B. UNE MISSION À REPLACER DANS LE CONTEXTE DES POLITIQUES AGRICOLES ET DE LEUR RÉFORME
1. La mission ne représente que 20 % des dépenses publiques destinées à l'agriculture sans prendre en compte les dépenses fiscales qui lui sont rattachées
a) Un périmètre stable par rapport à 2011
Le périmètre de la mission n'est pas modifié en 2012. En 2009, la programmation pluriannuelle des finances publiques s'était accompagnée d'une reconfiguration des missions du budget général de l'Etat visant à augmenter leur taille et à mieux faire coïncider leur périmètre avec ceux des départements ministériels. Pour la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », cette démarche avait conduit :
- à l'incorporation du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » de l'ancienne mission « Sécurité sanitaire ». L'intitulé de la mission avait été modifié en conséquence et est devenu : « Agriculture, pêche, alimentation , forêt et affaires rurales » ;
- à la fusion des anciens programmes 154 « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » et 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés », en un programme unique, intitulé « Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » .
Le programme 154, doté de plus de la moitié des crédits de la mission, est donc devenu le pivot budgétaire de la politique d'intervention du ministère et met en oeuvre la plupart des dispositifs trouvant une contrepartie au titre de la politique agricole commune (PAC).
b) Le poids prépondérant des dépenses d'intervention
La répartition des crédits de la mission manifeste très clairement la vocation de ministère d'intervention du MAAPRAT.
Plus de 50 % des AE de la mission sont en effet dédiés à des dépenses de titre 6 (soit 1,88 milliard d'euros), largement concentrées sur le programme 154. 25,8 % sont consacrés aux dépenses de personnel (920 millions d'euros) et 20,8 % aux dépenses de fonctionnement (741 millions d'euros).
Répartition par action et par titre des autorisations d'engagement de la mission
(en euros et en %)
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012
Les crédits de la mission doivent être rapprochés des autres concours publics à l'agriculture , et en particulier des dotations communautaires accordées au titre de la PAC . Vos rapporteurs spéciaux soulignent que celles-ci représentent près des trois quarts de l'ensemble des dépenses de l'Union européenne en France , faisant de notre pays le premier bénéficiaire de cette politique communautaire.
c) La diversité des concours publics à l'agriculture
Selon les réponses du MAAPRAT au questionnaire budgétaire adressé par vos rapporteurs spéciaux, la contribution du ministère au financement public du secteur agricole représente 5,94 milliards d'euros 8 ( * ) en 2010 et celles des autres ministères plus de 895 millions d'euros, soit une contribution du budget de l'Etat de 6,8 milliards d'euros à l'agriculture 9 ( * ) . De plus, les dépenses de protection sociale ont représenté 13 milliards d'euros en 2010. Enfin, le financement communautaire était de 8,7 milliards d'euros au titre du premier pilier et de 866 millions d'euros au titre du second, ce qui porte l'ensemble des dépenses de l'Union européenne en France au titre de la PAC à 9,57 milliards d'euros .
Vos rapporteurs spéciaux observent que le périmètre de la mission APAFAR ne s'élève donc qu'à un peu plus de 20 % de l'ensemble des concours publics annuels à l'agriculture, qui s'élèvent à 17,4 milliards d'euros (et 12 % si l'on prend en considération la protection sociale, puisque le total des concours représenterait alors 30,4 milliards d'euros).
Les concours publics à l'agriculture en 2010
(en millions d'euros)
Source : commission
des finances d'après les réponses au questionnaire adressé
au ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de
la ruralité et de l'aménagement du territoire
L'ajout des dépenses fiscales à la somme de ces concours publics, conduirait à réduire davantage encore la part de la mission APAFAR dans l'ensemble des moyens consacrés à l'agriculture.
d) Des dépenses fiscales rattachées d'un montant d'au moins 2 milliards d'euros en 2012
Ces dépenses, qui résultent de dispositions dérogatoires dont la mise en oeuvre entraîne pour l'État une perte de recettes fiscales, sont, par leur nature même, difficiles à évaluer . En matière agricole, elles étaient jusqu'à aujourd'hui de l'ordre de 3 milliards d'euros : la remise au Parlement fin 2009 d'un rapport spécifique sur la fiscalité agricole 10 ( * ) , n'avait toutefois pas permis de préciser rigoureusement l'ampleur de ces mesures, concentrées sur le programmes 154. De manière générale, vos rapporteurs spéciaux demandent au Gouvernement d' améliorer l'information parlementaire en la matière , d'autant plus que l'évaluation de ces dispositifs est sujette à caution selon la Cour des Comptes 11 ( * ) .
