III. EXAMEN DU RAPPORT
Réunie le mardi 28 juin 2011, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le projet de loi n° 672 (2010-2011) de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2010 .
M. Jean Arthuis , président . - Cette séance est consacrée à l'examen du rapport sur le projet de loi de règlement pour 2010. Elle a été précédée par l'audition du ministre du budget, jeudi dernier.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Un rapport par semaine, je crains de vous lasser...
M. Jean Arthuis , président . - Bien au contraire, le risque est plutôt celui de l'addiction !
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Une fois n'est pas coutume, la croissance constatée en 2010 fut le double de celle prévue en loi de finances initiale : 1,5 %, contre 0,75 %. Preuve, s'il en est, que nous nous portons toujours mieux lorsque les prévisions sont modestes. Néanmoins, en raison de la crise et de ses effets structurels, notre PIB reste inférieur à celui de 2007...
M. Aymeri de Montesquiou . - ...et, surtout, à celui de 2000, année où le maximum fut atteint !
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Je commencerai par un point de méthode. L'exercice du projet de loi de règlement, pour intéressant qu'il soit, porte sur le seul budget de l'État. Nous continuons donc à vivre sous un régime assez archaïque, antérieur à l'expansion budgétaire de la sécurité sociale, quand il faudrait examiner le programme de stabilité 2010-2013 pour parvenir à une vision globale de nos finances publiques, incluant l'ensemble des administrations publiques.
De ce point de vue, il existe deux manières d'envisager une même réalité économique. Les optimistes souligneront que le déficit est de 7,1 %, contre une prévision de 8,2 %. Les réalistes, que certains qualifieront de pessimistes, rappelleront le « score » remporté par la France : fin 2010, nous enregistrions le cinquième plus fort déficit de la zone euro, après la Grèce, l'Irlande, l'Espagne et le Portugal... Quant à la dette publique, elle s'est envolée à des niveaux jamais atteints en 2010, essentiellement en raison du Grand emprunt. Toutefois, l'embellie du solde public est une réalité : on note une amélioration de 0,5 point du déficit des administrations publiques qui résulte, de surcroît, d'éléments structurels, et non conjoncturels. Si l'on se borne à regarder l'agrégat des dépenses publiques, on se prête même à rêver : la dépense publique a crû de 0,6 % en volume, contre 2,3 % en moyenne ces dix dernières années. Est-ce à dire que nous atteindrions le stade de la vertu ? Cela n'est pas certain... L'analyse détaillée de l'évolution des dépenses publiques montre que ce résultat flatteur est totalement lié à des facteurs exceptionnels. De fait, si l'on neutralise l'arrêt du plan de relance et la stabilité des dépenses locales, la croissance des dépenses publiques est légèrement inférieure à 2 %, soit un chiffre proche du trend historique. Pour tenir compte des livraisons exceptionnelles de matériels militaires en 2000 -une situation qui n'est pas propre à cet exercice-, il faut toutefois corriger ce chiffre pour le ramener à 1,5 % en volume.
Revenons-en au programme de stabilité : peut-on comparer précisément la prévision et son exécution pour l'année 2010 ? L'exercice est pour le moins délicat : le Gouvernement et son administration, culturellement, ne sont pas très enthousiastes à faire toute la transparence en la matière. En outre, les prévisions de croissance des dépenses de chaque catégorie d'administrations publiques sont indiquées à périmètre constant et hors transferts entre administrations publiques, contrairement aux données en exécution, publiées par l'Insee. D'où l'article 15 que notre commission avait introduit dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, prévoyant un rapport annuel du Gouvernement sur l'application des programmes de stabilité. Hélas, le Gouvernement ne consacre pas tous ses efforts à l'élaboration de ce bilan. Cette année, moins de deux pages lui sont réservées dans le rapport qui nous a été transmis à l'occasion du débat d'orientation sur les finances publiques. Ce qui nous laisse sur notre faim... Enfin, un problème spécifique à l'année 2010 : le changement de base de l'Insee. Différences notables entre la « base 2000 » et la « base 2005 », le PIB est légèrement minoré -d'où un déficit à 7,1 % en 2010, et non à 7 % comme l'avait indiqué le Gouvernement en avril dernier- ; la CADES et le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) appartiennent désormais à la catégorie des administrations de sécurité sociale, et non à celle des organismes divers d'administration centrale. En résumé, des progrès restent à faire pour que le Parlement soit véritablement informé de l'exécution du programme de stabilité. Si celui-ci devient le cadre, ne pas suivre rigoureusement son exécution serait une lacune très lourde.
