EXAMEN EN COMMISSION
|
Au cours de sa séance du mardi 24 janvier 2012, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire a adopté à l'unanimité la proposition de résolution portant avis motivé du Sénat, dans la rédaction issue des travaux de la commission des affaires européennes . |
Réunion du mardi 24 janvier 2012
La commission procède à l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de résolution européenne portant avis motivé n° 256 (2011-2012) sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil, relatif aux orientations de l'Union européenne pour le développement du réseau transeuropéen de transport.
M. Daniel Raoul, président . - La commission examine aujourd'hui la proposition de résolution européenne portant avis motivé, déposée au nom de la commission des affaires européennes, sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux orientations de l'Union européenne pour le développement du réseau transeuropéen de transport.
M. Roland Ries , rapporteur. - Le rapport est technique mais cela ne doit pas masquer les implications politiques et financières, qui sont lourdes. La commission des affaires européennes a adopté le 12 janvier dernier, sur le rapport de Mme Bernadette Bourzai, un projet d'avis motivé estimant que la proposition de règlement européen rédigée par la Commission européenne sur les réseaux transeuropéens de transports ne respecte pas complètement le principe de subsidiarité. Mme Bourzai a eu raison et je vais essayer de vous le démontrer. C'est une affaire sérieuse !
L'adoption d'un projet d'avis motivé sur le respect du principe de subsidiarité est une procédure récente, issue du traité de Lisbonne. Depuis fin 2009, tous les projets d'actes législatifs européens - au premier chef les directives et les règlements - sont transmis aux Parlements nationaux. Ceux-ci les examinent au fond, mais peuvent également contrôler le respect du principe de subsidiarité. Lorsqu'un tiers des parlements des États-membres au moins estime que le projet européen n'est pas conforme au principe de subsidiarité, l'institution à l'origine du projet doit revoir sa copie ou la motiver - il s'agit alors d'un dialogue politique.
En 2010, nous avons modifié la Constitution puis le Règlement du Sénat pour organiser au sein de notre assemblée le déroulement de cette procédure, que notre commission applique pour la première fois. Le Sénat dispose, une fois que le projet d'acte législatif européen lui a été transmis, d'un délai de huit semaines pour émettre un avis motivé - en l'occurrence, jusqu'au 1 er février prochain. Tout sénateur peut en son nom propre déposer un projet d'avis motivé, transmis à la commission des affaires européennes. Celle-ci peut également s'autosaisir, ce qu'elle a fait pour les réseaux transeuropéens de transport.
La proposition de résolution adoptée par la commission des affaires européennes est transmise à la commission compétente au fond, qui peut soit l'adopter conforme ou avec modifications, soit ne rien faire, le texte devenant à l'expiration du délai une résolution du Sénat. J'ajoute que le président d'un groupe peut à tout moment demander un examen en séance publique.
Nous avons décidé de nous prononcer sur le respect du principe de subsidiarité en raison de l'importance du sujet, car il s'agit de rien moins que des conséquences pratiques des grands choix européens sur la planification de nos réseaux de transports.
Le principe de subsidiarité concerne seulement les compétences partagées entre l'Union et les États-membres - les transports et les réseaux transeuropéens en font partie. Répondant à la question « qui doit agir ? », il établit une présomption en faveur des États, qui exercent la compétence, sauf lorsque l'Union est mieux placée pour atteindre l'objectif, c'est-à-dire lorsque l'action visée ne peut pas être effectuée de manière « suffisante » par les États-membres. C'est l'article 5 du traité de Lisbonne.
L'idée de développer un réseau transeuropéen de transport est ancienne mais l'objectif poursuivi est très loin d'être atteint. Les premières cartes ont été tracées dans les années quatre-vingts, les premiers grands projets subventionnés par l'Union datent des années quatre-vingt-dix et c'est dans la décennie 2000 que le réseau transeuropéen de transport est devenu un objectif opérationnel. Une décision de 2004 a identifié 30 projets d'intérêt européen, avec un calendrier jusqu'à 2020 et une priorité de financement à travers le Fonds de cohésion, le Fonds européen de développement régional (FEDR) et les prêts de la Banque européenne d'investissement.