Le résultat des évaluations issues du rapport, rendu public en septembre 2011, du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, présidé par Henri Guillaume semble toutefois satisfaisant pour la mission. Ce rapport a, en effet, jugé efficace la grande majorité des mesures rattachées à cette dernière. Sur trente-sept mesures évaluées, neuf ont le score le plus élevé (trois) , dix-neuf des scores intermédiaires (un ou deux) et seulement neuf sont estimées inefficaces (zéro).
En termes d'enjeux financiers, ces dernières ne représentent en outre que 2 millions d'euros, alors que les dispositifs jugés peu ou prou efficaces s'élèveraient à 2,157 milliards d'euros et que seul un montant de 45 millions d'euros de dépenses n'a pas été évalué (soit huit mesures). Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de cet éclairage ponctuel, mais ils observent que cet effort dans l'évaluation des dépenses fiscales doit être poursuivi régulièrement .
Selon le tome II de l'annexe « Evaluation des voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2012, qui récapitule l'estimation de l'ensemble des dépenses fiscales, la mission APAFAR devrait compter quarante-trois dépenses fiscales différentes l'année prochaine, pour un coût d'environ 1,93 milliard d'euros, dont 1,86 milliard d'euros pour le seul programme 154 (qui supporte à lui seul 32 des 43 dépenses fiscales de la mission). L'analyse détaillée reste comme toujours incomplète dans la mesure où le coût de plusieurs dépenses fiscales n'est pas renseigné . En 2011, l'annexe « Evaluation des voies et moyens » dénombrait quarante-six dépenses fiscales différentes, pour un coût d'un minimum de 2,2 milliards d'euros, dont 2 milliards d'euros pour le seul programme 154 : l'abandon en 2012 de la mesure de remboursement partiel de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, dont le coût est estimé à 140 millions d'euros en 2011, expliquerait la plus grande part de cette évolution.
Vos rapporteurs spéciaux souhaitent que la présentation et l'évaluation des dépenses fiscales de la mission soit améliorée dans son projet annuel de performances (PAP). Ils déplorent ainsi, une fois de plus, l'absence de récapitulatif global de ces mesures à l'échelle de la mission au sein du PAP .
2. Les processus de réforme des politiques agricoles
a) La poursuite des évolutions appelées par la RGPP
Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), les décisions du conseil de modernisation des politiques publiques ont trouvé depuis trois ans une traduction significative dans l'organisation du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire, tant au niveau central 12 ( * ) , qu'à celui de ses services déconcentrées 13 ( * ) . Ces évolutions concernent également les opérateurs et les dispositifs d'intervention du ministère . Vos rapporteurs spéciaux prennent acte de cette modernisation de l'administration centrale et déconcentrée du ministère ainsi que de ses opérateurs.
Les opérateurs placés sous la tutelle du ministère ont fait l'objet d'importants regroupements en 2009 et 2010 . L'Agence unique de paiement (AUP) et le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) ont été fusionnés au sein de l' Agence de services et de paiement (ASP), organisme unique de paiement dans le secteur agricole. Les principaux offices agricoles ont également été regroupés au sein d'un établissement unique baptisé FranceAgriMer . Vos rapporteurs spéciaux précisent à cet égard que votre commission des finances a demandé, par lettre en date du 23 novembre 2010, une enquête sur le bilan de la réforme des offices agricoles et de la création de l'ASP , en application de l'article 58-2° de la LOLF. Au terme d'une enquête qui s'est déroulée de janvier à mai 2011 et s'est conclue avec une procédure contradictoire en juillet 2011, la Cour des comptes a remis sa communication à la commission des finances le 8 août dernier. Et comme à l'accoutumée, l'enquête de la Cour a donné lieu à une audition « pour suite à donner » le 26 octobre 2011 et devrait déboucher prochainement sur la publication d'un rapport d'information de vos rapporteurs spéciaux . Pour une analyse approfondie du bilan de ces fusions, ces derniers renvoient à ce futur rapport 14 ( * ) .
Le regroupement des Haras nationaux et de l'Ecole nationale d'équitation a conduit à la création le 1 er février 2010 de l'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) , placé sous la double tutelle des ministères chargés des sports et de l'agriculture. Alors que l'IFCE n'est centré que sur des missions de service public, les activités des Haras nationaux qui étaient menées dans le secteur concurrentiel sont désormais transférées au groupement d'intérêt public (GIP) France Haras.
