EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. UN DISPOSITIF IMPROVISÉ, RÉDONDANT, INEFFICACE ET PORTEUR D'INSÉCURITÉ JURIDIQUE
Il existe un large accord pour estimer que l'insuffisance du nombre de logements construits en France est à l'origine des difficultés rencontrées par les Français pour se loger et de la croissance considérable de la part des dépenses de logement dans leur budget. Il est évident que les pouvoirs publics doivent créer les conditions d'une relance forte et durable de la construction de logements, notamment sociaux. Tout l'enjeu du débat est de déterminer la meilleure façon d'y parvenir. C'est sous cet angle, celui de l'analyse de l'efficacité du dispositif proposé par le Gouvernement, que votre commission a abordé l'examen de ce texte. Or, force est de constater que la mesure proposée ne répond pas aux louables intentions affichées par le Président de la République et son Gouvernement.
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CRISE DU LOGEMENT : LES CHIFFRES Un déficit de logements ... D'après les données dont dispose le ministère chargé du logement (fichier Sitadel), le nombre de logements construits en France en 2011 est d'environ 421 000 En moyenne depuis 1997, le nombre de logements construits annuellement est donc de 368 000 logements, soit moins de 75 % des besoins maximaux identifiés. S'agissant de la construction, les besoins de construction de logements en France sont estimés aux alentours 500 000 logements par an pendant 10 ans. Ce besoin s'explique notamment par la diminution continue de la taille moyenne des ménages, la croissance démographique qui s'établit à 2,1 %, la plus forte d'Europe. En France, il se crée chaque année 350 000 ménages (évolution des familles, agrandissement,...). Une envolée des prix de l'immobilier et des loyers Entre 2000 et 2011, les prix des logements anciens ont augmenté de + 117 % (+ 7,6 % en moyenne annuelle). Les prix ont augmenté plus rapidement en Île-de-France, avec 138 % de hausse entre 2000 et 2011 (+ 8,5 % en moyenne annuelle), et à Paris intra-muros : + 186 % (+ 10,5 % en moyenne annuelle). En ce qui concerne les logements neufs, la tendance à la hausse est similaire, mais de moindre ampleur, avec + 83,9 % entre 2000 et 2011 (+ 5,6 % de moyenne annuelle). Dans le neuf, la hausse est légèrement plus importante en Île-de-France : + 86 % entre 2000 et 2011 (+ 5,8 % en moyenne annuelle). De 2000 à 2011, les loyers ont augmenté de 35,5 % (+ 3,1 % en moyenne annuelle) en France métropolitaine. Un niveau de loyer moyen de 12,4 €/m² a ainsi été atteint en 2011. Entre 2008 et 2011, la hausse s'est toutefois nettement infléchie, avec + 3,6 % (+ 1,3 % en moyenne annuelle) seulement sur cette période. Source : étude d'impact du projet de loi |
A. UNE ANNONCE QUI SE VOULAIT FORTE MAIS QUI NE DÉBOUCHE SUR AUCUNE AVANCÉE SIGNIFICATIVE
1. Un nouvel avatar du droit existant conçu dans la précipitation
L'annonce faite par le Président de la République le 30 janvier dernier concernant la majoration des droits à construire donnait à penser qu'il se préparait un véritable bouleversement dans le domaine du droit de l'urbanisme . Le président évoquait en effet une majoration uniforme et automatique des droits à construire de 30 % qui concernait tous les territoires et semblait devoir s'imposer aux communes, laissant même craindre une atteinte à la règle constitutionnelle de libre administration des collectivités territoriales.
