B. UN PLAFOND D'EMPLOIS NON RESPECTÉ QUI POSE LA QUESTION DE LA SOUTENABILITÉ DU FINANCEMENT DES DÉPENSES DE PERSONNEL
1. Deux plafonds d'emplois en 2010 pour la « Rue de Grenelle »
La mission « Enseignement scolaire » regroupe plus de 47 % du plafond d'emplois autorisés de l'Etat .
a) L'exécution du plafond d'emplois des programmes relevant du ministère de l'Education nationale
Le plafond d'emplois du ministère de l'Education nationale fixé par la loi de finances pour 2010 était de 963 621 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT).
Abstraction faite de la correction intervenue à la fin de l'année 2010 par la dernière loi de finances rectificative, ce plafond a été dépassé de 8 395 ETPT, soit 0,87 % du plafond initial.
Ce dépassement s'explique essentiellement par des départs en retraite surévalués et, par conséquent, des entrées dans les effectifs plus importants que nécessaire.
En effet, les départs à la retraite ont été surestimés en 2010 comme en 2009. Alors que la prévision initiale était de 37 012 ETPT, les départs à la retraite n'auraient été, selon les constats provisoires du service ministériel des pensions au mois de décembre 2010, que de 34 147, soit 2 865 de moins. Ces moindres départs sont essentiellement concentrés dans l'enseignement du premier degré.
Parallèlement, les flux des nouveaux entrants n'ont pas pu être modifiés compte tenu à la fois de la connaissance tardive de la situation et des modalités de recrutement. Le maintien en poste d'un certain nombre de personnels s'est donc doublé d'une arrivée de nouveaux enseignants, créant ainsi un vivier de « surnuméraires » de 5 600 ETPT faisant échec au respect du plafond d'emplois pour 2010.
Au regard de ces éléments, la quatrième loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 a procédé à un réajustement en définissant un nouveau plafond d'emplois. Ce dernier a été fixé à 972 547 ETPT, soit 8 926 ETPT de plus . La réévaluation a concerné en particulier deux programmes :
- d'une part, le plafond d'emplois du programme « Enseignement privé du premier et du second degrés » a été réajusté de 4 726 ETPT afin de prendre en compte une erreur de décompte qui existait depuis la mise en place de la nouvelle architecture budgétaire ;
- d'autre part, le plafond d'emplois du programme « Enseignement scolaire public du premier degré » a été corrigé à hauteur de 4 200 afin de prendre en compte, partiellement, les personnels surnuméraires.
Votre commission rappelle que ces corrections s'inscrivent dans le cadre du retraitement global du plafond d'emplois du ministère de l'éducation nationale présenté lors de la discussion du PLF pour 2011 : entre 2010 et 2011, le plafond du ministère de l'éducation nationale (MEN) est réévalué de 20 359 ETPT .
Le choix du Gouvernement de rectifier le plafond d'emplois 2010 du ministère a contribué à éviter le dépassement de ce plafond en exécution : en effet, le second plafond est supérieur de 531 ETPT au plafond exécuté.
En proposant d'actualiser les dispositions de la loi de finances initiale pour 2010, la loi de finances rectificative précitée avait sollicité du Parlement une nouvelle autorisation afin de prendre en compte les aléas survenus en gestion. Cette opération, qui relevait d'une démarche de sincérité, se justifiait d'autant plus qu'elle permettait, lors de l'examen du présent projet de loi de règlement, de prévenir un débat nécessairement délicat sur l'absence de respect de l'autorisation d'emplois par le premier employeur public et sur la portée réelle des mécanismes de maîtrise de la dépense mis en place par la LOLF. Néanmoins, cette correction a traduit également des difficultés de gestion et a attesté, en définitive, l'impossibilité pour le ministère de l'éducation nationale de tenir le plafond d'emplois qui lui avait été assigné pour 2009 et 2010 .