C. DES COMPTES POUR 2011 QUI CONTINUENT D'APPELER CERTAINES RÉSERVES
1. Aucune des sept réserves formulées par la Cour des comptes en 2010 n'est levée
Chaque année, la Cour des comptes, en application du 5° de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances, se prononce sur la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l'Etat, en se référant aux normes internationales d'audit éditées par la fédération internationale des experts comptables (IFAC).
La Cour des comptes a certifié que le compte général de l'Etat de l'exercice clos le 31 décembre 2011 était régulier et sincère et donnait une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l'Etat, sous sept réserves substantielles. Ces sept réserves reprennent celles formulées au titre de l'exercice 2010 , même si la Cour indique que « pour cinq d'entre elles, certains éléments constitutifs ont été satisfais, autorisant la levée de certains points ».
a) Les lacunes du système d'information financière et comptable de l'Etat
Comme en 2010, la Cour constate l'insuffisante intégration des systèmes d'information et l'inadaptation des applications informatiques à la tenue de la comptabilité générale .
Malgré la bascule de la totalité de la comptabilité de l'Etat dans le progiciel Chorus, effective au 1 er janvier 2012, les données disponibles restent insuffisantes pour que la Cour puisse auditer dans des conditions satisfaisantes le fichier comptable sur la base duquel est élaboré le compte général de l'Etat. La Cour estime en particulier que certains états financiers restitués par Chorus présentent de nombreuses anomalies et formule par conséquent des réserves sur la performance de cet outil.
Votre rapporteur général rappelle que la Cour des comptes avait elle-même, dans son rapport public annuel de février 2011, indiqué que « si les coûts directs du projet [Chorus] sont évalués à 1 milliard d'euros sur 10 ans par le ministère chargé du Budget, ce chiffrage repose sur des bases fragiles, les scénarii prévisionnels sur lesquels il s'appuie devant être actualisés ; par ailleurs, des charges, de l'ordre de 500 millions d'euros, doivent être ajoutées à ce chiffrage, notamment pour ce qui concerne l'adaptation à Chorus des systèmes ministériels ou l'environnement de Chorus. Le coût total du projet pourrait atteindre 1,5 milliard d'euros sur la période 2006-2015 ».
Eu égard à ce coût financier, il est regrettable que Chorus ne permette pas encore d'établir les comptes de l'Etat de manière satisfaisante.
b) Les dispositifs de contrôle et d'audit internes des ministères sont insuffisants
Une nouvelle fois, la Cour des comptes a constaté que certaines améliorations avaient été apportées aux systèmes de contrôle et d'audit interne des ministères.
Toutefois, bien que chaque ministère dispose désormais d'une structure opérationnelle de gouvernance du contrôle interne comptable, la Cour estime que les ministères ne sont toujours pas en mesure de porter une appréciation suffisamment étayée sur le degré de maîtrise des risques comptables et financiers . Cette lacune produit les mêmes effets que celle relative aux systèmes d'information financière et comptable : elle empêche la Cour de procéder à une vérification des comptes aussi étendue qu'il serait souhaitable et elle contribue à rendre incertaine la qualité des comptes de l'Etat.
c) Des doutes sur l'exacte comptabilisation des produits régaliens
Les produits régaliens de l'Etat correspondent aux impôts et taxes assimilées, amendes et autres pénalités. Ils recouvrent l'ensemble des recettes issues de l'exercice de la souveraineté de l'Etat et correspondent à des opérations sans contrepartie directe équivalente pour les tiers. Leur montant net s'élève à 267 milliards d'euros en 2011 .
La Cour des comptes relève, de manière constante depuis 2006, que la comptabilisation de ces produits régaliens en droits constatés n'est toujours pas possible , faute notamment de pouvoir collecter l'information nécessaire à l'évaluation des engagements de l'Etat et des redevables. Le système d'information demeure donc essentiellement fondé sur le suivi des mouvements de caisse.
Le caractère substantiel de cette réserve résulte directement de son ampleur puisqu'elle laisse planer un doute sur l'exactitude de la comptabilisation de la plus grande partie des ressources financières de l'Etat.
d) La comptabilisation incertaine des passifs d'intervention, des autres passifs non financiers et des engagements hors bilan
La Cour des comptes maintient également sa réserve substantielle relative aux passifs d'intervention de l'Etat et l'étend même aux autres passifs non financiers.