Cette annonce a surpris aussi bien les responsables des associations représentant les collectivités locales que les acteurs économiques de la construction, aménageurs et bâtisseurs. Auditionnés par votre rapporteur, ils ont regretté de n'avoir pas été entendus en amont par le Gouvernement, ce qui leur aurait permis de faire part des nombreuses réserves que leur inspire ce texte. L'élaboration de cette réforme n'a ainsi donné lieu à aucune consultation digne de ce nom . Au chapitre « Concertations menées » figurant dans l'étude d'impact du projet de loi, on lit pourtant que : « les concertations se sont menées (sic) principalement, depuis juin 2010, à travers la démarche `Urbanisme de projet ' » 1 ( * ) ; mais, comme l'a fait remarquer l'Association des maires de France, un dispositif de majoration automatique des droits à construire n'a pas été discuté dans le cadre du programme « Urbanisme de projet » - ne serait-ce que parce que ce type de dispositif est contraire à l'idée même de projet urbain. Cette absence de concertation est l'un des signes qui témoignent du caractère improvisé et précipité de cette réforme.
La précipitation marque également de son empreinte le processus d'examen du texte. Ainsi, votre rapporteur a dû procéder aux auditions préparatoires sans même avoir connaissance du texte sur lequel allait porter la discussion au Sénat, puisque le projet de loi n'avait pas encore été adopté par l'Assemblée nationale à ce moment-là. Par ailleurs, au Sénat même, compte tenu de la contrainte de calendrier imposée par le Gouvernement, il est prévu que le délai limite de dépôt des amendements de séance intervienne au début de la discussion générale et que l'examen de ces mêmes amendements par votre commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire intervienne immédiatement après la discussion générale. Autrement dit, votre rapporteur devra simultanément participer à la discussion générale et examiner les amendements déposés. Ce n'est guère satisfaisant.
Enfin, les flottements observés dans la détermination du contenu de la réforme constituent un dernier indice manifeste de son impréparation. Le projet de loi déposé par le Gouvernement s'écarte en effet sensiblement d'un discours présidentiel prononcé sans doute de façon un peu hâtive. Le principe d'une majoration des droits à construire qui s'imposerait unilatéralement aux communes sans leur donner la possibilité d'en délibérer a en effet été abandonné dans le texte en discussion. De ce point de vue, ce texte constitue donc, en quelque sorte, la version édulcorée de l'annonce présidentielle.
Si, avec cet abandon, un petit pas a été fait dans la bonne direction, c'est néanmoins la perplexité qui domine à la lecture de ce projet de loi, car celui-ci se révèle finalement très proche du droit existant . En effet, l'article L. 123-1-11 du code de l'urbanisme, issu de l'article 10 de la loi MOLLE du 25 mars 2009, permet d'ores et déjà aux communes couvertes par un plan local d'urbanisme (PLU) ou un plan d'occupation des sols (POS) de majorer les droits à construire, à hauteur de 20 %. Il existe par ailleurs deux autres dispositifs, plus anciens, ciblés sur les logements sociaux et les bâtiments à haute performance énergétique, qui autorisent une majoration des règles de densité de 50 % pour l'un et de 30 % pour l'autre, cumulables dans la limite de + 50 %. Par rapport à ces trois dispositifs, les innovations proposées par ce texte portent en premier lieu sur le relèvement de 20 à 30 % du plafond de la majoration prévu à l'article L. 123-1-11 -ce qui constitue un changement somme toute bien anodin. Le second point, plus significatif, concerne la création d'un quatrième ( !) dispositif de majoration des droits à construire, les trois déjà existants étant maintenus.
Votre commission s'interroge sur l'opportunité de multiplier ainsi des dispositifs urbanistiques en grande partie redondants. Elle constate que cette tendance à l'accumulation ne va pas dans le sens de la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales pourtant appelée de ses voeux par le Gouvernement . Était-il nécessaire de faire des annonces tonitruantes et d'imposer une discussion parlementaire dans l'urgence pour examiner un dispositif en définitive si proche de ceux qui existent déjà et qui, de surcroît, n'ont pas apporté la preuve de leur pertinence à ce jour ?
