B. DES CRÉDITS À METTRE EN PERSPECTIVE
Les crédits de la mission « Culture » ne retracent pas à eux seuls l'effort global consenti par l'Etat dans le domaine culturel entendu au sens large. Y contribuent également les crédits d'autres missions du budget général ou de comptes spéciaux consacrés à la presse, à l'audiovisuel et à l'animation, ainsi que les taxes affectées aux opérateurs culturels et les dépenses fiscales intervenant dans ces domaines.
1. La mission ne retrace qu'un cinquième de l'effort de l'Etat en matière culturelle
a) 13,4 milliards d'euros sont consacrés à la culture et à la communication en 2012
Le jaune budgétaire « Effort financier de l'Etat dans le domaine de la culture et de la communication » enseigne que l'effort financier total en matière de culture et de communication avoisine 13,5 milliards d'euros en 2012, à raison de 11,3 milliards d'euros de crédits budgétaires, de 879 millions d'euros de taxes affectées et de 1,3 milliard d'euros de dépenses fiscales.
Effort financier dans le domaine culturel
(en millions d'euros)
ASTP : Association pour le soutien du théâtre privé ; CNJV : Centre national de la chanson, des variétés et du jazz ; CNC : Centre national du cinéma et de l'image animée ; CNL : Centre national du livre ; INRAP : Institut national de recherche en archéologie préventive ; CMN : Centre des monuments nationaux.
Source : commission des finances, d'après le jaune « Effort financier de l'Etat dans le domaine de la culture et de la communication »
b) L'importante contribution des missions « Enseignement scolaire », « Recherche et enseignement supérieur » et « Action extérieure de l'Etat »
Or, si les crédits budgétaires représentent donc 83 % de cet effort (contre 10 % pour les dépenses fiscales et 7 % pour les taxes affectées), seuls un cinquième sont imputés sur la mission « Culture » et un dixième sur la mission « Médias, livre et industries culturelles ». Un quart de ces crédits figurent sur le compte de concours financier « Avances à l'audiovisuel public », qui recueille les recettes de l'ex-« redevance » et finance les organismes du secteur public de l'audiovisuel.
Répartition de l'effort financier de l'Etat en matière culturelle
Source : commission
des finances, d'après le jaune « Effort financier de l'Etat
dans le domaine de la culture et de la communication »
Vos rapporteurs spéciaux relèvent enfin que, outre la mission « Médias, livre et industries culturelles », trois missions se singularisent par l'importance des crédits qu'elles consacrent à la culture et à la communication :
1) 0,8 milliard d'euros s'imputent sur la mission « Action extérieure de l'Etat », principalement au titre des contributions aux organisations internationales spécialisées dans ce domaine (UNESCO...) et de la diplomatie culturelle et d'influence (Institut français, réseau des Alliances françaises...) ;
2) 0,7 milliard d'euros sont consacrés à la culture par la mission « Recherche et enseignement supérieur », dans les domaines de la culture scientifique et technique et des musées scientifiques (muséum d'histoire naturelle, musée des arts et métiers...) ;
3) la mission « Enseignement scolaire » flèche enfin 2,2 milliards d'euros de crédits à l'action culturelle via l'enseignement des disciplines artistiques et le soutien aux activités artistiques et de sensibilisation culturelle .
2. Une fiscalité affectée en question, des dépenses fiscales peu efficaces
Représentant respectivement 7 % et 10 % du financement des politiques culturelles, les taxes affectées et les dépenses fiscales soulèvent des questions spécifiques relatives au pilotage et à l'efficacité des moyens dévolus à ces politiques.
a) Remettre de l'ordre dans la fiscalité affectée
Les travaux parlementaires ont récemment mis en lumière les enjeux associés au financement des politiques culturelles par affectation directe de taxes aux opérateurs qui en ont la charge. Notre collègue Philippe Marini avait, en qualité de rapporteur général et à la faveur de l'examen de la situation financière du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC), mis en lumière les lacunes du contrôle parlementaire sur les taxes affectées et les risques de dérive de la dépense publique qu'elles pouvaient susciter ( cf . encadré) 11 ( * ) . Plus récemment, nos collègues députés membres de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de l'Assemblée nationale ont consacré des travaux 12 ( * ) au financement de la culture dont les constats convergent clairement avec ceux du Sénat.
