N° 107
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2012 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par Mme Nicole BRICQ,
Sénatrice,
Rapporteure générale.
TOME III
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Seconde partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 7
CULTURE
Rapporteurs spéciaux : MM. Yann GAILLARD et Aymeri de MONTESQUIOU
(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754
Sénat : 106 (2011-2012)
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
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1. 2,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,7 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) sont demandés, en 2012, au titre de la mission « Culture », dont la maquette est stabilisée par rapport à l'exercice 2011. 2. En volume, les crédits de la mission progressent de 1,4 % à périmètre constant et les crédits hors pensions augmentent de 2 % en valeur. Ces ordres de grandeur témoignent donc de la relative « faveur » dont bénéficie la mission « Culture » au regard des normes s'appliquant globalement aux dépenses de l'Etat. 3. La budgétisation 2012 de la mission dépasse le plafond qui lui avait été assigné par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2011 à 2014. Ce dépassement s'élève à 40 millions d'euros en AE et à 60 millions d'euros en CP. Il est imputable à un rebasage des dépenses de personnel et aux investissements nécessaires pour la Maison de l'histoire de France et la Philharmonie de Paris. 4. Les années 2011 et 2012 sont caractérisées par un fort rebond des restes à payer (+31,3 % en 2011), qui affecte l'ensemble des programmes de la mission. Ce phénomène est imputable aux importantes opérations d'investissement en cours, qui sollicitent des financements pluriannuels. 5. La mission « Culture » ne retrace qu'un cinquième de l'effort financier total de l'Etat en matière de culture et de communication , qui avoisine 13,5 milliards d'euros en 2012, à raison de 11,3 milliards d'euros de crédits budgétaires, de 879 millions d'euros de taxes affectées et de 1,3 milliard d'euros de dépenses fiscales. 6. Un effort de rationalisation des taxes affectées aux opérateurs culturels est nécessaire , soit pour contenir le dynamisme de ces taxes, soit pour procéder à la rebudgétisation de certaines politiques dont le financement par voie de taxe affectée ne se justifie pas. Cette rationalisation doit néanmoins s'opérer sans compromettre la conduite des missions confiées aux opérateurs concernés. 7. Sur 19 dépenses fiscales rattachées à la mission « Culture » et représentant des enjeux financiers cumulés de 251 millions d'euros, une seule - soit la réduction d'impôt SOFICA - est jugée pleinement efficiente par la Mission d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales ayant rendu ses conclusions en 2011. 8. Les crédits du patrimoine monumental sont stabilisés à 380,7 millions d'euros en CP (+0,2 %). Les grands projets absorbent 33 millions d'euros de crédits, dont 18,8 millions d'euros d'AE et 3,8 millions d'euros de CP pour la Maison de l'histoire de France, principale innovation de la budgétisation 2012. 9. La mise en oeuvre des recommandations formulées en 2010 par votre commission des finances sur le Centre des monuments nationaux est inégale. Le contrat de performances de l'établissement n'aura, en particulier, pas pu être signé avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2012. 10. La recapitalisation de l'INRAP et la réforme de la redevance d'archéologie préventive devraient intervenir avant la fin de l'année 2011, permettant à terme de sortir cet opérateur des difficultés financières chroniques qu'il connaît depuis plusieurs années. Cet effort devra être assorti de contreparties en termes de gains de productivité et de qualité de service . 11. Les moyens supplémentaires dévolus à la politique muséale (+15,5 millions d'euros) témoignent de la poursuite d'une politique de développement dont les résultats sont pourtant sévèrement jugés par la Cour des comptes . En dix ans, le pilotage national de cette politique s'est affaibli, les moyens qui y ont été consacrés ont sensiblement augmenté sans que les musées développent significativement leurs ressources propres, et les objectifs de démocratisation de l'accès aux collections ont été très imparfaitement remplis. 12. Les mesures de gratuité dans les musées apparaissent coûteuses et leur efficacité délicate à évaluer. Les pertes de recettes enregistrées par les musées ont été largement surcompensées et ces compensations ne font, fort étonnamment, l'objet d'aucune inscription de crédits en loi de finances initiale depuis trois ans. 13. 45 millions d'euros de crédits sont ouverts pour la poursuite du chantier de la Philharmonie de Paris . L'augmentation substantielle du coût prévisionnel de cet équipement, de même que sa budgétisation « chaotique », conduiront vos rapporteurs spéciaux à y consacrer un contrôle sur pièces et sur place en 2012 . 14. La politique de soutien à la création contemporaine via la commande publique, les acquisitions ou les aides aux artistes et aux structures mérite une évaluation approfondie et la construction d'objectifs et d'indicateurs robustes. Une telle évaluation constitue un préalable à la mise en oeuvre des quinze mesures en faveur des arts plastiques récemment annoncées par le ministre de la culture et de la communication. 15. La diminution des effectifs imputés sur la mission se poursuit, et se traduit par une légère diminution de la masse salariale en valeur. La sur-exécution du schéma d'emplois constatée en 2008 permet de desserrer la contrainte en termes de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite et d'y soustraire, à compter de 2011, les emplois d'enseignants des écoles d'architecture, d'art et des conservatoires. Au 10 octobre 2011, date limite fixée par la LOLF, 93 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux. Ce taux était de 95 % au 6 novembre 2011. |
I. LA MISSION « CULTURE » EN 2012
2,6 milliard d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,7 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) sont demandés , pour 2012, au titre de la mission « Culture ». Si 2011 a vu le transfert des crédits de la politique du livre sur la mission « Médias, livre et industries culturelles » et le regroupement des crédits de personnel sur le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », la maquette budgétaire est désormais stabilisée . Le dispositif d'évaluation de la performance fait l'objet d'ajustements à la marge, retracés dans l'encadré qui suit.