Venons-en aux chiffres. Côté recettes, les recettes fiscales connaissent une progression faciale d'un peu plus de 39 milliards. Pour autant, ce rebond s'explique surtout par des éléments circonstanciels. En raison de la réforme de la taxe professionnelle, l'État a recouvré la contribution foncière des entreprises, la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux pour 14,5 milliards. L'arrêt du plan de relance, soit la cessation des mesures de soutien à la trésorerie des entreprises, se solde également par 14,5 milliards de recettes supplémentaires. Au total, seuls 8,6 milliards sont imputables à l'évolution spontanée des recettes, soit un cinquième de la hausse. Enfin, les mesures nouvelles en 2010 ont entraîné une moins-value de 1,6 milliard. Si le rythme de création de niches fiscales a été moins élevé que par le passé, la règle de gage n'a toujours pas été observée.
Côté dépenses, la norme « zéro volume » a été respectée en 2010 à condition d'une présentation flatteuse... De fait, pas moins de 70 milliards de dépenses liées à la réforme de la taxe professionnelle, au Grand emprunt et au plan de relance ont été retranchées de la norme. Notons, aussi, que le budget général a bénéficié des économies constatées sur la charge de la dette -2 milliards- et le prélèvement européen -0,8 milliard. Enfin, le remboursement des dettes de l'État envers la sécurité sociale a été débudgétisé -1,4 milliard- pour éviter d'affecter la norme. En outre, treize missions dépassent en exécution les plafonds fixés dans le budget triennal, sans compter que l'enveloppe normée des concours aux collectivités territoriales fait l'objet d'un léger dépassement. Faut-il en conclure que les règles sont faites pour être contournées ou que l'adoption d'une règle enfin contraignante s'impose ? Puissent nos débats sur le projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques avoir une vertu pédagogique pour l'avenir !
S'agissant de la masse salariale, les suppressions d'emplois ont été moins nombreuses que prévu : 26 527 ETPT, contre 31 930. Est-ce à dire que le Gouvernement ne s'est pas tenu à sa ligne politique ? Non, ce phénomène s'explique, en grande partie, par le nombre inférieur de départs à la retraite effectifs par rapport aux prévisions : 64 058 départs, contre 67 594 estimés. Malgré l'application de la règle du « un sur deux » avec un taux de non-remplacement de 48 %, la masse salariale, à périmètre constant, a crû de 2 % : une augmentation de 0,7 % pour les dépenses de masse salariale et de 5,2 % pour les dépenses de pension. Les 807,9 millions d'économies réalisées grâce aux suppressions d'emploi ont été absorbées par les mesures catégorielles -544 millions d'euros-, la revalorisation du point d'indice -536,6 millions-, le glissement vieillesse-technicité -181,2 millions- ainsi que d'autres mesures -514 millions au titre de la garantie individuelle du pouvoir d'achat, des mesures envers les bas salaires et de mesures diverses. Les pessimistes en concluront que la politique du « un sur deux » est insuffisante ; les autres s'en réjouiront, notant qu'elle a permis de financer des mesures de revalorisation et de reclassement pour la fonction publique.
Hors masse salariale, la dynamique de dépense est partout. Les dépenses de fonctionnement augmentent de 7,2 % par rapport à 2009, essentiellement en raison de la transformation des 3,6 milliards de dépenses de personnel des universités ayant accédé à l'autonomie en dépenses de fonctionnement. La réforme des universités est une bien belle chose, mais peut conduire à des appréciations inexactes du budget... Les dépenses d'intervention, quant à elles, enregistrent une hausse de 6,7 %, en raison des 2,7 milliards de dépenses d'investissements d'avenir et de l'augmentation de 1,3 milliard des dépenses en faveur de l'emploi. Les charges de la dette de l'État ont progressé de 7,6 %, dont 1,8 milliard liés à l'effet volume et 2,2 milliards liés à l'inflation. En revanche, les dépenses d'investissement diminuent de près de 15 %, l'effort étant concentré sur la Défense, après une année 2009 exceptionnelle, du fait du plan de relance. Enfin, la progression spectaculaire des dépenses d'opérations financières, qui passent de 0,6 milliard en 2009 à 25 milliards en 2010, résulte de la dotation en fonds propres des opérateurs chargés de financer les investissements d'avenir au titre de l'emprunt national.
