Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Kazakhstan relatif à la coopération en matière de lutte contre la criminalité

Rapport n° 415 (2011-2012) de M. Bernard PIRAS , fait au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense, déposé le 22 février 2012

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N° 415

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 février 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation de l' accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Kazakhstan relatif à la coopération en matière de lutte contre la criminalité , et sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation de l' accord de coopération entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Kazakhstan dans le domaine de la protection civile , de la prévention et de l' élimination des situations d' urgence ,

Par M. Bernard PIRAS,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère , président ; MM. Didier Boulaud, Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner , vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Hélène Conway Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard , secrétaires ; MM. Pierre André, Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) :		3261 , 3390 , 4172, 4173 et T.A. 846 et 847
Sénat :	348 , 349 , 416 et 417 (2011-2012)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La France a conclu avec le Kazakhstan, le 6 octobre 2009, deux accords de coopération en matière de lutte contre la criminalité et dans le domaine de la protection civile, et la prévention des situations d'urgence. Ces accords s'ajoutent à celui, signé le même jour, de coopération en matière militaire déjà ratifié par le Parlement français.

I. LE KAZAKHSTAN, UNE PUISSANCE ÉCONOMIQUE EN DEVENIR

A. DES RESSOURCES CONSIDÉRABLES À VALORISER

Après avoir constitué un ferme soutien de la communauté des Etats indépendants (CEI), le Président du Kazakhstan, Nursultan Nazarbaïev, tout en maintenant des rapports étroits avec la Russie, a entrepris de diversifier ses appuis. Son pays a ainsi conclu des accords en matière de sécurité intérieure avec les Etats-Unis, la Chine, ainsi que différents pays européens dont l'Allemagne, en 1995, l'Italie en 2009 et l'Espagne en 2011 ^{1 ( * )}

La volonté de se différencier de ceux de ses voisins issus, comme lui, de l'empire soviétique, comme le Kirghizistan, l'Ouzbékistan et le Turkménistan, traduit l'aspiration du Président Nazarbaïev à voir son pays considéré comme une puissance en devenir.

Ce dessein politique s'appuie sur la position-clé du Kazakhstan, situé au coeur de l'Asie centrale, avec une imposante superficie de 2,725 millions de km² et de considérables ressources naturelles : uranium (2ème producteur mondial en 2009, après le Canada), zinc, argent et bauxite (10ème producteur mondial), cuivre, fer et phosphates (12ème rang mondial), et des réserves de gaz et de pétrole considérables dont l'ampleur exacte reste à évaluer .

Le Kazakhstan, cinq fois grand comme la France et peuplé de 16 millions d'habitants, est indépendant depuis 1991. Pays le plus ouvert de l'Asie centrale sur le plan économique, il représente près des deux tiers du PIB de cette zone et prévoit de faire partie, en 2030, des 50 économies les plus concurrentielles au monde. Principal partenaire économique de la France en Asie centrale, notre pays a noué avec Almaty, en 2008, un partenariat stratégique fondé sur un dialogue politique au plus haut niveau (rencontres annuelle des Chefs d'Etat) et des relations économiques très dynamiques impliquant de grandes entreprises françaises comme Areva, Total, Thales, Alstom et Eurocopter.

B. UN RÉGIME AUTORITAIRE MARQUÉ PAR LA PERSONNE DU PRÉSIDENT NAZARBAEV

La situation intérieure du pays est caractérisée, jusqu'à présent, par une grande stabilité. En effet, c'est le Président Nazarbaev, âgé de 72 ans, qui dirige le pays depuis son indépendance. Son mandat a été prolongé en 1995, et il a été réélu deux fois pour sept ans (janvier 1999 et décembre 2005), puis pour cinq ans le 3 avril 2011. La question de sa succession n'est pas évoquée et reste entière, avec des risques pour la stabilité du régime . En effet, le seul parti constituant une réelle opposition est le Parti Communiste, et les libertés tendent à être restreintes, avec des condamnations régulières en justice de journalistes ou de syndicalistes, l'interdiction de sites internet dits « extrémistes », et une loi sur les « communautés religieuses » en cours d'adoption, et critiquée par l'OSCE car limitant la liberté religieuse.