2. Des retombées sur la construction de logements hypothétiques et surestimées
Proche cousin du dispositif prévu par le sixième alinéa de l'article L. 123-1-11 du code de l'urbanisme, le nouveau dispositif de majoration des droits à construire s'en distingue essentiellement par l'inversion du sens de la délibération que doivent prendre les collectivités . Actuellement en effet, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de PLU prennent l'initiative de la majoration des droits à construire. Avec le nouveau dispositif, la majoration se ferait automatiquement, sauf délibération contraire des collectivités. L'inversion du sens de la délibération ne constitue pas un changement sans portée d'un point de vue politique, votre rapporteur y reviendra plus loin, car cela revient à rendre les communes et leurs groupements responsables de la situation de crise actuelle du logement. Ceci étant, les retombées pratiques de cette inversion, notamment son impact sur la construction de logements, ont toutes les chances d'être extrêmement faibles.
À cet égard, votre commission souligne qu'elle n'accorde aucun crédit aux estimations qui figurent dans l'étude d'impact jointe au projet de loi - et qui n'a d'étude d'impact que le nom. Dans l'hypothèse basse du Gouvernement, un tiers des communes conserveraient en effet la mesure de majoration prévue ; deux tiers dans l'hypothèse haute. Cela aboutirait, selon le Gouvernement, à un surcroît annuel de mètres carrés de logements construits compris entre 1,67 et 3,34 millions de mètres carrés (par rapport à la moyenne des trois dernières années), soit un gain compris entre 5 et 10 %. Ces estimations reposent cependant sur des hypothèses non étayées, qui sont aussi optimistes que fantaisistes et qui ne permettent pas de distinguer l'impact sur les nouveaux logements, qui sont l'objet annoncé de la loi, de l'extension des logements existants.
a) L'intérêt supposé des communes pour le nouveau dispositif est surestimé par le Gouvernement
Les collectivités ont en effet jusqu'à présent témoigné un faible intérêt - c'est un euphémisme - pour les dispositifs de majoration des droits à construire. D'après les données figurant dans l'étude d'impact, à peine 0,8 % des communes ont utilisé les possibilités de majoration figurant à l'article L. 123-1-11 et seulement 4 % d'entre elles ont activé les dispositifs plus ciblés des articles L. 127-1 et L. 128-1. Or, dans l'hypothèse la plus défavorable envisagée par le Gouvernement, le taux d'utilisation par les communes du nouvel l'article L. 123-1-11-1 atteindrait 33 % et serait donc plus de quarante fois supérieur à celui de l'article L. 123-1-11 !
Votre commission souhaiterait pouvoir partager un tel optimisme, mais elle voit mal ce qui pourrait conduire à un résultat aussi encourageant. La décision de majorer les droits à construire, dans le nouveau dispositif, reste en effet entre les mains des communes. Leur autonomie est certes exagérément réduite, puisque, au lieu d'avoir le droit de décider de la majoration, elles n'ont plus que la liberté de refuser de l'appliquer. Mais, au-delà d'une méfiance non justifiée vis-à-vis des communes et de leurs groupements dont témoigne cette inversion, c'est néanmoins le conseil communal ou l'organe délibérant de l'établissement public intercommunal compétent en matière de plan local d'urbanisme qui conserve la maîtrise pratique du dispositif. On doit donc se demander pourquoi les collectivités, qui n'ont pas jusqu'à présent souhaité utiliser les possibilités de majoration qui existent alors qu'elles avaient toute latitude pour le faire, changeraient subitement de point de vue et adopteraient massivement un dispositif qui n'est jamais que la copie dégradée de ceux existant déjà. Pourquoi un outil bâti selon une architecture similaire séduirait-il davantage les communes que ses prédécesseurs ?
Votre commission relève que ses doutes quant à l'efficacité réelle du nouveau dispositif semblent partagés par le Gouvernement lui-même . Cela transparaît dans l'étude d'impact, lorsqu'elle indique que le nouveau dispositif, en inversant le sens de la délibération et en obligeant les communes à délibérer sur l'intérêt d'une majoration des règles de densité, constituera « un élément déclencheur d'une prise de conscience » 2 ( * ) . Et plus loin, on peut lire : « La mesure proposée (...) doit permettre de modifier la perception que peuvent avoir les acteurs locaux de la densification (...). Elle doit ainsi contribuer au changement d'état d'esprit attendu des décideurs locaux et des habitants » 3 ( * ) . Dans ces propos, il n'est plus question d'une action forte et urgente pour lutter contre la crise du logement, mais simplement d'une démarche de nature pédagogique visant à une « prise de conscience ».