Les passifs d'intervention correspondent à l'ensemble des écritures qui devraient figurer au compte de l'Etat au titre de ses dépenses d'intervention. Or, l'analyse de ces différents dispositifs par l'Etat n'est pas exhaustive et la Cour doute de l'exhaustivité de leur recensement dans les passifs de l'Etat. Elle indique que les passifs à comptabiliser à ce titre et non encore audités par elle représentaient 23 milliards d'euros de charges en 2011.
La Cour pointe notamment l'absence de comptabilisation des engagements de l'Etat à l'égard des bénéficiaires de l'allocation adultes handicapés (AAH), dont l'incidence est de l'ordre de 18,7 milliards d'euros, ainsi que celle des engagements de l'Etat à l'égard des conseils régionaux au titre des contrats d'objectifs et de moyens pluriannuels pour le développement et la modernisation de l'apprentissage, pour un montant de l'ordre de 1,4 milliard d'euros.
Les critiques de la Cour portent également sur la sous-évaluation des provisions pour risques et charges , telles que celles au titre de la tempête Klaus.
Cette réserve substantielle de la Cour vise aussi les insuffisances du recensement et de l'évaluation des engagements hors bilan de l'Etat . La critique porte notamment sur l'absence d'outil recensant l'ensemble des garanties de l'Etat accordées par une loi de finances et, partant, les charges qui pourraient en résulter. La présentation, en annexe du compte général de l'Etat pour 2011, du tableau des principaux dispositifs de garantie actifs au 31 décembre 2011 ne permet notamment pas d'apprécier la réalité du risque supporté par l'Etat à ces différents titres. De même, la Cour des comptes - et cette remarque vaut également pour le Parlement - ne dispose pas d'une évaluation fiable des intérêts comptabilisés au titre des engagements hors bilan de l'Etat pris dans le cadre de la dette garantie.
Votre commission des finances avait déjà exprimé, dans son rapport sur le projet de loi de règlement pour l'année 2010, le souhait qu'un recensement complet et une totalisation des engagements hors bilan de l'Etat soient annexés au prochain projet de loi de règlement , assortis le cas échéant de toutes les précautions méthodologiques nécessaires à en permettre une lecture éclairée.
En l'absence d'une telle annexe exhaustive, votre commission des finances a adopté un amendement au présent projet de loi de règlement, visant à la création d'une annexe au compte général de l'Etat récapitulant l'ensemble des garanties octroyées par lui et les limites dans lesquelles chacune a été accordée .
e) L'exhaustivité et la valorisation des actifs du ministère de la défense dans les comptes de l'Etat
Malgré des efforts de fiabilisation réalisés en 2011, la Cour indique que ses vérifications ont rencontré des limitations importantes s'agissant de l'exhaustivité et de la valorisation des actifs du ministère de la défense .
Outre des problèmes de non respect de normes comptables, la Cour pointe le défaut de recensement de certains coûts de démantèlement des missiles stratégiques et des réacteurs des sous-marins nucléaires, ainsi que des biens mis à disposition d'industriels ou encore des stocks de munitions .
f) L'évaluation des participations et autres immobilisations financières de l'Etat
Selon la Cour des comptes, la valorisation et l'exhaustivité, dans les comptes de l'Etat, de ses participations contrôlées et de certaines de ses autres immobilisations financières ne sont pas satisfaisantes.
Elle relève en particulier l'absence d'homogénéité dans les référentiels comptables servant à la valorisation des participations contrôlées à l'actif du bilan de l'Etat. De même, une majorité d'opérateurs ne respecte toujours pas les instructions comptables relatives aux actifs.
g) La valorisation du patrimoine immobilier de l'Etat
Enfin, comme par le passé, la Cour pointe les incertitudes qui pèsent sur la valorisation du patrimoine immobilier de l'Etat , malgré des progrès importants réalisés en 2011.
D'anciennes applications informatiques sont encore utilisées pour recenser et gérer le patrimoine immobilier, ce qui empêche le progiciel Chorus de pouvoir en fournir une vision consolidée et exhaustive. Par ailleurs, les évaluations effectuées par France Domaine sont jugées comme trop peu fréquentes et les modalités d'évaluation du parc immobilier à l'étranger ne sont pas adaptées à une valorisation en valeur de marché.
