B. LA POLITIQUE COMMUNE DE LA PÊCHE (PCP) NE TIENT AUCUN COMPTE DES RÉALITÉS DE LA PÊCHE ULTRAMARINE
Le Livre vert relatif à la réforme de la politique commune de la pêche (PCP) présenté le 22 avril 2009 par la Commission européenne ne faisait aucune mention de la situation des RUP .
Cet oubli constitue une illustration de la non prise en compte des réalités de la pêche ultramarine par la PCP .
Au terme des travaux de la délégation sénatoriale à l'outre-mer et de votre rapporteur, il apparaît très clairement que les principes et les règles de la PCP sont « euro-centrées », c'est-à-dire pensées par et pour l'Europe continentale. Les règles de la PCP reposent en effet sur le constat dressé par la Commission européenne : « il y a trop de navires pour trop peu de poissons » 44 ( * ) .
Comme le relevait pourtant la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire en 2010, « la logique restrictive qui prévaut dans les eaux européennes a moins de justification outre-mer » 45 ( * ) . Les professionnels de la pêche soulignent quant à eux que « la généralisation du constat sur la surcapacité des flottes assimile les pêcheries du « continent européen » à celle des régions ultrapériphériques et ignore ainsi, outre leurs spécificités, les différences de développement de certaines et la relation ressources/flottes de ces régions » 46 ( * ) .
La non prise en compte par la PCP des spécificités des RUP nuit au développement de la pêche de ces régions . Ainsi, « pour les pêcheries domiennes, la non prise en compte des spécificités de ces régions dans l'élaboration de la réglementation communautaire est une explication de leur non opérabilité » 47 ( * ) . Les comités régionaux des pêches des DOM relèvent que « l'alignement des RUP sur une politique fondée sur les diagnostics des pêches d'Europe continentale et de surcapacités empêche de saisir les opportunités de développement existant dans les DOM » 48 ( * ) .
Certaines règles de la PCP sont ainsi clairement inadaptées à la pêche ultramarine. Par ailleurs, la PCP ne permet pas aux outre-mer de faire entendre leur voix. Enfin, certains accords internationaux conclus dans le cadre du volet externe de cette politique constituent à terme une menace pour la pêche des outre-mer.
1. Certaines règles de la PCP, inadaptées aux réalités des RUP, entravent le développement de la pêche dans ces régions
Plusieurs règles de la PCP sont clairement inadaptées aux réalités de la pêche ultramarine . Votre rapporteur souhaite s'attarder sur trois d'entre elles.
? L'interdiction des aides à la construction .
L'application depuis 2005 dans les outre-mer de l'interdiction des aides à la construction constitue la principale entrave au développement de la pêche dans ces régions . L'ensemble des acteurs tant nationaux que locaux estiment ainsi qu'il s'agit d'une question majeure pour le développement de la pêche ultramarine : pour eux, « la fin des aides à la construction [constitue] un frein réel à toute politique de développement » 49 ( * ) .
Dès 2009, le mémorandum conjoint des RUP appelait à « ouvrir sans délai le débat sur les aides au renouvellement de la flotte en tenant compte de la réalité de chacun des bassins maritimes des RUP » 50 ( * ) . L'interdiction des aides à la construction a d'ailleurs des effets pervers, opposés aux objectifs de la PCP : comme l'indique le Conseil économique, social et environnemental, « compte tenu de l'état des flottilles, majoritairement destinées à la pêche côtière et/ou artisanale, ralentir leur modernisation empêche la mise en service de bateaux plus écologiques, plus sécuritaires et moins destructeurs de lagons » 51 ( * ) .
Comme l'indique le directeur de la mer de Martinique, l'application de cette interdiction dans les RUP est d'autant plus aberrante qu' « il existe dans [ces régions] un besoin particulier d'adaptation de la flotte de pêche aux opportunités offertes par des ressources qui pourraient faire l'objet d'une plus grande exploitation sans porter préjudice à la gestion durable du stock : de nombreuses espèces peuvent supporter un développement de la flotte, au contraire de la situation dans les eaux continentales européennes, et donc justifier, dans certains cas, des aides à la construction des navires » 52 ( * ) .
? L'interdiction du financement des dispositifs de concentration de poisson (DCP) ancrés collectifs .
