ANNEXE : LE BILAN DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES POUR LES ANNEES 2011 A 2014 TRANSMIS PAR LE GOUVERNEMENT
Conformément au II de l'article 15 de la LPFP, est présenté un bilan de la loi de programmation. Il porte sur l'application du budget triennal 2011-2013 pour les années 2011 et 2012, et sur les autres dispositions des articles 3 à 13 de la LPFP.
1. Bilan du budget triennal 2011-2013
Principes de construction et de fonctionnement du budget triennal 2011-2013
Le budget triennal 2011-2013 a été élaboré en même temps que la loi de programmation pour 2011-2014 du 28 décembre 2010 et dans le respect des principes définis dans cette LPFP. L'article 5 de cette dernière fixe la double norme qui définit les modalités d'évolution des plafonds des dépenses de l'Etat sur deux périmètres différents :
- tout d'abord, une norme dite du « 0 volume » s'applique sur l'ensemble des dépenses du budget général (y compris charges de la dette et versements de l'Etat au compte d'affectation spéciale (CAS) Pensions au titre des pensions de retraite des fonctionnaires) et des prélèvements sur recettes (PSR). Elle signifie que la progression des crédits de l'Etat entre deux LFI est limitée à l'évolution prévisionnelle des prix ;
- par ailleurs, une deuxième norme dite du « 0 valeur » a été introduite et s'applique à un périmètre plus restreint (budget général, hors dette et pensions, et les PSR). Le plafond de crédits sur ce périmètre est gelé en valeur c'est-à-dire qu'il est indépendant de l'hypothèse d'inflation ; il correspond donc, pour chaque année 2011 et 2012 et à champ constant, au même niveau de crédits que celui autorisé en loi de finances initiale pour 2010 (274,8 Md€).
La double norme de dépense a été respectée en 2011 et 2012.
Il convient de relever que les dotations d'accompagnement de la réforme de la taxe professionnelle, dynamiques, ont été exclues de ces périmètres.
Le respect des plafonds par mission en crédits
L'article 6 de la loi de programmation des finances publiques fixe les plafonds de crédits de chacune des missions du budget général sur la période 2011-2013, à périmètre 2010 pour 2011, 2012 et 2013. Ces plafonds distinguent, pour les missions supportant des dépenses de personnel, un plafond hors contributions de l'État au CAS Pensions (celles-ci n'étant pas prises en compte pour apprécier le respect de la norme « 0 valeur »).
En LFI 2012, sur 31 missions 49 ( * ) au total, 7 respectent leur plafond et 16 sont en dessous.
Les plafonds sont très proches du plafond initial pour la quasi-totalité des missions 50 ( * ) .
2. Bilan de l'application des programmes de stabilité couvrant l'année 2011
L'article 15 de la LPFP demande un bilan de l'ensemble des programmes de stabilité couvrant l'année révolue. Pour 2011, 5 programmes de stabilité sont concernés :
3. Bilan de dispositifs de la LPFP en dépenses
- Article 4 (objectif d'augmentation cumulée des dépenses des APU par rapport à 2010)
L'article 4 comporte un objectif d'augmentation cumulée par rapport à 2010 et est défini en milliards d'euros de 2010. Le tableau ci-dessous présente l'objectif pour 2011 et 2012 et les résultats atteints (2011) ou prévus (2012).
- Articles 5 et 6 : leur bilan est effectué dans la partie consacrée supra au budget triennal.
- Article 7 : gel en valeur des dotations aux collectivités territoriales
L'article 7 prévoit un maintien en valeur de l'enveloppe contenant : les prélèvements sur recettes en faveur des collectivités, à l'exception du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) et des dotations de compensation de la réforme sur la taxe professionnelle, la dotation de décentralisation de la formation professionnelle et les dépenses de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
En LFI 2011, les concours aux collectivités territoriales représentaient globalement une dotation de 50,6 Md€ qui a été intégralement dépensée en exécution 2011. Sur le même périmètre, leur montant était de 50,5 Md€ en 2010. Les concours ont ainsi été stabilisés en valeur entre 2010 et 2011, la norme est donc respectée. En 2012, les concours aux collectivités diminuent par rapport à la LFI 2011 sous l'effet des plans de redressement d'août et novembre 2011. Par ailleurs, le FCTVA qui avait été doté de 6,04 Md€ en LFI 2011 a consommé 0,6 Md€ de moins sous l'effet principalement de la réduction des investissements des collectivités.
- Article 8 : objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et de l'ONDAM
L'article 8 de la LPFP pour les années 2011 à 2014 prévoit :
- des objectifs annuels de dépenses pour l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, évalués en euros courants à périmètre constant ;
- un objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) pour chacune des années de la programmation, évalué en euros courants à périmètre constant ;
- la mise en réserve d'au moins 0,3 % des dépenses entrant dans le champ de l'ONDAM au début de chaque exercice, afin de garantir le respect de cet objectif.