Ces mesures interviennent dans un contexte de tensions sociales et de développement d'actes extrémistes, surtout dans l'ouest du pays, qui inquiètent particulièrement les autorités au vu des récentes révolutions arabes. Par ailleurs, les condamnations de militants des droits de l'homme se multiplient.

Les élections législatives du 15 janvier 2012 ont consacré la suprématie du parti présidentiel avec 80 % de voix.

II. UN PAYS IMMENSE QUI DOIT RELEVER DE NOMBREUX DÉFIS POUR ASSURER SA SÉCURITÉ INTÉRIEURE

Neuvième pays du monde par sa superficie, le Kazakhstan possède d'immenses frontières très difficiles à contrôler.

Bien que peu ressenties à l'intérieur du pays, les menaces sécuritaires qui pèsent sur le Kazakhstan sont réelles, diverses et nombreuses. Elles touchent essentiellement le terrorisme, le trafic de drogue, la corruption et le trafic d'êtres humains.

A. DES FORCES DE SÉCURITÉ NOMBREUSES, MAIS MAL COORDONNÉES

Pour y faire face, le Kazakhstan dispose de plusieurs forces de sécurité.

Le Kazakhstan a hérité de l'ex Union Soviétique une organisation des services de sécurité intérieure comparable à celle des autres républiques d'Asie Centrale, mais, malgré plusieurs réformes, la répartition des tâches et la coordination entre les divers ministères et services sont, encore aujourd'hui, largement perfectibles.

Le ministère de l'Intérieur est le principal service de répression des infractions. Il compte environ 100 000 agents et est chargé de tous les problèmes de police générale et de maintien de l'ordre, de la police de la route et du service d'immigration.

L'organisation de ces services est de type pyramidal : les directions centrales sont subdivisées en services territoriaux. Chacune des quatorze régions et les villes d'Astana et d'Almaty, disposent ainsi d'un service spécialisé.

En 1998, ont été créés des services interrégionaux de lutte contre la criminalité organisée, regroupant plusieurs régions et domaines d'action. Les personnels semblent désormais en mesure de suivre et de combattre la criminalité organisée sous toutes ses formes, y compris le trafic de stupéfiants.

Le ministère dispose également d'un département des passeports et des visas, d'un centre informatique et d'un département des moyens techniques et des armes.

La police de la route est un service fédéral, relayé par des directions dans chaque province. Elle est divisée en deux départements : l'un chargé de l'inspection des véhicules, et l'autre assurant des services de patrouilles et de surveillance. Dans les grandes villes comme la capitale les fonctionnaires disposent d'une salle de commandement avec des plans de régulation de la circulation.

Enfin, la direction des transmissions et de l'informatique gère l'ensemble des fichiers utilisés par le ministère de l'Intérieur du Kazakhstan et l'informatisation des services.

La police kazakhstanaise a constitué de nombreux fichiers recensant les délits administratifs réprimés par des amendes, les personnes et véhicules recherchés, les personnes en "liberté surveillée", les récidivistes, les personnes disparues, les armes volées, ainsi qu'un fichier des cartes grises et permis de conduire. Par ailleurs, il existe un système de traitement des empreintes digitales.

Le comité national de sécurité (KNB) est l'héritier du KGB soviétique. S'il garde sa vocation première de défense de la sécurité de l'Etat, il a orienté ses activités dans d'autres domaines comme la lutte contre le terrorisme, la grande criminalité, le trafic des stupéfiants ou la corruption.

Cette dernière est très fréquente au Kazakhstan et touche tous les échelons de l'administration.

Disposant d'une bonne technicité dans le domaine du renseignement, le KNB est le seul service qui, véritablement, dispose d'unités centrales et régionales d'analyse du renseignement opérationnel.

La coordination avec le ministère de l'Intérieur reste perfectible même si son monopole en matière de renseignement n'est pas contesté, et que son activité dans le domaine des enquêtes reste limitée aux dossiers particulièrement importants ou ayant un caractère international.

Les garde-frontières sont rattachés au KNB. Ils ont pour tâche d'assurer l'intégrité du territoire national et n'ont aucune compétence dans les affaires intérieures de l'Etat.