Les DCP ancrés collectifs consistent à recréer artificiellement la chaîne alimentaire au fond de l'eau . Essentiels pour le développement des pêches antillaise, réunionnaise et mahoraise, ils sont au service d'une pêche sélective et durable : ils permettent notamment de reporter l'effort de pêche sur la ressource pélagique et d'éviter ainsi une exploitation trop intensive des ressources côtières.
Comme le soulignent les comités régionaux des pêches, les DCP ancrés collectifs « constituent des outils d'aménagement pour les pêcheries côtières et participent à la préservation durable du milieu » 53 ( * ) . L'IFREMER souligne que « le renouvellement des DCP ancrés est une condition indispensable au maintien de la pêche côtière » 54 ( * ) : l'interdiction de leur financement entrave donc le développement de la filière .
? L'interdiction des aides au fonctionnement .
A la différence de la politique agricole commune (PAC), la politique commune de la pêche (PCP) interdit les aides au fonctionnement . Cette règle nuit au développement et à la structuration de la pêche dans les outre-mer.
En 2010, les pêcheurs réunionnais ont ainsi constitué une interprofession, l'Association réunionnaise interprofessionnelle de la pêche et de l'aquaculture (ARIPA), dont votre rapporteur a entendu le président, M. Philippe Guérin. L'ARIPA regroupe tous les segments de la flotte de pêche réunionnaise, des petites embarcations aux flottes du large.
La question de l'octroi d'une subvention à l'ARIPA s'est posée. La France a défendu un dossier devant les instances européennes afin d'obtenir des crédits du POSEI pour financer l'ARIPA, jugeant que le POSEI était ouvert aux produits de la mer, tandis que le Fonds européen pour la pêche (FEP) ne permet aucune aide au fonctionnement.
Une bataille juridique s'est enclenchée entre les deux directions générales de la Commission européenne. La France a fini par obtenir gain de cause et a été autorisée par la Commission à accorder une aide nationale à l'ARIPA.
Votre rapporteur note qu'un seul dispositif de la PCP s'applique spécifiquement aux RUP : il s'agit du régime de compensation des surcoûts , introduit en 1992 et régi par un règlement de 2007 55 ( * ) . Ce régime n'est cependant pas applicable aux départements antillais.
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Le règlement (CE) n° 791/2007 du 21 mai 2007 L' article 1 er indique que ce règlement institue un régime « destiné à compenser les surcoûts que subissent les opérateurs (...) lors de l'écoulement de certains produits de la pêche provenant des régions ultrapériphériques ». Son article 4 dispose que chaque État membre établit pour ses RUP la liste des produits de la pêche, ainsi que les quantités correspondantes, admissibles au bénéfice de la compensation. Les États membres veillent « à ce que la compensation n'induise pas une pression accrue sur des stocks biologiquement sensibles, sur le niveau des surcoûts ni sur les aspects qualitatifs et quantitatifs des activités de production et de commercialisation ». Par ailleurs, aucune compensation n'est accordée pour les produits de la pêche exploités par des navires de pêche de pays tiers, par des navires de pêche communautaires non enregistrés dans le port d'une des RUP, ainsi que pour les produits de la pêche importés de pays tiers ou provenant de la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN). Son article 5 précise que chaque État membre fixe pour ses RUP le niveau de la compensation pour chacun des produits de la pêche figurant sur la liste mentionnée à l'article 4. La compensation doit être proportionnelle aux coûts qu'elle vise à compenser et elle ne peut en aucun cas excéder 100 % des dépenses exposées pour les frais d'acheminement et autres frais connexes des produits de la pêche destinés au continent européen. Ce même article indique que le montant de la compensation atteint environ 4,3 millions d'euros pour les Açores et Madère, 5,8 millions d'euros pour les îles Canaries et 4,9 millions d'euros pour la Guyane et La Réunion. L' article 14 précise que ce régime est applicable du 1 er janvier 2007 au 31 décembre 2013. |
2. Les outre-mer ne peuvent faire entendre leur voix en matière de pêche
Aucune instance de dialogue ne permet aujourd'hui aux DOM de s'exprimer au sein de l'UE en matière de pêche .