L'objectif d'assurance maladie a été respecté pour 2011. Les dépenses se sont élevées à 166,6 Md€ soit 0,5 Md€ de moins que l'objectif voté (167,1Md€). Cette sous-consommation est imputable pour 0,3 Md€ à l'objectif « soins de ville » et pour 0,2 Md€ aux établissements de santé, le sous objectif « autres dépenses d'assurance maladie » enregistrant un dépassement de 50 M€ notamment lié aux dépenses de soins des Français à l'étranger.
Pour 2012, le Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie prévu à l'article L. 114-4-1 anticipe, dans son avis de juin 2012, un respect de l'objectif voté en LFSS à 171,2Md€, soit un niveau inférieur de 0,6 Md€ à l'objectif fixé par la LPFP. En effet, l'ONDAM 2012 d'abord construit selon la trajectoire initialement fixée avec une cible d'évolution de 2,8 %, a finalement été abaissé à 2,5 % en LFSS. Cet objectif implique la réalisation de 2,6 Md€ d'économies par rapport à l'évolution tendancielle des dépenses.
La mise en réserve des dépenses entrant dans le champ de l'ONDAM au début de chaque exercice a été réalisée.
S'agissant de l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base, les données définitives ne sont pas encore connues. Néanmoins, il devrait être respecté pour 2011.
L'objectif de dépenses de 455,8 Md€ pour 2012, fixé par la LFSS pour 2012, est supérieur de 0,2 Md€ au cadrage de la LPFP, à méthode de consolidation constante.
- Article 12
L'article 12 de la LPFP pour 2011-2014 interdit aux établissements relevant de la catégorie des ODAC au sens de la comptabilité nationale de contracter auprès d'un établissement de crédit un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois, et d'émettre des titres de créance dont le terme excède cette durée.
Afin de préciser quels établissements sont concernés par l'article 12, un arrêté a été adopté le 28 septembre 2011 à partir de la liste des ODAC publiée par l'INSEE. Un nouvel arrêté est en cours d'élaboration afin d'intégrer les modifications apportées par l'INSEE dans sa dernière liste publiée en mai 2012 à l'occasion de la sortie des comptes provisoires pour l'année 2011.
Depuis l'entrée en vigueur de la LPFP, aucun de ces ODAC n'a emprunté.
4. Bilan des dispositifs de la LPFP en recettes
- Article 9 : plancher de l'impact annuel des mesures nouvelles afférentes aux prélèvements obligatoires
L'article 9 de la LPFP fixe pour la période 2011-2014 une enveloppe de mesures nouvelles en prélèvements obligatoires, imposant une hausse minimale des recettes fiscales et sociales de 11 Md€ en 2011 puis de 3 Md€ par an sur la période 2012-2014. Le champ concerné est l'ensemble des mesures nouvelles relatives aux prélèvements obligatoires prises par le Parlement ou le gouvernement à partir du 1er juillet 2010. Il englobe notamment les réductions de dépenses fiscales et de niches sociales.
L'article 9 de la LPFP impose également que le coût de l'ensemble des dépenses fiscales soit stabilisé en valeur à périmètre constant sur la durée de la programmation. Cette mesure dont l'objectif est de stabiliser le stock de dépenses fiscales, fait écho au gel en valeur des dépenses budgétaires de l'État. Comme le prévoient les I et II de l'article 13 de la LPFP, lors du prochain PLF sera présentée une nouvelle estimation du coût retenu pour les dépenses fiscales, qui permettra de vérifier le respect de cette norme « 0 valeur ».
Le tableau ci-dessous présente le compteur de mesures nouvelles relatif à l'article 9 de la LPFP. Celles-ci respectent le niveau plancher fixé par la LPFP.
Compteur détaillé de mesures nouvelles en PO correspondant à l'article 9 de la LPFP
- Article 9 : Stabilisation du coût des dépenses fiscales et sociales en valeur à périmètre constant
L'étude de la stabilisation du coût des dépenses fiscales est réalisée sur la base des données du PLF pour 2012, dernières données disponibles sur l'ensemble des dépenses fiscales.
Le périmètre de référence est constitué de l'ensemble des dépenses fiscales actives en 2010 corrigé des quatre dépenses fiscales relatives à la Tascom (taxe sur les surfaces commerciales) et à la TSCA dont les dispositions ne sont pas supprimées mais qui sortent du périmètre des dépenses fiscales de l'Etat à compter de l'année 2011, en raison de leur affectation intégrale aux collectivités locales ou aux organismes sociaux. Le maintien de ces quatre dépenses dans le périmètre de référence majorerait artificiellement le coût 2012 et contreviendrait à la règle de périmètre constant édictée par l'article 9.
Sont ainsi exclues du champ du périmètre de référence les dépenses fiscales :
- n° 960101 « Réduction du taux de Tascom de 30 % applicable à certaines professions dont l'exercice requiert une surface de vente anormalement élevée : meubles meublants, véhicules automobiles, machinisme agricole et matériaux de construction » ;
- n° 960102 « Abattement de 1 500 € sur le montant de Tascom dû pour les établissements situés dans les ZUS » ;
- n° 560103 « Exonérations de TSCA en faveur de certains organismes et de certains contrats » ;
- n° 560104 « Exonération de TSCA en faveur de certains contrats d'assurance maladie complémentaire ».