Le rythme des réalisations, cependant, est beaucoup trop lent. La Commission évalue à 500 milliards d'euros les investissements encore nécessaires. Chaînons manquants, goulots d'étranglement et autres obstacles sont entretenus par des écarts de qualité des infrastructures comme par la variété des règles nationales de circulation ou d'interopérabilité. Les connexions multimodales sont beaucoup trop rares pour que les trafics deviennent fluides. Or nous ne parviendrons pas à tenir notre engagement d'une réduction de 60 % d'ici 2050 des émissions de gaz à effet de serre dues au secteur des transports sans mettre de l'ordre dans nos réseaux et bâtir un véritable réseau européen multimodal.
La Commission européenne est passée à l'offensive - ce texte fait d'ailleurs partie d'un ensemble plus large dont nous reparlerons bientôt. Elle a défini trois axes d'action. Le premier consiste en une planification. Deux strates sont distinguées au sein du réseau transeuropéen : le « réseau global », qui relie les principales aires urbaines des Vingt Sept et les principaux ports maritimes et fluviaux, serait mis aux normes d'ici fin 2050, à la charge des seuls Etats-membres ; le « réseau central » - soit les sections les plus stratégiques du réseau global, en particulier les chaînons manquants, les goulets d'étranglement et les noeuds multimodaux - serait établi d'ici fin 2030, avec le soutien des financements européens. Une enveloppe nouvelle de 31 milliards d'euros serait débloquée d'ici 2020.
Deuxième axe, la définition de nouveaux instruments de planification, en particulier des « corridors de réseau central », comportant au moins trois modes de transport et traversant au moins trois États membres. Chaque corridor sera une plateforme pour la gestion des capacités, la programmation des investissements, l'établissement d'installations multimodales de transbordement ainsi que le déploiement de systèmes interopérables de gestion du trafic. La Commission européenne propose que chacun soit géré par un « coordonnateur européen ». C'est là que se pose un problème de subsidiarité.
Le troisième axe serait la définition de nouveaux outils de financement, avec le mécanisme de l'interconnexion en Europe, d'un montant de 31,7 milliards d'euros pour les années 2014 à 2020, dont 10 milliards du Fonds de cohésion réservés aux projets de transports dans les pays qui bénéficient de ce fonds.
Nous ne pouvons que nous réjouir de cette relance du réseau transeuropéen de transport. La France, du reste, est à la pointe s'agissant du réseau ferré, mais elle a beaucoup de progrès à accomplir pour les liaisons fluviales et l'intermodalité. Cependant, deux articles de la proposition de règlement, a estimé Mme Bourzai, ne respectent pas le principe de subsidiarité. L'article 51 confie aux coordonnateurs européens la mission de « diriger la mise en oeuvre coordonnée » des corridors de réseau central « de manière à respecter les délais fixés dans la décision d'exécution relative à chaque corridor ». Quant à l'article 53, il autorise la Commission européenne à adopter seule des décisions d'exécution concernant par exemple la planification des investissements, ou les délais de mise en oeuvre. La Commission pourrait aussi prévoir d'autres mesures « nécessaires pour la mise en oeuvre du plan de développement des corridors et pour l'utilisation efficace des infrastructures des corridors ».
Pour nos collègues des affaires européennes, ces deux articles rompent l'équilibre du traité européen qui confie à l'Union le soin de définir des lignes directrices et d'identifier les projets à soutenir, tout en laissant aux États et aux autorités locales la maîtrise des opérations, la définition des tracés précis, le montage financier et le pilotage des projets. Les coordonnateurs, habituellement chargés uniquement de faciliter la coordination, auraient un pouvoir d'intervention directe et risqueraient - ou la Commission européenne à travers eux - d'interférer avec les compétences qui relèvent des Etats. Ils seraient en outre, contrairement à l'usage, nommés après simple consultation des États, et non pas avec leur accord.