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Principaux aménagements apportés au
dispositif
Programme 175 « Patrimoines » En matière de pilotage des chantiers culturels, deux nouveaux indicateurs sont créés afin de tenir compte de la création de l'Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC), issu de la fusion du service national des travaux (SNT) et de l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturel (EMOC). Ces indicateurs portent sur le respect de la programmation des opérations sous conventions cadres OPPIC terminées dans l'année et sur le respect de la programmation des opérations sous convention de mandat de maîtrise d'ouvrage OPPIC. Les trois sous-indicateurs relatifs au Louvre et au Centre des monuments nationaux (CMN) sont remplacés par deux sous-indicateurs, issus de l'enquête annuelle organisée par la direction générale des patrimoines dans les établissements sous sa tutelle et portant sur un panel plus large d'institutions patrimoniales et architecturales. Ces indicateurs mesurent la satisfaction des visiteurs (la visite était-elle en-deçà, conforme ou au-delà des attentes) et le score de recommandation mesurant la différence entre les visiteurs « prescripteurs » et les visiteurs « détracteurs ». Programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » Trois nouveaux sous-indicateurs sont associés à l'objectif 2 et à l'indicateur 2.3, « Accessibilité des lieux culturels aux personnes en situation de handicap ». Ils concernent l'accessibilité aux personnes handicapées dans les établissements d'enseignement supérieur culturel (ESC) et mesurent la part des établissements d'ESC accessibles aux personnes à mobilité réduite, la part des établissements d'ESC accessibles en application de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, et la part des établissements non accessibles ayant démarré les travaux de mise en conformité. Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire |
A. LA MISSION « CULTURE » À L'HEURE DE LA RIGUEUR
L'évolution des dépenses de l'Etat étant soumise, depuis l'instauration des lois de programmation des finances publiques, à des normes transversales, il convient en premier lieu d'examiner la budgétisation 2012 de la mission « Culture » au regard de ces normes. A cet égard, les politiques culturelles apparaissent, en 2012, relativement épargnées par la « rigueur ».
1. Une mission mieux « traitée » que la moyenne
La norme de stabilisation en volume et en valeur des dépenses de l'Etat ne s'appliquent pas mission par mission, mais à un agrégat incluant l'ensemble des dépenses nettes du budget général, les prélèvements sur recettes et les affectations de taxes venant en substitution de crédits budgétaires. Pour autant, l'analyse de la progression des crédits de la mission « Culture » au regard de ces objectifs transversaux constitue un indicateur pertinent du degré de contrainte budgétaire qui pèse spécifiquement sur les budgets culturels.
a) Des crédits en hausse de 1,4 % en volume
L'évolution à périmètre courant des crédits de la mission s'établit à + 1,7 % en valeur entre la LFI 2011 et le PLF 2012. Retraitée des mesures de périmètre et de transfert, cette évolution ressort à +2,1 % en valeur, et à + 1,4 % en volume sur la base d'une inflation prévisionnelle de 1,7 %. Cette progression est notable lorsque l'on sait que les dépenses totales de l'Etat, additionnées aux prélèvements sur recettes, sont stabilisées en volume d'une année sur l'autre.
Hors dépenses de pensions 1 ( * ) , les dépenses du budget général sont également gelées en valeur . Or les crédits de la mission « Culture » hors contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions » progressent de 2 % en valeur entre 2011 et 2012 à périmètre constant. Si la règle de gel en valeur des dépenses s'était appliquée mission par mission, ce sont donc près de 50 millions d'euros d'économies qu'il aurait fallu trouver sur la mission « Culture » par rapport aux crédits demandés pour 2012... soit l'équivalent des crédits ouverts pour la Philharmonie de Paris et le Plan pour le spectacle vivant ( cf. infra ).