Le tableau suivant présente l'évolution du coût des dépenses fiscales 2010 à périmètre constant entre 2010 et 2012.
Le coût des dépenses fiscales, évalué à l'occasion du PLF pour 2012, est estimé en baisse constante depuis 2010.
La baisse de 3,1 Md€ entre 2010 et 2011 s'explique par les mesures suivantes :
- la fin de l'impact du plan de relance sur le CIR (-2,6 Md€) ;
- la réduction des taux crédit d'impôt développement durable (-0,6 Md€).
La baisse de 1,6 Md€ observée entre 2011 et 2012 s'explique par l'impact de mesures de réduction de dépenses fiscales :
- la montée en charge du recentrage du crédit d'impôt en faveur du développement durable (-0,6 Md€) ;
- la limitation du bénéfice de la demi-part supplémentaire aux seuls contribuables vivant seuls ayant eu à charge un enfant pendant au moins cinq ans (-0,4 Md€) ;
- la réduction homothétique des dépenses fiscales relatives à l'impôt sur le revenu (« rabot ») (-0,4 Md€) ;
- la réduction d'impôt sur le revenu pour investissements productifs dans les DOM (-0,3 Md€).
Le tableau suivant fournit l'impact sur les dépenses fiscales des mesures prises en loi de finances n°2012-354 rectificative pour 2012.
Au total, le coût des dépenses fiscales à périmètre constant a baissé de 4,7 Md€ entre 2010 et le coût 2012 prévu en PLF pour 2012.
|
Le rapport sur l'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales L'article 12 de la loi de programmation des finances publiques du 9 février 2009, repris par la LPFP 2011-2014, prévoyait que le gouvernement présente au Parlement une évaluation de l'ensemble des niches fiscales et sociales en vigueur au 1 er janvier 2009. A cet effet, un comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, présidé par Henri Guillaume, inspecteur général des finances, a été mis en place. Composé des directions et services chargés de l'identification et de l'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, ou de l'élaboration et de l'exploitation des données (DLF, DG Trésor, DSS, IGF, DB, DGDDI, DGME, CGEFI, DGFIP et INSEE), ce comité a évalué le coût et l'efficacité de l'ensemble des dépenses fiscales et des niches sociales, conformément aux dispositions de la LPFP. Cette démarche s'est appliquée à la fois aux dépenses fiscales présentées dans l'annexe du PLF « voies et moyens tome 2 » (près de 500 dispositifs) et aux niches sociales présentées dans l'annexe 5 au PLFSS pour 2011. L'ensemble de ces dispositifs représente un enjeu financier d'un montant total de 100 Md€. La méthode d'évaluation retenue repose sur un raisonnement en quatre points identifiés en 2009 par le rapport de l'IGF sur « les méthodes d'évaluation de la dépense fiscale » : - identité de la dépense (description juridique et technique, objectifs et description de la disposition, historique et recensement des autres dispositifs et/ou dépenses budgétaires concourant au même objectif) - chiffrage de la mesure et identification des bénéficiaires (norme fiscale de référence et évaluation du coût de la mesure et nombre et caractéristiques des bénéficiaires), - évaluation et conclusion (efficacité, efficience et pertinence du dispositif). - l'efficacité de la dépense est jugée au regard de ses effets directs constatés sur les bénéficiaires mais aussi au regard des ses effets indirects (économiques, sociaux et environnementaux) alors que son efficience est estimée en comparaison de l'utilisation d'autres moyens de politique publique. Il conviendra de se référer au rapport d'évaluation3 51 ( * ) pour obtenir les principaux enseignements transversaux et chiffrés issus des différentes évaluations réalisées. Il est à noter qu'une partie du rapport est consacrée à des évaluations dites « approfondies » sur neuf thèmes principaux et qu'en outre, une fiche d'évaluation individuelle et été établie pour chaque dépense fiscale ou niche sociale et annexée au rapport. |
- Article 10
L'article 10 de la LPFP prévoit que les créations ou extensions de dépenses fiscales ou sociales réalisées à compter du 1er janvier 2009 ne sont applicables qu'au titre des 4 années qui suivent leur entrée en vigueur.
A compter des textes promulgués depuis le 1er janvier 2009 on compte 204 mesures nouvelles augmentant le coût des dépenses fiscales :
- 71 mesures de création ou de prorogation de dépenses fiscales ;
- 18 mesures de reconstitution de dépenses relatives à la TP en dépenses CFE et CVAE ;
- 89 mesures d'élargissement de champ de dépenses fiscales ;
- 26 mesures d'augmentation de dépenses fiscales.
Le tableau suivant examine ces mesures au regard du critère de durée d'application fixé par l'article 10 de la LPFP2011-2014.
* 49 Hormis mission Remboursements et dégrèvements.
* 50 Pour deux missions seulement la variation est supérieure à 2,5 %.
* 51 http://www.economie.gouv.fr/files/rapport-comite-evaluation-depenses-fiscales-et-niches-sociales.pdf .