution d'une partie des actions qu'il lui avait cédées à l'époque.
Enfin, 10 millions d'euros ont été investis dans des fonds de capital-risque en vue de financer des PME innovantes.
En réalité, ainsi que le constate la Cour des comptes, dans son analyse de l'exécution budgétaire 2011, la majorité de ces dépenses correspondent à des « engagements passés » et étaient alors « inéluctables » .
Par ailleurs, l'inscription des augmentations de capital des banques multilatérales de développement sont prises en charge par le CAS PFE et non plus par le budget général (programme 110 « Aide économique et financière » de la mission « Aide publique au développement »). Or cette substitution permet de contourner la norme de dépense et d'augmenter à due concurrence les financements inscrits sur le programme 110.