Je suggère de suivre l'avis adopté par la commission des affaires européennes : le volontarisme pour le réseau transeuropéen est une bonne nouvelle - financièrement aussi, espérons-le - mais le principe de subsidiarité ne saurait être pour autant négligé.
La définition des orientations stratégiques, la carte du réseau, les critères d'allocation des subventions communautaires, relèvent bien de la compétence partagée et l'échelon communautaire apporte une plus-value. En revanche, la conduite des études, le dessin des tracés, le lancement des travaux, le montage des financements, le pilotage de la maîtrise d'ouvrage, ainsi que la gestion des infrastructures relèvent des Etats, qui ont la capacité d'exercer ces missions de manière « suffisante ».
La procédure de la déclaration d'utilité publique illustre bien cette ligne de partage. L'enjeu est de taille puisque cette déclaration est la base juridique des procédures d'expropriation. L'utilité publique peut certes se fonder sur l'intérêt d'échelle européenne que notre pays trouve dans la réalisation d'une ligne transcontinentale ; cependant, dès lors que les expropriations sont réglées par le droit interne, l'Etat doit « garder la main » et maîtriser les choix qui fondent les décisions d'expropriation - au premier chef, le tracé des liaisons. En d'autres termes, même si elle intègre des critères supranationaux, l'utilité publique est définie à l'échelon national, celui où coïncident la responsabilité politique et l'effet juridique des actes - et, partant, leur contestation.
Dans ces conditions, la commission de l'économie fait siens les griefs de celle des affaires européennes : les pouvoirs confiés au coordonnateur européen par l'article 51 empiètent sur la programmation des infrastructures de transport, qui est une compétence nationale. Le champ des décisions d'exécution ouvert par l'article 53 est si vaste qu'il risque de conduire à des interférences communautaires sur l'exercice par les États de la compétence partagée. L'article 59 fait une meilleure application du principe de subsidiarité : la Commission ne prend des mesures qu'en cas de retard important dans les travaux.
Je vous propose d'adopter sans modification la proposition de résolution portant avis motivé adoptée par la commission des affaires européennes.
Présidence de M. Martial Bourquin, vice-président
M. Alain Le Vern . - Je suis réservé sur cette proposition de résolution. Les transports sont-ils un sujet essentiel ? Oui. Nos régions accusent un retard important, le réseau routier du nord-ouest de la France est congestionné, parce que nous avons trente ans de retard pour les grandes liaisons ferroviaires et fluviales. Notre pays n'a pas suffisamment investi. Le réseau global est une question fondamentale. Les corridors européens de transport sont tous ou presque orientés nord-sud, alors qu'en France, la porte maritime d'entrée vers l'Union européenne est formée par le complexe Paris-Rouen-Le Havre. L'Union européenne veut accélérer la construction de réseaux européens et entend y consacrer des sommes importantes : elle souhaite donc s'assurer que les choses avancent, rien de plus normal. Les huit régions du Bassin parisien se sont mises d'accord pour identifier les maillons manquants, elles sont allées les faire reconnaître auprès de M. Manuel Barroso. Mais pour la réalisation, si l'on s'en tient à la méthode actuelle, on en sera au même point dans dix ans. Dans notre vie quotidienne d'élus, nous acceptons bien la désignation d'un chef de file, donc un abandon de compétences ! Je vois pour ma part dans l'approche retenue par le projet de texte européen un gage d'efficacité plus qu'une mise en cause de la subsidiarité.
Sur le fond, les objectifs sont incontestables. Sur la forme, j'attends le débat ici pour forger ma conviction. Mais il y a urgence à agir et il ne faudrait pas se priver d'efficacité, les politiques européennes en ont besoin !
M. Daniel Dubois . - Je me limiterai ici au débat sur la forme. L'article 59 est clair et précis : la Commission européenne intervient en cas de retards et de carences, mais les articles 51 et 53 du projet de règlement européen ne tiennent pas compte des réserves émises à l'article 59. La proposition de Mme Bourzai est donc cohérente. Sa vision est juste.