Ainsi, le Gouvernement dépose dans l'urgence un texte édulcoré simplement pour déclencher une prise de conscience. Mais les collectivités territoriales, qui sont en première ligne face à la crise du logement, n'ont pas besoin qu'on leur fasse prendre conscience du problème. Bien plus, votre commission rappelle que, d'un strict point de vue juridique, cet élément déclencheur existe déjà dans le code de l'urbanisme . Aux termes de l'article L. 123-12-1, les communes et les EPCI compétents en matière de plan local d'urbanisme ont en effet l'obligation de délibérer, à l'occasion du débat triennal sur le bilan de leur PLU, sur l'opportunité d'une application des dispositions du sixième alinéa de l'article L. 123-1-11. Cette obligation de délibérer a été opportunément introduite par la loi MOLLE, qui, en même temps qu'elle créait un dispositif facultatif de majoration des droits à construire, obligeait également les communes à réfléchir à l'utilisation de ce nouvel outil. Sur ce point également donc, votre commission distingue mal ce qu'apporte de vraiment nouveau le dispositif proposé par le Gouvernement.
b) Une majoration des droits à construire n'implique pas forcément multiplication des projets de construction
Les hypothèses de l'étude d'impact se caractérisent par un optimisme exagéré non seulement en ce qui concerne le taux de conservation de la mesure par les communes mais aussi en ce qui concerne le comportement des acteurs économiques. En effet, à supposer même que les communes majorent les règles de densité applicables sur leur territoire, encore faut-il, pour que le dispositif fonctionne, que les particuliers utilisent effectivement les droits à construire majorés .
Sans justifier ses hypothèses, le gouvernement table à ce propos sur un taux de reprise par les particuliers de 50 %. Autrement dit, dans les secteurs d'application du nouveau dispositif, un projet de construction sur deux utiliserait la majoration de 30 %. Votre commission ignore sur quoi repose ce chiffre. En revanche, elle sait que de nombreuses dispositions tant techniques et économiques que juridiques font obstacle à l'exploitation effective des droits à construire majorés , notamment les suivantes :
- la majoration des règles relatives à la hauteur, au gabarit, à l'emprise au sol et au coefficient d'occupation des sols (COS) n'exempte pas du respect des autres règles d'urbanisme (comme les règles de prospect), ce qui réduit fortement la portée potentielle de la majoration ;
- la majoration des droits à construire ne peut déroger aux servitudes d'utilité publique et aux dispositions des lois montagne et littoral, ce qui réduit la porte de la mesure dans des zones souvent caractérisées par des tensions au niveau du logement ;
- l'utilisation des droits à construire nouveaux suppose souvent de trouver des accords difficiles pour redéfinir des conventions privées. Ainsi, dans une copropriété, la surélévation ou la construction de bâtiments aux fins de créer de nouveaux locaux à usage privatif ne peut être réalisée, sauf exception, que si la décision en est prise à l'unanimité des copropriétaires (article 35 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis). De même, dans les lotissements où les règles de construction sont la résultante des normes publiques d'urbanisme et des stipulations privées du cahier des charges, la majoration des droits à construire a toutes les chances de rester lettre morte. En effet, comme le rappelle l'étude d'impact elle-même, si un permis de construire, majorant les règles de gabarit, hauteur ou emprise au sol sur la base de l'article L. 123-1-11-1 était délivré, les colotis pourraient intenter une action en démolition, si la construction contrevenait aux dispositions du cahier des charges. La Cour de cassation considère en effet que le cahier des charges est un document contractuel de droit privé dont les clauses engagent les colotis pour toutes les stipulations qu'il contient. De manière analogue, les cahiers des charges des zones d'aménagement concerté approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi ne seront pas affectés par la majoration de 30 % ;
- au plan technique, la modification du bâti existant est parfois très difficile, sinon impossible. Il en va ainsi de la surélévation d'un bâtiment qui est impossible si les fondations ne sont pas adaptées. Cette opération, quand bien même elle serait techniquement possible, peut devenir ruineuse s'il faut adapter l'ascenseur qui dessert le niveau supplémentaire ;
- au plan économique, les opérateurs auditionnés par votre rapporteur ont souligné que la taille des projets est orientée à la baisse, car c'est le moyen le plus direct pour en réduire le coût. Dans ces conditions, la tendance économique est d'ores et déjà de ne pas saturer les possibilités de densification existantes, ce qui limite l'intérêt d'accroitre davantage les normes en la matière.