Ces ordres de grandeur témoignent donc de la relative « faveur » dont bénéficie la mission « Culture » dans un contexte de maîtrise accrue de la dépense.
Evolution des crédits de la mission « Culture »
(en millions d'euros)
Source : réponses au questionnaire
La seconde loi de programmation des finances publiques prévoyait également une réduction des dépenses de fonctionnement courant de 10 % sur la période 2011-2013 2 ( * ) , la stabilisation des interventions dites « de guichet » 3 ( * ) et la baisse des interventions discrétionnaires . Selon le ministère du budget 4 ( * ) , l'évolution des crédits de la mission « Culture » sur ces différents postes indique que les crédits de fonctionnement courant sont stabilisés à 0,14 milliard d'euros, de même que les interventions de guichet (0,03 milliard d'euros). Les interventions discrétionnaires augmentent en revanche de 0,05 milliard d'euros, passant de 0,63 à 0,68 milliard d'euros.
b) Un dépassement de 60 millions d'euros du plafond assigné par le budget triennal
La budgétisation 2012 de la mission dépasse le plafond qui lui avait été assigné par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2011 à 2014 . Ce dépassement s'élève à 40 millions d'euros en AE et à 60 millions d'euros en CP , les crédits de la mission au format de la LPFP atteignant 2 423 millions d'euros en AE et 2 554 millions d'euros en CP, au lieu des 2 383 millions d'euros en AE et 2 494 millions d'euros en CP prévus.
5 millions d'euros de dépassement sont imputables au rebasage des dépenses de personnel , compte tenu de l'augmentation observée du coût des recrutements. Le ministère explique ce phénomène par un rattrapage, à compter de 2010, des recrutements de cadres A et A+ , qui avaient été gelés durant la période de restructuration de l'administration centrale du ministère 5 ( * ) .
S'agissant des dépenses hors personnel, les crédits supplémentaires bénéficient tout d'abord au projet de Maison de l'histoire de France (MHF) , pour un total de 30 millions d'euros en AE et 10 millions d'euros en CP. 5 millions d'euros (AE=CP) iront au fonctionnement du nouvel établissement public créé en 2012, 5 millions d'euros (AE=CP) seront dévolus aux premiers travaux d'installation et de muséographie sur le site parisien des Archives nationales et 20 millions d'euros d'AE pourront être engagés pour la rénovation et la muséographie des musées nationaux constituant le réseau de la MHF. Enfin, 45 millions d'euros en CP viennent compléter le financement de la Philharmonie de Paris , dont le cheminement hasardeux a maintes fois été souligné par votre commission des finances ( cf. infra ).
2. Quelle soutenabilité budgétaire pour les politiques culturelles ?
Vos rapporteurs spéciaux s'attachent à évaluer annuellement la soutenabilité budgétaire des politiques culturelles au moyen de deux indicateurs que sont les restes à payer (soit les engagements juridiques non couverts par des paiements) et les charges à payer , qui correspondent à des opérations pour lesquelles la dette de l'Etat est constituée 6 ( * ) mais qui n'ont pas encore donné lieu à paiement 7 ( * ) .
Le tableau qui suit indique que les années 2011 et 2012 sont caractérisés par un fort rebond des restes à payer, qui affecte l'ensemble des programmes de la mission .
Evolution des restes à payer (RAP) et des
charges à payer (CAP)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire
a) Les grands chantiers culturels gonflent les restes à payer en 2011 et 2012
Les restes à payer de la mission s'imputent principalement sur les opérations d'investissement qui, en raison de leur caractère souvent pluriannuel , donnent inévitablement lieu à des décalages entre les engagements juridiques et les paiements. Ils sont, de fait, un indicateur du niveau d'investissement du ministère et concernent avant tout le programme 175 « Patrimoines ».
Evolution des restes à payer de la mission
« Culture »
(en millions d'euros)
Source : commission
des finances, d'après les réponses au questionnaire
La décrue observée de 2007 à 2010 sur le programme 175 « Patrimoines » a avant tout résulté d'opérations de « nettoyage » des applications comptables, consistant à clore des opérations inactives, notamment en services déconcentrés 8 ( * ) . En crédits centraux, les restes à payer comptabilisés en 2009 et 2010 résultaient d'opérations d'investissement pluriannuelles telles que la construction du nouveau centre des archives nationales de Pierreffite-sur-Seine, les travaux d'aménagement intérieurs du Quadrilatère Richelieu de la bibliothèque nationale, le chantier du Musée des Civilisations de l'Europe et de la Méditerranée (MuCEM) à Marseille, et les différents chantiers en cours dans les musées nationaux tels que Port-Royal, Cluny, Saint-Germain et Compiègne. Le rebond des restes à payer observé en 2011 (+11 %) s'explique par la poursuite des engagements liés à ces projets. Il est atténué en 2012 par l'ouverture de crédits de paiement dédiés au MuCEM (41,7 millions d'euros), le centre des archives nationales (14,8 millions d'euros) et le Quadrilatère Richelieu (4,4 millions d'euros).