Pour mettre leurs compétences au service d'une approche transversale des questions sanitaires, l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET) ont fusionné le 1 er juillet 2010 dans une nouvelle Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (appelée « ANSéS »).
Le regroupement des opérateurs concerne enfin la politique forestière, les synergies permises devant conduire au renforcement de l'efficacité des actions menées pour le développement de la forêt en France. Le Centre national de la propriété forestière (CNPF) et les 18 centres régionaux de la propriété forestière (CRPF) ont ainsi été fusionnés le 1 er avril 2010 en un établissement unique.
En outre, le PAP pour 2012 matérialise les réformes des dispositifs d'intervention portés par le ministère et résultant de la RGPP. Quelques exemples peuvent en être donnés. En 2012 comme en 2011, la réforme du service public de l'équarrissage permet de réduire à 4 millions d'euros les AE prévus à ce titre (contre 19 millions d'euros en 2010 et 40 millions d'euros par an environ auparavant). Le financement des dépenses de personnel et de fonctionnement des associations départementales pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (ADASEA) a été transféré en 2011 aux chambres d'agriculture. Le gain pour le budget de l'Etat serait de 12 millions d'euros en 2012. De même, le transfert aux régions 15 ( * ) des biens des sociétés d'aménagement régional et du financement des travaux d' hydraulique agricole a permis de dégager 2 millions d'euros d'économie en 2011 16 ( * ) . Et les crédits dédiés à l'animation rurale sont à nouveau recentrés sur le « Réseau rural » pour un montant stabilisé à 1,1 million d'euros en 2012.
b) Le Grenelle de l'environnement
L'agriculture, la forêt et la pêche représentent des secteurs où l'impact du Grenelle de l'environnement est souvent important . A titre d'illustration de ces objectifs environnementaux peuvent être mentionnées les politiques opérationnelles suivantes, le plus souvent issues de l'article 31 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement (dite loi « Grenelle I ») et parfois précisées par différents articles de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (dite loi « Grenelle II ») :
- le plan « agriculture biologique : horizon 2012 » qui prévoit de tripler la surface cultivée en agriculture biologique pour atteindre 6 % de l'ensemble des surfaces agricoles d'ici 2012 ;
- le plan pour la certification environnementale des exploitations qui vise à engager 50 % des exploitations agricoles dans une démarche de certification environnementale d'ici 2012 ;
- le plan « Ecophyto 2018 » destiné à atteindre une réduction de l'utilisation de produits phytosanitaires de moitié d'ici dix ans ;
- le plan pour la performance énergétique des exploitations agricoles qui doit permettre d'atteindre un taux de 30 % d'exploitations agricoles à faible dépendance énergétique d'ici 2013 ;
- le plan d'urgence en faveur de la préservation des abeilles qui s'appuie sur une évaluation toxicologique indépendante des effets des substances chimiques sur les abeilles, la création d'une interprofession de la filière apicole et d'un institut scientifique et technique de l'abeille (ISTA) ;
- les « Assises de la forêt » de janvier 2008 qui ont fixé un objectif de plus grande mobilisation des ressources forestières. En outre, le Président de la République a annoncé, lors de son discours sur la filière bois prononcé le 19 mai 2009 à Urmatt, que les soutiens publics, qu'il s'agisse d'aides ou de mesures fiscales, devront être soumis à la condition de la gestion effective des forêts par les propriétaires qui en bénéficient.
c) Le « bilan de santé » de la PAC
L'accord sur le bilan de santé de la PAC a été signé le 20 novembre 2008 , sous la présidence française de l'Union européenne (UE). Il a permis d'infléchir, dans un sens favorable à la position de la France, la proposition faite aux ministres de l'agriculture des 27 Etats membres par la Commission européenne lors du Conseil de juin 2008. La Commission proposait en effet la poursuite de la généralisation du découplage des aides et le renforcement de la politique de développement rural (second pilier de la PAC). Exprimant le refus par les Etats membres d'une transformation de la PAC en une simple politique de développement rural, l'accord a finalement garanti le maintien des instruments de régulation des marchés (interventions, aides à l'écoulement et au stockage privé pour les produits laitiers notamment etc.) ainsi que l'instauration d'une plus grande flexibilité dans la mise en oeuvre des règles en fonction des choix nationaux (aides soumises au découplage ; paiements destinés à certains types d'agriculture bénéfiques pour l'environnement ; utilisation de la modulation supplémentaire, actuellement fléchée exclusivement sur des mesures répondant aux « nouveaux défis » que sont la biodiversité, le changement climatique, la gestion de l'eau et les énergies renouvelables ; réorientation des paiements découplés). Le principe a donc été retenu de réduire fortement le niveau de transfert des aides du premier vers le second pilier.