Bref, de la création des droits à construire à la construction de logements, le chemin est bien plus long et hasardeux que ne semble le penser le Gouvernement .
c) Des conséquences économiques négatives à court terme
Pour l'ensemble des raisons qui viennent d'être évoquées, le dispositif gouvernemental ne permettra sans doute pas à moyen terme de libérer l'offre et donc de faire baisser le prix des logements, comme le Président de la République s'y est engagé. Mal ciblé, il semble en fait plus favorable à l'agrandissement des maisons individuelles qu'à la construction de nouveaux logements. Mais le pire est ailleurs : il ne risque pas seulement d'être sans effet, mais d'avoir à court terme un effet négatif sur le marché du logement.
Dans un premier temps , on peut s'attendre à un effet de rétention du foncier de la part des propriétaires ayant l'intention de vendre ou d'utiliser leur terrain, car, avant de s'engager, ils préfèreront avoir une idée précise de la règle du jeu. Le prix et l'usage d'un bien immobilier dépendant notamment des droits à bâtir qui lui sont associés, s'il y a une chance que ces droits soient majorés prochainement de 30 %, la valeur du bien en sera augmentée. Une partie des transactions et, par suite des chantiers, va donc être remise à plus tard en attendant d'y voir plus clair. D'après les professionnels de la construction et de l'aménagement auditionnés par votre rapporteur, cet effet de rétention serait même déjà constaté . En outre, une partie des transactions récemment mises en oeuvre (on pense en particulier à des promesses de vente dont la durée atteint et dépasse six mois dans ce domaine) vont se voir contestées en justice, au motif que la nature du bien échangé a été modifiée. Ces recours, même si leurs chances d'aboutir sont incertaines, pourraient donc ralentir, voire empêcher la réalisation de projets déjà lancés.
Dans un second temps , à supposer que ce texte entre en vigueur, les prix vont être tirés vers le haut par la majoration des droits à construire. Le cercle économique vertueux espéré par le gouvernement, à savoir : « majoration des droits à construire = forte hausse du nombre des constructions = rééquilibrage de l'offre et de la demande de logement = baisse du prix du logement » repose en effet sur la croyance -erronée- que de nombreuses communes vont effectivement majorer les droits à construire et que de nombreux porteurs de projet vont effectivement exploiter ces droits majorés. Or, comme votre rapporteur l'a expliqué précédemment, de nombreuses raisons font que cela a peu de chances de se produire. Le nombre de logements supplémentaires construits du fait du nouveau dispositif sera donc probablement trop faible pour accroître significativement l'offre et faire baisser les prix. Dans un marché qui restera déséquilibré par la pénurie d'offre, le seul effet tangible de la mesure sera donc un effet d'aubaine pour les propriétaires de biens dont les droits à construire ont été augmentés par le fait du prince. Cet effet d'aubaine sera d'autant plus fort que ce texte ne prévoit pas d'encadrer le prix des logements rendus possibles par application de la mesure, alors qu'il était juridiquement possible de le faire.
* 1 Page 20 de l'étude d'impact.
* 2 Page 13 de l'étude d'impact.
* 3 Page 16 de l'étude d'impact.