Les restes à payer du programme 131 « Création » connaissent également une forte croissance en 2011 et 2012, sous l'effet du lancement du chantier de la Philharmonie de Paris . Cette opération engendre à elle seule 105,9 millions d'euros de restes à payer fin 2011 et 60,9 millions d'euros fin 2012. Hors Philharmonie, la prévision de restes à payer à la fin de l'année 2011 est de 93 millions d'euros et de 85,8 millions d'euros fin 2012 (-8 %).
Après une décrue de plus de 60 % sur la période 2007-2010, les restes à payer du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » connaissent enfin une nouvelle augmentation en 2011 principalement due à l'engagement de 25 millions d'euros pour l'opération de rénovation de l'école d'architecture de Clermont-Ferrand , de 4 millions d'euros pour les travaux d'accessibilité des établissements d'enseignement culturel et de 15 millions d'euros pour les renouvellements de baux pluriannuels 9 ( * ) .
b) Une forte diminution des charges à payer
Les charges à payer représentent, au sein des restes à payer, les engagements juridiques non couverts par des paiements alors même que ces derniers sont exigibles en vertu de la règle du service fait . Cette absence de paiement peut-être imputable à différentes raisons, telles que la réception hors délai des factures, le refus du comptable ou plus simplement le manque de crédits disponibles.
Sur l'ensemble de la mission, les charges à payer sont passées de près de 100 millions d'euros en 2007 à une quinzaine de millions d'euros fin 2010 et portent essentiellement sur des dépenses déconcentrées d'intervention et d'investissement. La diminution observée sur la période résulte soit d'une meilleure comptabilisation 10 ( * ) , soit d'un effort de résorption au sein des services déconcentrés, notamment permis par la faculté dont disposent les responsables de budgets opérationnels de programme de redéployer les crédits.
Pour autant qu'il soit pérenne, cet effort de résorption des charges de l'Etat mérite d'être salué.
* 1 Et hors charge de la dette, ce qui ne concerne pas la mission « Culture ».
* 2 A raison de 5 % en 2011 et de 2,5 % en 2012 et 2013.
* 3 On entend par intervention de guichet les dispositifs d'intervention versés automatiquement dès lors que le bénéficiaire du dispositif répond aux conditions définies par des textes.
* 4 Réponses au questionnaire de la Rapporteure générale.
* 5 Durant l'année 2009, en attente de la restructuration de l'administration centrale du ministère, et de la mise en place de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat, un grand nombre de postes de cadres A et A+ ont été laissés volontairement vacants. A l'inverse, depuis 2010, les faibles flux de recrutements externes autorisés par le schéma d'emplois sont consacrés en grande partie au recrutement d'agents confirmés. Dans le but de maintenir la capacité d'enseignement supérieur et le potentiel d'intervention et de pilotage dans les domaines scientifiques techniques, et culturels, les départs de cadres A sont en grande partie remplacés. Les possibilités de recrutement à l'issue des cursus de formation initiale étant insuffisants pour couvrir les besoins, la majorité des entrées se fait en cours de carrière par des agents ayant acquis un indice de rémunération élevé. Ce phénomène se vérifie dans tous les corps et toutes les filières. Enfin, le rattachement au ministère de la culture et de la communication en 2009 de la Direction du développement des médias (100 personnes) composée de profils très spécialisés et hautement qualifiés a renforcé cette tendance.
* 6 En cas de service fait notamment.
* 7 Les charges à payer constituent donc un sous-ensemble des restes à payer.
* 8 A fin 2007, les AE non couvertes par des CP en administration déconcentrée étaient évaluées à plus de 560 millions d'euros, puis 477 millions d'euros fin 2008, 439 millions d'euros fin 2009 et 364 millions d'euros fin 2010.
* 9 De plus, le cofinancement de certains travaux d'investissement par les collectivités territoriales crée un décalage technique entre le moment de la perception des fonds de concours, et celui d'engagement des AE.
* 10 Les agents s'étant mieux approprié la notion, les comptabilisation erronées en charges à payer diminuent.