Mais sur le fond, pour faire face à la crise économique, si nous voulons que l'Union européenne joue un rôle moteur dans la croissance et mette en oeuvre des schémas structurants d'équipement, ne conviendrait-il pas de revoir les contours du principe de subsidiarité, et de réviser l'article 59, afin de donner plus d'efficacité à l'action européenne ? Le groupe centriste et républicain adoptera la proposition, car il y a bien atteinte au principe de subsidiarité, mais il pose la question !
M. Francis Grignon . - Dans le déroulement d'une opération, il y a d'abord le choix des objectifs, qui relève du domaine politique, et de décisions prises par l'Europe et les Etats. Puis il y a la programmation et la définition des caractéristiques techniques. Vient enfin la détermination du maître d'ouvrage, du maître d'oeuvre, et l'exécution. Et c'est là que les problèmes de financement commencent. Dans quelles étapes l'Europe veut-elle imposer ou corriger des choses ? Et quelle est la participation financière de l'Union européenne ? Si elle paye tout, je peux comprendre qu'elle décide de tout, mais j'aimerais connaître les montants...
M. Marcel Deneux . - Tout en tenant la même position que Daniel Dubois, je me demande à quoi sert réellement une résolution votée par le Sénat, sur un texte européen. J'ai été rapporteur de trois ou quatre, je m'efforce toujours de savoir quelles suites elles ont eues... Je pense au paquet « climat énergie » : la situation était plus claire, mais c'était sous présidence française. Si l'Assemblée nationale n'adopte pas une position concordant avec la nôtre, la procédure n'est guère utile. J'ai été récemment rapporteur d'une proposition de résolution sur la volatilité des prix agricoles, le ministre de l'agriculture m'a fait comprendre que l'Assemblée nationale ne partageait pas notre avis et que la proposition serait sans résultat. En revanche, sur le paquet « climat énergie », les deux assemblées partageaient le même avis, et nous sommes allés ensemble promouvoir notre avis auprès du Parlement européen. Les députés européens ont finalement voté une résolution, qui a été entendue par le Conseil européen en décembre 2008.
M. Martial Bourquin, président . - Si un tiers des parlements nationaux partagent un avis négatif, la Commission est obligée de revoir sa copie.
M. Marcel Deneux . - Sachant que notre parlement compte deux chambres, le Sénat ne peut guère se faire entendre !
M. Roland Ries, rapporteur . - Chaque parlement national détient deux voix, une par chambre en cas de bicamérisme. Nous détenons donc un cinquante-quatrième du pouvoir de révision d'un projet d'acte européen : il y a un certain espoir - d'autant que, d'après mes informations, d'autres parlements nationaux partageraient notre avis.
M. Yannick Vaugrenard . - Je ne ferai pas comme si nous ne servions à rien. Le coordonnateur européen en charge d'un corridor serait nommé par la Commission après simple consultation des États-membres concernés. Ce n'est pas logique, l'approbation de ces derniers est nécessaire. D'autant que les programmes ne dépendent pas majoritairement des dotations de l'Union européenne : les Etats et les régions, assument la plus grosse part.
En cas de difficultés sur le terrain, imaginez-vous les dégâts si ce sont des responsables de Bruxelles qui interviennent, plutôt que les responsables locaux ou nationaux ? Pour ces deux raisons, je soutiens cette proposition.
M. Vincent Capo-Canellas . - M. Deneux pose une question de fond, lorsqu'il s'interroge sur le bilan des résolutions adoptées par le Parlement et sur la stratégie à mener pour être entendu. Veillons à ne pas apparaître comme des Européens contrits et opposés à tout, inscrivons-nous dans une logique d'influence positive.
M. Roland Ries, rapporteur . - Dans ce débat, les aspects politiques sont fondamentaux. Veut-on préserver les Etats-nations au sein de l'Europe, et leurs compétences ? Ou préfère-t-on avancer vers autre chose - mais lorsqu'il s'agira de définir vers quoi, des clivages se manifesteront à l'intérieur même de chaque grande formation politique !
