Projet de loi de finances pour 2012 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines

B. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU FONCTIONNEMENT DU COMPTE

Le tableau ci-après retrace les recettes et les dépenses du compte spécial en prévision et en exécution, depuis son passage au « format LOLF ».

Le compte d'affection spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » :
prévision et exécution

(en millions d'euros)

	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2006-2010
Prévision (AE = CP, sauf en 2012, où on retient les CP)
Recettes	479	500	600	1 400	900	400	400	3 879
Programme 721 « Contribution au désendettement de l'État »	139	75	90	60	30	60	52	394
« Contribution aux dépenses immobilières » (programme 722 jusqu'en 2010, puis 723)	340	425	510	1 340	140	340	400	2 755
« Contribution aux dépenses immobilières : expérimentations Chorus » (programme 723)					730			730
Solde	0	0	0	0	0	0	-52	0
Pour mémoire : crédits du programme 721/recettes	29 %	15%	15%	4,3%	3,3%	15%	13%
Exécution en AE
Programme 721 « Contribution au désendettement de l'État »	69	175	51	32	45			372
« Contribution aux dépenses immobilières » (programme 722 jusqu'en 2010, puis 723)	328	753	285	495	402			2 264
« Contribution aux dépenses immobilières : expérimentations Chorus » (programme 723)					-26			-26
Exécution en CP
Recettes	799	828	397	616	592			3 232
Programme 721 « Contribution au désendettement de l'État »	68	175	51	32	45			372
« Contribution aux dépenses immobilières » (programme 722 jusqu'en 2010, puis 723)	225	684	306	868	375			2 459
« Contribution aux dépenses immobilières : expérimentations Chorus » (programme 723)					193			193
Solde	505	-32	40	-285	-20			208
Pour mémoire : crédits du programme 721/recettes	8,6%	21,2%	12,9%	5,2%	7,6%
Pour mémoire : écart entre les recettes et les dépenses immobilières	574	143	91	-253	24			580
Ecart entre prévision et exécution (AE)
Programme 721 « Contribution au désendettement de l'État »	-70	100	-39	-28	15			-22
« Contribution aux dépenses immobilières » (programme 722 jusqu'en 2010, puis 723)	-12	328	-225	-845	262			-491
« Contribution aux dépenses immobilières : expérimentations Chorus » (programme 723)					-756			-756
Ecart entre prévision et exécution (CP)
Recettes	320	328	-203	-784	-308			-647
Programme 721 « Contribution au désendettement de l'État »	-71	100	-39	-28	15			-22
« Contribution aux dépenses immobilières » (programme 722 jusqu'en 2010, puis 723)	-115	259	-204	-472	235			-296
« Contribution aux dépenses immobilières : expérimentations Chorus » (programme 723)					-537			-537
Solde	505	-32	40	-285	-20			208

NB : en 2006 le compte spécial correspondait à un unique programme 721 « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », divisé en deux actions intitulées « Contribution au désendettement de l'État » et « Dépenses immobilières ». Pour ne pas complexifier la présentation on retient la nomenclature budgétaire actuelle.

Le programme relatif à CHORUS concernait l'expérimentation menée en 2010 par trois ministères (défense, éducation nationale, enseignement supérieur et recherche).

Source : commission des finances, d'après les projets et rapports annuels de performances

1. Un compte jusqu'à cette année voté en équilibre, avec des autorisations d'engagement et des crédits de paiement habituellement égaux à 15 % des recettes prévues

Jusqu'au présent projet de loi de finances :

- le solde du compte spécial a toujours été voté en équilibre ;

- les crédits de paiement prévus en loi de finances initiale pour le programme 721 « Contribution au désendettement de l'État » étaient « normalement » égaux à 15 % des recettes prévues. Tel a été le cas en 2007, 2008 et 2011. Si tel a également été le cas pour le projet de loi de finances pour 2006, dans le texte promulgué la contribution au désendettement de l'Etat a été portée à 29 % des recettes prévues, maintenues inchangées ;

- en prévision, les autorisations d'engagement ont toujours été égales aux crédits de paiement.

Le présent projet de loi de finances innove sur ces trois points, comme on le verra ci-après.