Sous l'effet de ce « bilan de santé », le soutien de l'UE aux agriculteurs français est notamment orienté en 2011 et 2012 vers :
- les surfaces en herbe consacrées à l'élevage ;
- l'aide à l'assolement ;
- l'agriculture biologique, par le versement d'aides à la conversion et au maintien ;
- le « plan protéines » de soutien aux surfaces de protéagineux et de légumineuses ;
- les élevages ovins et caprins, les exploitations productrices de légumes de plein champ et, enfin, les fourrages.
S'agissant des quotas laitiers, leur abandon a été décidé dès 2003. Une augmentation de 5 % d'ici leur suppression en 2015 est prévue (à raison de 1 % par an), mais, en 2009 , la crise de la filière laitière a entrainé le gel provisoire de l'augmentation des quotas , ce qui a conduit à un rattrapage en 2010.
Enfin, il a été convenu d'aboutir à un nouveau projet de règlement , dit « paquet lait », d'ici à la fin de l'année 2011, afin d'anticiper la fin du régime des quotas.
d) L'impact de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche
La loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) a mis en oeuvre de nombreuses dispositions 17 ( * ) qui doivent être ajoutées aux réformes conduites par le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire.
Le titre I er de la loi vise ainsi à faire de l'alimentation une priorité , à travers une politique de l'alimentation inscrite dans le code rural, appuyée notamment sur un programme national pour l'alimentation et sur un observatoire de l'alimentation.
La LMAP vise, par ailleurs, à aménager les dispositions applicables en matière de foncier agricole en vue de préserver le développement durable des territoires ruraux . Elle a ainsi créé une taxe sur la plus-value foncière réalisée lors de la vente de terres agricoles devenues constructibles , un observatoire de la consommation des espaces agricoles et, enfin, une commission consultative de la consommation des espaces agricoles, qui formulera un avis simple sur le déclassement des terres agricoles.
Elle a, de plus, institué de nouvelles dépenses fiscales 18 ( * ) , pour un coût de l'ordre de 20 millions d'euros par an , dont la moitié devrait être compensée par la nouvelle taxe sur les plus-values foncières : l'annexe « Evaluation des voies et moyens » au présent PLF évalue ainsi cette recette à 10 millions d'euros pour 2012.
Cette loi contient également différentes mesures relatives à la moralisation et à la transparence des pratiques dans le secteur agricole, à l'instar de la contractualisation entre producteurs et acheteurs, de la création d'un observatoire de la formation des prix et des marges et d'une meilleure organisation des filières.
Pour l'organisation des filières , il s'agit par exemple d'ajuster les règles relatives aux organisations de producteurs et, surtout, de définir les missions des interprofessions, les conditions de leur reconnaissance et de l'extension des décisions prises dans leur cadre.
L' observatoire de la formation des prix et des marges , opérationnel depuis janvier 2011, a rendu en juin dernier un rapport au Parlement. Il y présente essentiellement le système d'informations qu'il a dû construire pour répondre aux missions qui lui sont assignées. D'après ce rapport, « cette phase de construction du dispositif a mobilisé l'essentiel des travaux et n'est pas totalement achevée ». Vos rapporteurs spéciaux relèvent que trois secteurs font l'objet d'une analyse, les filières fruits et légumes, produits laitiers et viandes.
S'agissant de la contractualisation , la loi prévoit la mise en place de contrats écrits obligatoires entre agriculteurs et industriels ou représentants de la grande distribution. Fortement inspirée du secteur laitier, cette disposition permet de formaliser les engagements réciproques des acteurs de chaque filière en apportant une sécurité supplémentaire à l'amont. Les interprofessions ont la faculté d'aboutir à des contrats-types mais en cas d'échec ou d'abstention, l'intervention d'un décret en Conseil d'État peut rendre les contrats obligatoires. Elles peuvent aussi diffuser des indicateurs de tendance des marchés , qui ne sauraient toutefois constituer des recommandations de prix. Une telle compétence ne serait, au demeurant, pas conforme au droit communautaire.
Bien qu'aucune étude d'impact rigoureuse n'ait été conduite, d'après les réponses au questionnaire adressé par vos rapporteurs spéciaux, les dispositions introduites par la LMAP sont financées par redéploiement dans le cadre des dotations existantes ou sont neutres pour les finances publiques .