2. L'illisibilité des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales
Au vu des constatations faites par le Sénat à l'occasion de travaux récents 44 ( * ) , confirmées par les observations de la Cour des comptes sur l'exécution budgétaire 2011, la lisibilité des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales s'est encore détériorée par rapport à la situation que votre commission des finances avait exposée l'an dernier. Cette dégradation de la qualité de l'information est particulièrement préjudiciable dans une période de grands bouleversements des finances locales.
a) Un compte d'avances très contesté
(1) Des résultats 2010 toujours aussi incertains
A l'occasion de l'examen des comptes de l'exercice 2010, la Cour des comptes avait, certes, pris acte du caractère « inauditable » du compte d'avances qui avait enregistré un solde positif de 10,2 milliards d'euros, soit le double de la prévision de LFI. La portée de sa critique pouvait cependant être atténuée par la prise en considération des incertitudes liées à la mise en oeuvre de la réforme de la taxe professionnelle.
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Le compte d'avances aux collectivités L'Etat a la charge du recouvrement des impositions directes locales et du versement de leur produit aux collectivités. Le compte d'avances a pour objectif de garantir aux collectivités ce versement sous formes d'avances, calculées en fonction du produit voté avec régularisation sur les derniers versements, indépendamment du recouvrement effectif de l'impôt par l'Etat. Ainsi, l'Etat garantit aux collectivités le montant intégral des impôts émis, même en cas de recouvrements étalés sur plusieurs années ou de défaut de recouvrement. Il est composé : - des recettes issues du recouvrement effectif des impôts locaux ; - des recettes pour ordre, qui correspondent aux dégrèvements auto-imputés par les entreprises et aux admissions en non-valeur pris en charge par l'Etat. Elles trouvent leur contrepartie dans des dépenses pour ordre du programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » du budget général. En effet, lorsqu'un dégrèvement est auto-imputé par l'entreprise, le montant correspondant au dégrèvement n'est pas recouvré sur le compte de concours, ce qui le rend déficitaire pour l'exercice. Le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » ne comble pas ce déficit sur l'exercice, mais sur l'exercice suivant. Ces recettes et ces dépenses sont dites « pour ordre », parce qu'elles renvoient à des écritures comptables entre le budget général et le compte d'avances et non à des mouvements de fonds réels. Source : Cour des comptes, Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat, Mai 2011 |
Depuis lors, la Cour a effectué une enquête approfondie portant sur l'ensemble du compte d'avances.
Or ces travaux n'ont pas permis de lever les interrogations exposées en 2011. Au contraire, la Cour souligne, dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat en 2012, que les hypothèses fournies par les services de l'administration fiscale pour expliquer le solde 2010 ne sont pas confirmées par les données réelles et, en conséquence, reconnait l'absence d'éléments permettant d'« expliquer de manière satisfaisante le niveau élevé du solde du compte d'avances en 2010 . »
(2) Une critique portant sur la qualification du compte d'avances
De manière plus fondamentale, le fonctionnement du compte d'avances fait l'objet de contestations qui mettent en doute sa conformité avec les dispositions de la LOLF .
Ainsi, le compte « Avances aux collectivités territoriales » ne répondrait pas, selon la Cour des comptes, à la définition d'un compte de concours financiers, donnée par l'article 24 de la loi organique. En effet, les dépenses du compte ne peuvent être assimilées à des avances pour trois raisons :
- elles ne sont pas remboursées par les collectivités territoriales elles-mêmes ;
- elles ne sont pas accordées pour une durée déterminée ;
- la constatation d'une perte probable n'est pas imputée au résultat de l'exercice.
Selon la Cour, ce constat « est renforcé avec l'entrée dans le champ du compte de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) : impôt auto-liquidé par les entreprises, son versement par l'Etat aux collectivités s'effectue sur la base des recettes effectivement recouvrées et diffère radicalement de la logique des « avances ».
Il reste toutefois à déterminer si cette observation doit conduire à une modification de l'article 24 de la LOLF ou à définir un nouveau type de compte spécial .