Les informations dont ils peuvent avoir connaissance sur les trafics transfrontaliers sont, naturellement, transmises au KNB.

Enfin, le comité des douanes est rattaché au ministère des Finances. Il dispose d'un effectif de 6 000 agents, pour un pays couvrant la superficie de l'Europe, dont 350 sont chargés des problèmes de contrebande et de trafic illicite.

Si le problème des drogues était par le passé uniquement géré par le ministère de l'Intérieur, les douaniers ont été amenés à s'investir dans la recherche des substances illicites.

B. UNE PROTECTION CIVILE À RENFORCER

En matière de sécurité civile, c'est le ministère des Situations d'urgence, sous l'autorité directe du Premier ministre, qui regroupe les différentes composantes de la protection civile : services de sapeurs-pompiers, médecine de catastrophe, sauvetage, lutte contre les incendies, planification et prévention. Il possède une organisation structurée avec des directions fonctionnelles chargées des nouvelles technologies, de la sécurité industrielle et de la sécurité des bâtiments et des directions opérationnelles chargées des opérations de secours, de la coordination des organisations publiques et de la de gestion de crise). Le service d'incendie dispose de 17 000 sapeurs-pompiers militaires et civils et de 100 000 volontaires répartis dans les 19 régions du pays.

L'essentiel des forces d'intervention est constitué par les sapeurs-pompiers qui représentent 80 % des effectifs.

L'organisation est très hiérarchisée et d'un fonctionnement rigoureux. De nombreux cadres sont issus de formations militaires et ont une expérience de commandement dans des périodes de conflit.

Ce ministère dispose donc de moyens adaptés pour faire face à des problématiques très diverses. La structuration est issue de la politique de protection des populations telle qu'elle était mise en oeuvre par l'Union Soviétique dans un contexte de guerre froide. Les matériels sont rustiques mais fonctionnels dans un environnement hostile où les écarts de température et les contraintes d'utilisation sont sévères.

Une culture importante de protection des populations et de maintien de la continuité nationale existe au Kazakhstan, en particulier dans les villes d'Astana et d'Almaty. Il existe une chaîne continue depuis les autorités chargées de la protection des populations et le citoyen.

La coopération technique française comporte diverses actions de formation. Ainsi, les quatre actions réalisées en 2010 ont porté sur la formation de maîtres-chiens, la lutte contre les produits dopants, la lutte cotre les incendies en milieu urbain et rural, et la négociation en matière de prise d'otages.

La poursuite de la coopération en 2012 devrait porter sur la lutte contre la corruption, l'amélioration de la formation policière en matière de respect des droits de l'homme, la lutte contre le trafic de drogue et des techniques de négociation en matière de prise d'otage.

En matière de sécurité civile, les autorités kazakhstanaises manifestent leur souhait de développer les actions de coopération avec la France dont ils souhaiteraient s'inspirer des compétences techniques et humaines dans le domaine de la protection civile.

Parmi les axes de coopération possibles, cette coopération peut apporter des améliorations notables dans les domaines suivants :

- la prévention des risques bâtimentaires (sécurité dans les immeubles de grande hauteur et les établissements industriels), avec l'évolution des villes importantes vers des constructions verticales, dans une zone à forts risques sismiques ;

- la formation des sauveteurs dans le domaine des feux de forêt (notamment concernant la coordination entre moyens aériens et terrestres) et des feux urbains ;

- la formation des sauveteurs dans des domaines spécialisés (en milieu aquatique, en montagne) ;

- les équipements complémentaires légers de désincarcération et de dégagement de personnes ensevelies qui sont peu développés au sein des services de secours kazakhstanais et dont les véhicules sont dépourvus ;

- la prévision avec l'établissement de plans de secours.

La France ne peut que se féliciter que son savoir faire en matière policière et de sécurité civile soit sollicité par un pays qui souhaite améliorer ses capacités en ce domaine. Ce souhait, légitime, de renforcer ses moyens face aux réelles menaces de risques naturels (Almaty a été totalement détruite par des tremblements de terre en 1887 et 1921) a conduit le Kazakhstan à conclure de nombreux accords bilatéraux de coopération en matière de sécurité civile.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie sous la présidence de M. Jean-Louis Carrère, président, la commission a examiné le présent rapport lors de sa réunion du 22 février 2012.