M. Charles Revet . - Probablement !
M. Roland Ries, rapporteur . - Nous aurons l'occasion de parler de transport et de réseau européen lors du débat sur le mécanisme pour l'interconnexion en Europe. Nous aurons alors beaucoup à dire sur les équilibres, nord-sud, est-ouest - la liaison à grande vitesse est-ouest ne va pas jusque chez M. Le Vern... Actuellement, et jusqu'en 2013, la participation de l'Union européenne est d'environ 6 %, tout le reste demeurant à la charge des Etats et des collectivités.
M. Charles Revet . - Seulement 6 % ! Et ils voudraient diriger les opérations !
M. Roland Ries, rapporteur . - Ce montant ne justifiait pas une intervention directe des autorités européennes. Dans le projet de la Commission pour 2013-2020, l'Europe financerait 50 milliards d'euros sur un total de 500 milliards d'investissement, soit 10 %. Mais les collectivités locales et nationales continuent à porter 90 % de la charge financière !
L'Union européenne peut définir un cadre, mais toute la mise en oeuvre concrète doit être menée au niveau des Etats. Sinon, l'Europe court un risque, car la tentation sera grande de faire de Bruxelles et, accessoirement, de Strasbourg des boucs émissaires, et de les accuser de tout ce qui ne va pas. Vouloir aller au-delà de la définition du cadre reviendrait pour l'Union européenne à se tirer une balle dans le pied. « Ils sont dans leurs bureaux », « ils sont loin, ils ne comprennent rien aux réalités du terrain », entendra-t-on à tout bout de champ. L'avis de Mme Bourzai me paraît fondé, la Commission européenne va trop loin sur les articles 51 et 53, tandis que l'article 59 les contredit - peut-être fait-il office de correctif ?
Quant à repenser la subsidiarité, je rappelle qu'aux termes du titre XVI du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, l'échelon communautaire « contribue » au développement du réseau transeuropéen d'infrastructures de transport et à cette fin, il « établit un ensemble d'orientations » et « identifie des projets d'intérêt commun ». De leur côté, les « Etats-membres coordonnent entre eux, en liaison avec la Commission européenne, les politiques » nationales ayant des conséquences sur les réseaux transeuropéens. Le traité précise encore que « la Commission peut prendre, en étroite collaboration avec les États membres, toute initiative utile pour promouvoir cette coordination ».
Le projet de règlement européen sur le réseau transeuropéen de transport est le premier susceptible de réunir contre lui un tiers des parlements nationaux.
M. Charles Revet . - C'est probable !
M. Roland Ries, rapporteur . - Nous ne sommes pas les seuls à penser que la Commission grignote trop perceptiblement du terrain...
M. Jean-Jacques Lasserre . - Je comprends votre position, d'autant que j'ai l'expérience du projet Sud-Europe-Atlantique. L'Europe en finance entre 8 et 10%, mais ses interventions sont extrêmement différenciées selon les territoires, selon les pays. Pour le tracé espagnol, l'Union européenne intervient plus et use terriblement de son pouvoir financier, d'une façon pas toujours équilibrée sur le plan économique ou politique. Les payeurs sont nationaux, ne l'oublions pas. Le prochain débat de fond concernera la ventilation de la responsabilité entre les Etats, les collectivités, les concessionnaires, car les collectivités qui veulent à toute force équiper leurs territoires seront bientôt exsangues financièrement. L'Etat en jouera, il le fait déjà, comme en Midi-Pyrénées pour l'arrivée sur Toulouse par exemple. Il y aura un débat, y compris sur le plan national, interne - et ce débat ne sera pas piqué des hannetons. Je termine en précisant que j'approuve les analyses et les chiffres présentés.
M. Martial Bourquin, président . - J'ai l'impression que l'ensemble de la commission suivra le rapporteur.
M. Francis Grignon . - Tout le groupe est d'accord.
La proposition de résolution européenne portant avis motivé est adoptée à l'unanimité.