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Les effets pervers de la fiscalité affectée La fiscalité affectée aux opérateurs est (...) concentrée : 7 d'entre eux bénéficient de 85 % des affectations et relèvent de trois sphères d'action publique : la culture et les sports, l'écologie et l'aménagement du territoire et la santé-solidarité . Il s'agit du Centre national du cinéma et de l'image animée (757 millions d'euros), de l'AFITF (545 millions d'euros), des agences de l'eau (1 927 millions d'euros), de l'ADEME (508 millions d'euros), du Fonds CMU (1 937 millions d'euros), du Centre national pour le développement du sport (247 millions d'euros) et du Fonds de solidarité (1 419 millions d'euros). (...) Votre commission des finances a (...) pu connaître en détail, au cours des derniers débats budgétaires, de la situation du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC). Cet opérateur, dont les missions ne sont pas directement en cause, bénéficie actuellement d'une progression très dynamique de ses recettes, qui ont notamment crû de 30 % de 2010 à 2011. Trois conclusions peuvent en être tirées, emblématiques des « effets pervers » des taxes affectées : 1) l'affectation a eu pour conséquence d'inciter l'opérateur à programmer des dépenses de façon tout aussi dynamique que l'étaient ses ressources . Quels que soient les motifs allégués par le CNC pour dépenser plus (et notamment la mise en oeuvre d'un vaste plan en faveur de la numérisation des salles et des oeuvres), il convient de reconnaître que cette trajectoire n'est pas compatible avec les engagements vertueux de la loi de programmation ; 2) la « prospérité » du CNC a conduit le Gouvernement à externaliser certaines dépenses budgétaires auparavant assumées par le ministère de la culture et de la communication. Ce transfert - qui intéressait notamment la subvention à la Cinémathèque française - était certes cohérent avec les missions du centre. Il reste que sur le plan de la discipline budgétaire, il a consisté à exclure quelques millions d'euros de la norme de dépense applicable au budget de l'Etat, pour les faire assumer par une entité tierce affranchie de toute contrainte ; 3) plus généralement, les affectations contreviennent au principe d'universalité budgétaire, nuisent à l'analyse consolidée des moyens publics consacrés à une politique et affaiblissent l'autorisation parlementaire sur les recettes et les dépenses . Certes, les affectations de recettes sont formellement reconduites par l'article 1 er de chaque loi de finances 13 ( * ) , mais cet article fait l'objet d'un vote de principe, et ne donne jamais lieu à un réexamen de chaque affectation, sur la base d'une analyse de la situation financière des opérateurs affectataires. S'agissant des dépenses, l'autorisation parlementaire est purement et simplement absente pour les opérateurs dont le financement ne repose sur aucun crédit budgétaire. Source : Rapport d'information de M. Philippe Marini préparatoire au débat d'orientation des finances publiques pour 2012 (n° 708, 2010-2011). |
S'agissant spécifiquement des opérateurs culturels affectataires de taxes, les principales conclusions de la MEC peuvent être ainsi résumées :
1) modérer la progression très dynamique de la taxe sur les distributeurs de services de télévision affectée au CNC . L'article 5 bis du projet de loi de finances pour 2012, inséré en première lecture à l'Assemblée nationale sur initiative gouvernementale, met en oeuvre cette préconisation en consolidant l'assiette et en allégeant le barème de cette taxe, conformément aux engagements pris par le Gouvernement devant le Parlement lors des débats sur le premier collectif budgétaire pour 2011 14 ( * ) ;
2) simplifier et clarifier les modalités d'affectation de la redevance d'archéologie préventive (RAP) affectée à l'INRAP et la corréler à la taxe d'aménagement. Selon les réponses au questionnaire, le Gouvernement proposera une telle réforme « dans le cadre du collectif de fin d'année, qui s'appuiera sur l'adossement de la RAP à la taxe d'aménagement à un taux de 0,4 % » ( cf. infra, l'analyse de la situation budgétaire de l'INRAP) ;
3) procéder à la rebudgétisation du financement du Centre des monuments nationaux et du Centre national du livre , qui ne justifient ni au regard des missions de ces établissements ni des montants en jeu, modestes et parfois déclinants 15 ( * ) .
On mentionnera enfin que le Gouvernement a proposé, en première lecture du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale, l'institution d'un mécanisme de plafonnement des taxes affectées à une trentaine d'opérateurs et organismes (article 16 ter ). Ce plafonnement concerne l'ensemble des opérateurs culturels, à l'exception de l'INRAP. Il s'accompagne, pour le CNC, d'un écrêtement de 70 millions d'euros du rendement de la taxe sur les services de télévision, réaffectés au budget général de l'Etat.
Vos rapporteurs spéciaux ne contestent pas la nécessité de rationaliser l'emploi des taxes affectées et de corriger les effets pervers qu'elles sont susceptibles de produire. Il conviendra néanmoins de veiller à ce que les initiatives prises dans ce domaine ne compromettent pas l'accomplissement des missions assumées par les opérateurs concernés.
b) Une seule dépense fiscale est jugée pleinement efficiente dans le champ de la mission
L'Etat enregistrera, en 2012, des pertes de recettes d'1,3 milliard d'euros au titre des dépenses fiscales en faveur du secteur culturel, soit un montant stable par rapport à 2011 (-0,2 %). Le tome II de l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2012 recense 28 dispositifs rattachés à la mission « Culture », 6 rattachés à la mission « Médias, livre et industries culturelles » et 3 rattachés au compte « Avances à l'audiovisuel public ». Trois dispositifs concentrent plus des deux tiers (67,7 %) de la dépense fiscale totale . Il s'agit du taux de TVA de 2,1 % applicable aux publications de presse (195 millions d'euros), de la déduction intégrale de TVA au bénéfice des organismes du service public de la communication audiovisuelle 16 ( * ) (200 millions d'euros) et du dégrèvement de contribution audiovisuelle en faveur des personnes de condition modeste (477 millions d'euros).