Mme Josette Durrieu - Le Kazakhstan a, en effet, un système sécuritaire très perfectible. Des services existent pour la répression des trafics de stupéfiants, mais certaines autorités publiques participent à ces trafics. Ne soyons pas dupes de la réalité.

M. Robert del Picchia - Il faut souligner la très grande difficulté du Kazakhstan à contrôler ses immenses frontières.

M. Jean-Louis Carrère - Le présent rapport ne se propose pas d'examiner la situation d'ensemble du Kazakhstan, mais d'approuver les actions de formation que notre pays y organise au bénéfice des diverses forces de sécurité.

M. Daniel Reiner - La gouvernance du Kazakhstan doit incontestablement être améliorée, mais c'est un pays d'avenir qui occupe une position centrale dans la zone géographique et qui joue un rôle très important, notamment au sein du groupe de Shanghai. Il est de plus marqué par une religion qui reste modérée. D'importantes entreprises françaises y travaillent, ce qui offre un vaste potentiel de coopération.

M. Bernard Piras - L'objet du texte est en effet de proposer des formations dans des domaines critiques pour le Kazakhstan.

Suivant l'avis de son rapporteur, la commission a adopté le projet de loi et proposé que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

ANNEXE I : LES RELATIONS BILATÉRALES FRANCE-KAZAKHSTAN (SOURCE : MAEE)

Les relations bilatérales se sont intensifiées sur le plan politique avec la signature en juin 2008 d'un traité de partenariat stratégique entre les deux pays, et la création, en 2010, d'une Commission présidentielle franco-kazakhstanaise. Les visites de haut niveau se sont multipliées : le Président de la République, qui s'est rendu au Kazakhstan le 6 octobre 2009, a reçu M. Nazarbaev à Paris le 11 juin 2008, le 27 octobre 2010 et le 19 septembre 2011 ; le Premier ministre s'est rendu au Kazakhstan le 8 février 2008 et le 1 ^er décembre 2010 (sommet de l'OSCE) et a reçu son homologue à Paris en juin 2011.

En 2010, la France, dont l'ambassade avait été relocalisée en 2008 à Astana, a renforcé sa présence diplomatique en ouvrant un consulat général à Almaty, l'ancienne capitale qui demeure un important centre économique et culturel.

Sur le plan économique, en 2010, les échanges commerciaux étaient de 3,5 milliards d'euros, en hausse de 19 % par rapport à 2009, et ils ont encore augmenté de 60 % au premier semestre 2011 par rapport à la même période de 2010 ; les exportations françaises ont baissé de 44 % en 2010, passant de 480 millions d'euros à 270 millions d'euros, mais elles ont augmenté de 11,7 % au 1 ^er semestre de cette année. Les importations ont augmenté de 32 %, atteignant 3,2 milliards d'euros. Avec une part de marché de 1,6 %, la France reste cependant un partenaire secondaire pour le Kazakhstan (5ème investisseur étranger et 9ème fournisseur du pays derrière la Russie, la Chine, l'Allemagne et l'Italie), alors que le Kazakhstan est pour nous un partenaire stratégique dans certains secteurs (un des premiers fournisseurs d'uranium pour Areva).

Le Comité Interministériel pour la Coopération Internationale et le Développement (CICID) du 5 juin 2009 a autorisée l'AFD à prospecter au Kazakhstan en vue d'une activité de financements non bonifiés dans l'objectif de promouvoir une croissance verte et solidaire. Les autorités de tutelle de l'AFD lui ont délivré un mandat d'intervention le 23 juin 2011. Les projets à l'étude concernent les transports urbains (tramway) et l'énergie (modernisation du réseau électrique d'Almaty).

ANNEXE II - ACCORDS BILATÉRAUX DE COOPÉRATION ET D'ASSISTANCE MUTUELLE DANS LE DOMAINE DE LA SÉCURITÉ CIVILE

Allemagne : Convention du 3 février 1977 entre la République française et la République fédérale d'Allemagne en cas de catastrophes ou accidents graves. Ratifiée par la loi n° 80-451 du 25 juin 1980.