Dans cette attente, les lacunes révélées par l'analyse du compte d'avances, devraient inciter les services de l'administration fiscale à mettre en oeuvre, dans les meilleurs délais, la recommandation de la Cour invitant à « adapter le système d'information relatif aux recettes de l'Etat afin d'opérer le rattachement des opérations réelles et d'ordre à l'année d'imposition, pour en assurer la traçabilité. »
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LOLF : Article 24 « Les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances consentis par l'Etat. Un compte distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs. « Les comptes de concours financiers sont dotés de crédits limitatifs, à l'exception des comptes ouverts au profit des Etats étrangers et des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international, qui sont dotés de crédits évaluatifs. « Les prêts et avances sont accordés pour une durée déterminée. Ils sont assortis d'un taux d'intérêt qui ne peut être inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou, à défaut, d'échéance la plus proche. Il ne peut être dérogé à cette disposition que par décret en Conseil d'Etat. « Le montant de l'amortissement en capital des prêts et avances est pris en recettes au compte intéressé. « Toute échéance qui n'est pas honorée à la date prévue doit faire l'objet, selon la situation du débiteur : « - soit d'une décision de recouvrement immédiat, ou, à défaut de recouvrement, de poursuites effectives engagées dans un délai de six mois ; « - soit d'une décision de rééchelonnement faisant l'objet d'une publication au Journal officiel ; « - soit de la constatation d'une perte probable faisant l'objet d'une disposition particulière de loi de finances et imputée au résultat de l'exercice dans les conditions prévues à l'article 37. Les remboursements ultérieurement constatés sont portés en recettes au budget général. » |
b) Une comptabilisation incertaine des remboursements et dégrèvements de la réforme de la taxe professionnelle
La Cour des comptes relève pour l'exercice 2011 un autre exemple de confusion dans la façon dont les comptes de l'Etat retracent les opérations liées aux impositions locales nouvelles.
Il concerne la comptabilisation des remboursements et dégrèvements de la réforme de la taxe professionnelle. Le rapport de la Cour précise que l'on retrouve bien, inscrits au programme 201, les montants liés au dispositif d'écrêtement de la cotisation foncière des entreprises (CFE) soit 150 millions d'euros.
En revanche, s'agissant des montants liés au dispositif d'écrêtement de la CVAE , estimés à 560 millions d'euros, l'administration ne dispose pas des moyens d'affirmer si ce dispositif n'a pas trouvé à s'appliquer en 2011, si ces montants ont été inscrits dans les comptes 2011 et selon quelles modalités ou s'il s'agit d'une charge reportée sur 2012.
c) Une proposition de réforme du traitement des dégrèvements d'impôts locaux
A la suite de la suppression de la taxe professionnelle et de son remplacement par la contribution économique territoriale, le total des dégrèvements d'impôts locaux pris en charge par l'Etat a baissé de 16,15 milliards d'euros à 11,48 milliards.
Pour autant, la Cour des comptes réitère une recommandation formulée depuis 2010, mais jamais mise en application, visant à « modifier la présentation du tableau d'équilibre des ressources et dépenses des lois de finances afin de ne déduire des recettes fiscales brutes de l'Etat que les seuls remboursements et dégrèvements relatifs à des impôts d'Etat . »
Elle estime, en effet, que les dégrèvements d'impôts locaux doivent être considérés comme une dépense budgétaire au profit des collectivités, financée à partir des recettes du budget général.
Cette « mise à l'écart » aurait des conséquences importantes : une majoration des « montants nets pour le budget de l'Etat » de 11,48 milliards, qui correspondent à la fois à des recettes et des dépenses effectives du budget général, une extension du périmètre de l'application des normes de dépense, et sans doute aussi une modification du « comportement » de l'Etat à l'égard de cette catégorie de dépense.
Interrogé par votre rapporteur général sur cette question, le ministère du budget fait valoir plusieurs arguments qui plaident contre cette intégration dans la norme de dépense :
- d'une part, il lui apparaît « essentiel de préserver le degré de précision actuel de la norme. L'intégration d'éléments plus volatiles et imprévisibles, dont l'Etat n'a pas la même faculté de pilotage en gestion, en fragiliserait le périmètre et en affaiblirait la portée, en dégageant certaines années des marges de manoeuvre artificielles, pour faire peser d'autres années des contraintes insurmontables sur les choix budgétaires du Gouvernement » ;
- d'autre part, cette intégration « introduirait une complexité supplémentaire dans la définition du périmètre de la norme et de son suivi » ;
- enfin, « un tel élargissement aurait pour effet immédiat, étant donné notamment l'évolution des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » d'alléger la contrainte sur les dépenses de l'État, effet inverse à celui recherché ».
* 44 Rapport de la mission commune d'information sur la réforme de la taxe professionnelle n° 611 (2011-2012) - 26 juin 2012.