La mission « Culture » stricto sensu se caractérise par un nombre élevé de « petites » dépenses fiscales au coût modéré, voire presque nul. Seuls 3 avantages fiscaux sur 28 sont ainsi chiffrés à plus de 50 millions d'euros 17 ( * ) et 15 mesures ont un coût inférieur à 5 millions d'euros ou non évalué. Ces éléments conduisent naturellement à s'interroger sur la pertinence et l'efficacité de certains dispositifs. A la question de vos rapporteurs spéciaux sur les éventuels aménagements de dépenses fiscales prévus en 2012, le ministère de la culture et de la communication a répondu qu'il n'était « pas envisagé de réexaminer les dépenses fiscales rattachées à la mission "Culture", celles-ci gardant toute leur pertinence » 18 ( * ) . Le laconisme de cette réponse ne manque pas de saveur lorsqu'on le rapporte aux résultats mitigés des « niches culturelles » , tels qu'ils ressortent des évaluations récemment conduites par la Mission d'évaluation des dépenses fiscales présidée par Henri Guillaume 19 ( * ) .
19 dispositifs représentant des enjeux financiers cumulés de 251 millions d'euros ont fait l'objet d'une évaluation par la mission, dont les résultats figurent ci-après.
L'efficacité des dépenses fiscales
de
la mission « Culture »
Source : commission des finances, d'après le rapport de la mission d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales
42,1 % des mesures représentant 7,6 % de la dépense évaluée ont obtenu un score de zéro, et ont donc été jugées inefficaces , c'est-à-dire n'atteignant pas leur objectif principal . Près de la moitié des mesures représentant plus de 70 % de la dépense ont obtenu un score de 1 ou 2, en ne remplissant pas au moins un des quatre critères d'efficience définis par la mission (ciblage correct, rapport coût/efficacité raisonnable, outil fiscal efficient en lui-même et mesure plus adaptée qu'une dépense budgétaire ou réglementaire). Enfin, seuls 2 dispositifs (un dixième du total évalué) ont été jugés pleinement efficients, représentant 50 millions d'euros de dépense fiscale (un cinquième du total) . Il s'agit :
1) de la réduction d'impôt sur le revenu pour souscription au capital des sociétés de financement d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles ( SOFICA ), qui représente un coût de 30 millions d'euros annuels. Cette mesure, qui parvenait à échéance le 31 décembre 2011, est prorogée jusqu'en 2014 par l'article 3 sexies du projet de loi de finances pour 2012 ;
2) de la suppression du prélèvement de 20 % sur les capitaux décès lorsque le bénéficiaire est exonéré de droits de mutation à titre gratuit. Pour un coût de 20 millions d'euros, ce dispositif est censé favoriser l'acquisition d'oeuvres par les fondations, congrégations et autres associations cultuelles . La mission relève néanmoins que 98 % de la dépense fiscale bénéficie à des organismes sans vocation patrimoniale ou muséale et conteste donc son rattachement à la mission « Culture ».
La réduction d'impôt SOFICA est, en définitive, la seule niche fiscale rattachée à la mission « Culture » qui puisse être considérée comme pleinement « pertinente » , selon les termes employés par le ministère...
Evolution des autorisations d'engagement et des crédits de paiement de la mission « Culture » entre 2011 et 2012
(en euros, à structure 2012 et avant transferts, hors fonds de concours et attributions de produits)
Source : commission
des finances, d'après le projet annuel de performances 2012
* 11 Voir notamment le rapport général sur le projet de loi de finances pour 2011 (n° 111, 2010-2011, tome II) et le rapport d'information préparatoire au débat d'orientation des finances publiques pour 2012 (n° 708, 2010-2011).
* 12 Rapport d'information de MM. Richard Dell'Agnola, Nicolas Perruchot et Marcel Rogement (n° 3798, XIII° législature).
* 13 Cet article dispose que « la perception des impôts, produits et revenus affectés à l'Etat, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir continue d'être effectuée pendant l'année conformément aux lois et règlements et aux dispositions de la présente loi ».
* 14 Une analyse complète de ces aménagements figure au commentaire de l'article 5 bis , au sein du tome II du présent rapport général.
* 15 Le CMN est affectataire de 15 % (soit environ 10 millions d'euros) du produit sur les mises engagées dans les jeux de cercle en ligne (poker, black jack...) et le CNL perçoit le produit de la taxe sur l'édition des ouvrages de librairie (5 millions d'euros) et de la taxe sur la reprographie et l'impression (le rendement de cette taxe avoisine les 30 millions d'euros et est chroniquement inférieur aux estimations).
* 16 Consécutive à la soumission de la redevance au taux de TVA de 2,10 %.
* 17 Taux de TVA de 2,10 % sur les entrées des 140 premières représentations de certains spectacles (60 millions d'euros), crédit d'impôt pour dépenses de production d'oeuvres cinématographiques (60 millions d'euros) et crédit d'impôt pour dépenses de production d'oeuvres audiovisuelles (52 millions d'euros).
* 18 Réponses au questionnaire.
* 19 La mission d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales a achevé ses travaux en juin 2011. Ceux-ci ont été conduits sur le fondement de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.