2. Une contribution effective au désendettement de l'Etat habituellement supérieure aux dépenses du programme 721 « Contribution au désendettement de l'État »

a) Une affectation formelle d'une partie des recettes au « désendettement de l'Etat », sauf pour certains ministères

On rappelle que l'article 47 de la loi de finances pour 2006, modifié par l'article 61 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010, prévoit que les produits de cessions des biens immeubles de l'État, ainsi que les droits à caractère immobilier attachés aux immeubles de l'État, « sont affectés à son désendettement à hauteur d'un minimum de 15 %, porté à 20 % en 2012, 25 % en 2013 et 30 % en 2014 ». Le taux de 15 % résulte on l'a vu de l'article 195 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, adopté à l'initiative de notre collègue Nicole Bricq, alors rapporteure spéciale de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

La contribution au désendettement ne s'applique pas :

- aux produits de cessions d'immeubles occupés par le ministère de la défense, jusqu'au 31 décembre 2014 ;

- aux produits de cessions des bâtiments situés à l'étranger jusqu'à la même date ;

- aux produits de cession des biens affectés ou mis à disposition des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel et des établissements publics administratifs mentionnés au II de l'article L. 711-9 du code de l'éducation ayant demandé à bénéficier de la dévolution de leur patrimoine immobilier ;

- à la part des produits de cession des biens immobiliers appartenant à l'État affectés ou mis à disposition d'établissements publics exerçant des missions d'enseignement supérieur ou de recherche qui contribue au financement de projets immobiliers situés dans le périmètre de l'opération d'intérêt national d'aménagement du plateau de Saclay ;

- aux produits de cession de biens immeubles de l'État et des droits à caractère immobilier attachés aux immeubles de l'État occupés par la direction générale de l'aviation civile (DGAC), ces produits étant affectés au désendettement du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

Concrètement, l'affectation au désendettement correspond au mécanisme suivant :

- affectation au programme 721 « Contribution au désendettement de l'État » ;

- reversement au budget général de l'Etat, sous la forme d'une recette non fiscale, apparaissant dans l'annexe « Evaluation des voies et moyens » jointe aux projets de loi de finances initiale, ligne 2211.

b) La « vraie » contribution du compte au désendettement : l'écart entre ses recettes et ses dépenses immobilières

La « véritable » contribution du compte spécial au désendettement de l'Etat a toutefois été en moyenne supérieure depuis la création du compte spécial aux dépenses du programme 721 « Contribution au désendettement de l'État ».

En effet, cette « vraie » contribution correspond non aux dépenses du programme 721, mais à l'écart entre les recettes du compte et ses dépenses immobilières . Les dépenses du programme 721 correspondent simplement aux sommes reversées au budget de l'Etat. Or, ce qui importe, c'est bien la réduction du besoin de financement global de l'Etat, comptes spéciaux compris, qui détermine les sommes qu'il doit emprunter sur les marchés financiers. L'existence ou non d'une « tuyauterie » entre le compte spécial et le budget général de l'Etat n'a de ce point de vue aucune importance.

Par exemple, en 2006 les recettes du compte ont été supérieures de 574 millions d'euros à ses dépenses immobilières. Il a donc de fait contribué au désendettement de l'Etat pour ce montant, et non pour les 68 millions d'euros de dépenses du programme 721 « Contribution au désendettement de l'État ».

Inversement, le déficit de 52 millions d'euros prévu pour 2012, de même que les crédits de paiement de 52 millions d'euros prévus pour le programme 721, sont purement optiques : les recettes et les dépenses immobilières du compte sont toutes deux égales à 400 millions d'euros, en conséquence de quoi la contribution « réelle » du compte au désendettement de l'Etat sera nulle.

Sur l'ensemble de la période dont l'exécution est connue (2006-2010), les dépenses immobilières auront été, en crédits de paiement, de 2,7 milliards d'euros, soit inférieures de 580 millions d'euros aux recettes, ce qui correspond à la « véritable » contribution du compte au désendettement de l'Etat, à comparer à des dépenses cumulées du programme 721 « Contribution au désendettement de l'État » de seulement 372 millions d'euros.