Au total, vos rapporteurs spéciaux déplorent que l'impact budgétaire à moyen terme des réformes importantes conduites par le MAAPRAT, qu'elles soient liées à la mise en oeuvre de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche , de la révision générale des politiques publiques , du Grenelle de l'environnement , ou encore, du bilan de santé de la PAC , ne soit pas évaluées avec plus de précisions .
* 8 Ce montant correspond au périmètre du ministère, et non à celui de la mission.
* 9 Il conviendrait de plus d'ajouter à cette somme les concours apportés par les collectivités territoriales. Ils sont estimés à environ un milliard d'euros par an.
* 10 Issu d'un amendement parlementaire, l'article 138 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 prévoyait en effet la remise au Parlement d'un rapport sur la fiscalité agricole avant le 10 octobre 2009. Le Sénat l'a reçu du Premier ministre le 21 octobre 2009.
* 11 Dans sa note sur l'exécution budgétaire 2008, la Cour avait ainsi fait valoir que le montant des dépenses fiscales de la mission APAFAR aurait alors été plus proche de 4 milliards d'euros que de 3 milliards.
* 12 La réorganisation de l'administration centrale du ministère suite à la RGPP a consisté à regrouper à partir de 2009 la direction générale de la forêt et des affaires rurales et la direction générale des politiques économique, européenne et internationale en une direction générale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires (DGPAAT). Ce regroupement est le pendant administratif de la fusion des programmes 154 et 227. La création d'un service de la prospective au sein du secrétariat général, ainsi que la réorganisation de la direction générale de l'alimentation et de la direction des pêches maritimes et de l'aquaculture constituent les deux autres aspects de cette refonte.
* 13 La réforme des administrations déconcentrées s'articule, quant à elle, autour de la fusion à compter de 2009 des directions départementales de l'équipement (DDE) et des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) dans de nouvelles directions départementales des territoires (DDT). Au niveau régional, ont été mises en place en 2010 les directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF). Au sein des nouvelles directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP), des services du MAAPRAT dédiés à la sécurité alimentaire et sanitaire ont été créés.
* 14 Rapport d'information n° 66 (2011-2012). Dans l'attente de ce rapport, on se reportera au compte-rendu de l'audition pour suite à donner à cette enquête : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20111024/fin.html#toc8 ).
* 15 Le MAAPRAT conserve à sa charge l'entretien des ouvrages domaniaux dont il est propriétaire et les investissements dédiés à la Compagnie d'aménagement des coteaux de Gascogne, dans le cadre de la concession d'Etat dont celle-ci bénéficie.
* 16 Les économies réalisées auparavant étaient de 6 millions d'euros en 2010 par rapport à 2009 et de 16 millions d'euros en 2009 par rapport à 2008.
* 17 Loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche. Son examen par le Sénat puis par l'Assemblée nationale a conduit à enrichir le projet de loi de, respectivement, 42 et 30 articles : alors qu'il ne comportait initialement que 24 articles le texte voté est ainsi composé de 96 articles au total. Il nécessite un total de 68 mesures d'application regroupées en 58 décrets. 25 mesures sont encore en attente de décrets d'application au 1 er septembre 2011. Seules 5 ne devraient pas faire l'objet de décrets avant le 31 décembre 2011 selon le Gouvernement.
* 18 Ces dispositions de nature fiscale, introduites pour l'essentiel à l'initiative du Parlement, et en particulier de la commission de l'économie du Sénat, visent notamment à rendre plus attractive la déduction pour aléas (DPA), à apprécier sur trois ans au lieu d'un an le seuil de rattachement des « recettes accessoires » aux bénéfices agricoles (BA), à autoriser une minoration du revenu imposable pour le paiement par avance des cotisations sociales dues au titre des « bonnes années » ainsi qu'à calculer exceptionnellement la moyenne triennale en 2011 pour permettre un étalement de la charge fiscale due au titre de l'exercice 2010. En outre, la LMAP crée plusieurs dispositifs en faveur des sylviculteurs : une réduction de TVA pour les travaux de prévention des feux de forêt, le renforcement du dispositif d'encouragement fiscal à la réalisation d'investissements en forêt (DEFI), une aide au paiement des primes d'assurance en forêt et, enfin, un compte épargne d'assurance pour la forêt, pouvant être réutilisé pour financer les travaux de reconstruction à la suite de sinistres survenus dans les forêts privées. Ce compte bénéficie d'une fiscalité attractive (exonérations ou prélèvement libératoire de 18 %), qui ne portera que sur les sommes placées après le 1 er janvier 2011.