Algérie : Accord-cadre du 24 octobre 2003 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire relatif à la coopération dans le domaine de la protection et de la sécurité civiles.

Azerbaïdjan : Accord du 30 janvier 2007 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Azerbaïdjan relatif à l'assistance et à la coopération dans le domaine de la protection et de la sécurité civiles. Entré en vigueur le 1 ^er juin 2008.

Belgique : Convention du 21 avril 1981 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume de Belgique sur l'assistance mutuelle en cas de catastrophes ou d'accidents graves. Ratifiée par la loi n° 82-1092 du 23 décembre 1982.

Croatie : Accord du 10 octobre 2007 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Croatie relatif à l'assistance et à la coopération dans le domaine de la protection et de la sécurité civiles. Publié par décret n° 2008-1562 du 31décembre 2008. Entré en vigueur le 1 ^er janvier 2009.

Espagne : Traité du 11 octobre 2001 entre la République française et le Royaume d'Espagne en matière de protection et de sécurité civiles. Publié par décret n° 2003-342 du 8 avril 2003.

Italie : Convention du 16 septembre 1992 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne dans le domaine de la prévision et de la prévention des risques majeurs et de l'assistance mutuelle en cas de catastrophes naturelles ou dues à l'activité de l'Homme. Publiée par décret n° 95-923 du 11 août 1995.

Jordanie : Accord du 21 février 2010 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume Hachémite de Jordanie dans le domaine de la protection et de la sécurité civiles.

Luxembourg : Accord du 10 décembre 1962 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Grand-Duché du Luxembourg sur l'assistance mutuelle entre les services d'incendie et de secours français et luxembourgeois. Publié par décret n° 63-86 du 1er février 1963.

Maroc : Accord du 25 mai 1998 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Malaisie sur la coopération dans le domaine de la prévision et de la gestion des catastrophes et de la sécurité civile. Publié par décret n° 2001-333 du 10 avril 2001.

Monaco : Accord du 16 avril 1970 sur l'assistance mutuelle entre les services français et monégasques de sécurité et de protection civiles. Publié par décret n° 70-732 du 8 août 1970.

Ouzbékistan : Accord du 6 novembre 2002 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Ouzbékistan en matière de sécurité civile, de prévention et d'élimination des situations d'urgence. Procédure de ratification en cours.

Portugal : Arrangement du 15 février 1995 entre la République française et la République portugaise dans le domaine de la sécurité civile. Un accord finalisé est en attente de signature.

République tchèque : Traité du 14 décembre 2010 entre la République française et la République tchèque sur la coopération dans le domaine de la protection civile, de la prévention et de la gestion des situations d'urgence. Procédure de ratification non encore entamée.

Roumanie : Accord du 22 avril 2008 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Roumanie en matière de protection et de sécurité civiles relatif à l'assistance et à la coopération dans les situations d'urgence. Ratifié par la loi n° 2011-3 du 3 janvier 2011.

Russie : Accord du 18 octobre 1999 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Fédération de Russie sur la coopération dans le domaine de la protection civile, de la prévention et de la gestion des situations d'urgence. Publié par décret n° 2001-329 du 5 avril 2001.

Suisse : Accord du 14 janvier 1987 entre le Gouvernement de la République française et le Conseil Général suisse sur l'assistance mutuelle en cas de catastrophe ou d'accident grave. Publié par décret n° 1989-207 du 7 avril 1989.

Tunisie : Accord de coopération du 7 octobre 2010 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République dans le domaine de la protection civile. Procédure de ratification en cours

Ukraine : Accord du 7 octobre 2010 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l'Ukraine relatif à l'assistance et à la coopération dans le domaine de la protection civile. Procédure de ratification en cours.

Venezuela : Accord de coopération en matière de sécurité civile entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République bolivarienne du Venezuela signé le 2 octobre 2008. Publié par décret n°2009-1222 du 12 octobre 2009. Entré en vigueur le 1 ^er octobre 2009.

ANNEXE III - DÉCLARATION D'INTENTION ENTRE LES MINISTÈRES FRANÇAIS ET KAZAKSTANAIS CHARGÉS DES SITUATIONS D'URGENCE

ANNEXE III - CARTE DU KAZAKHSTAN

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* ¹ Voir Annexe II