Les DOM ne sont ainsi représentés au sein d'aucun comité consultatif régional (CCR) 56 ( * ) , à la différence des autres RUP qui sont prises en compte au sein du CCR « eaux occidentales australes ».
Les CCR, qui rassemblent les différentes parties prenantes (pêcheurs, industriels, organisations de protection de l'environnement, consommateurs) des États membres partageant une même zone de pêche, sont pourtant des structures clés : elles adressent des avis à la Commission européenne et aux États membres sur l'élaboration et la mise en oeuvre de la PCP.
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Les prérogatives des CCR
« Les conseils consultatifs peuvent : - soumettre des recommandations et des suggestions à la Commission ou à l'État membre concerné sur des questions relatives à la gestion des pêches et à l'aquaculture ; - informer la Commission et les États membres des problèmes liés à la gestion des pêches et à l'aquaculture selon leur zone de compétence ; - contribuer en étroite collaboration avec les scientifiques, à la collecte, à la transmission et à l'analyse des données nécessaires à l'élaboration des mesures de conservation ». |
3. La mise en oeuvre du volet externe de la PCP pourrait nuire à terme aux outre-mer
Dans le cadre du volet externe de la PCP, l'Union européenne conclut des accords de partenariat en matière de pêche (APP) avec des pays d'Afrique et du Pacifique. 16 APP sont aujourd'hui en vigueur.
En mai 2012, l'UE a ainsi conclu avec Madagascar un APP qui prévoit, outre le versement de 975 000 € par an au titre du droit d'accès des navires de l'UE aux zones de pêche malgaches, l'attribution de 550 000 € par an de subventions au développement.
Votre rapporteur estime aberrant , alors que le volet interne de la PCP proscrit toute aide publique à la construction de navires et encadre de façon drastique les aides à la structuration de la filière pêche dans les outre-mer que, le volet externe conduit l'UE à encourager le développement de la pêche dans des pays potentiellement concurrents .
Le Conseil des ministres de l'Union européenne a d'ailleurs perçu cette contradiction entre les volets interne et externe de la PCP pour les RUP, puisqu'il a souligné en mars 2012 que « dans le cadre des relations bilatérales qu'elle entretient avec des États tiers dans le domaine de la pêche et qui prévoient une contrepartie financière, l'Union doit (...) prendre en considération les intérêts des régions ultrapériphériques de l'Union situées dans le voisinage des États côtiers » 57 ( * ) .
* 44 Livre vert relatif à la réforme de la politique commune de la pêche, avril 2009, p. 5.
* 45 Rapport n° 650 (2009-2010) fait au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, sur la proposition de résolution européenne présentée par M. Charles Gautier au nom de la commission des affaires européennes, sur la politique commune de la pêche, M. Charles Revet, p. 20.
* 46 « Contribution des professionnels de la pêche française. Réponse au livre Vert », novembre 2009, Comité national des pêches maritimes et des élevages marins (CNPMEM), p. 6.
* 47 Ibid., p. 7.
* 48 Position commune des Comités régionaux des pêches maritimes et des élevages marins domiens au sujet de la réforme de la PCP.
* 49 Ibid.
* 50 « Les RUP à l'horizon 2020 », Ibid., p. 30.
* 51 « La future politique commune de la pêche », Ibid., p. 36.
* 52 Contribution écrite du directeur de la mer de Martinique.
* 53 Position commune des comités régionaux des pêches maritimes et des élevages marins domiens au sujet de la réforme de la PCP.
* 54 Contribution écrite de l'IFREMER.
* 55 Règlement (CE) n° 791/2007 du Conseil du 21 mai 2007 instaurant un régime de compensation des surcoûts qui grèvent l'écoulement de certains produits de la pêche provenant de régions ultrapériphériques, à savoir des Açores, de Madère, des îles Canaries, de la Guyane française et de la Réunion.
* 56 Il existe sept CCR : mer du Nord, stocks pélagiques, eaux occidentales septentrionales, mer Baltique, flotte de pêche en haute mer, eaux occidentales australes, mer Méditerranée.
* 57 Conclusions du Conseil agriculture et pêche sur la communication de la Commission européenne relative à la dimension extérieure de la politique commune de la pêche, 19 et 20 mars 2012.