Plongeons maintenant dans les abîmes du déficit budgétaire : en 2010, 11 milliards de plus qu'en 2009 ! Le solde primaire, soit hors service de la dette, continue de se dégrader, pour atteindre moins 110,3 milliards contre moins 92,3 milliards en 2009. Corrigé des investissements d'avenir, qui ne donnent pas tous lieu à des décaissements, il s'établit à moins 76,3 milliards. En bref, 27 % des dépenses de l'État ont été financées par des ressources non permanentes en 2010 ; le taux de couverture des dépenses du budget général par ses recettes était de 53,3 %, contre 55,3 % en 2009. Autrement dit, l'État a vécu à crédit dès le mois de juillet.
La hausse de l'encours de la dette négociable, après la forte progression de 133,2 milliards en 2009, a ralenti en 2010 : plus 78,8 milliards pour un encours de 1 212 milliards fin 2010, soit une augmentation de 40 % depuis 2005. Ce mouvement s'est accompagné d'une recomposition de l'encours au profit des titres à moyen et long termes. Fin 2010, les bons du Trésor à taux fixe et à intérêts précomptés (BTF) ne représentaient plus que 15,44 % de l'encours total, contre 19 % un an avant.
Pour achever ce bilan, un aperçu de la situation patrimoniale de l'État. Le résultat patrimonial se dégrade de 12,1 milliards par rapport à 2009. Cette détérioration s'explique par l'augmentation des charges nettes qui équivaut presque au double de celle des produits nets. L'État présente une situation nette négative de 756,6 milliards, soit moins 92 milliards par rapport à 2009. L'actif s'apprécie de 44 milliards, du fait de la première comptabilisation des concessions hydrauliques en 2010 et de la revalorisation de la Banque de France dans les comptes de l'Etat. Le passif, quant à lui, augmente de 137 milliards, principalement du fait de la progression de la dette financière et de la trésorerie passive.
Après le bilan, le hors bilan sur lequel les informations manquent : ils ne sont pas recensés de manière exhaustive, sans compter que les données ne sont pas comparables d'une année à l'autre. Le ministre, lors de son audition du 23 juin dernier, l'a reconnu et s'est engagé à faire son possible pour permettre une meilleure utilisation de ces données et leur indispensable comparaison année après année.
L'année 2010 est maintenant derrière nous, mais ses chiffres soulignaient le handicap structurel dont souffrent nos finances publiques.
M. Jean Arthuis , président . - Merci de cet exposé dont la clarté contribuera à notre lucidité sur la situation préoccupante de nos finances publiques. A vous entendre, je songeais qu'il était regrettable de se limiter effectivement à l'examen du seul budget de l'État via la loi de règlement. Mieux vaudrait une vision consolidée incluant la sécurité sociale.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - La commission des affaires sociales l'accepterait-elle ?
M. Jean Arthuis , président . - Nous pourrions imaginer la création d'une commission spéciale...
Mme Nicole Bricq . - Tout d'abord, un constat : le niveau historique de notre déficit est dû à la dégradation de notre déficit primaire. L'année, le rapporteur général l'a rappelé, est exceptionnelle en raison de la réforme de la taxe professionnelle, du plan de relance et du Grand emprunt. Au fait, comment le Parlement va-t-il surveiller l'affaire du Grand emprunt et des investissements d'avenir ? Nous avions déploré cette débudgétisation qui pèsera, de toute façon, sur les dépenses tout en donnant des fruits, s'il y en a, dans quelques années.
Les recettes pérennes sont faibles. Ainsi l'impôt sur les sociétés, durant ces trois dernières années, a-t-il souffert le plus : moins 2,3 milliards en 2008, moins 1,9 milliard en 2009, moins 1,8 milliard en 2010. La question de l'impôt sur les sociétés, que nous posions avec la proposition de loi de MM. Marc et Rebsamen, est donc relancée.
Un dernier sujet : les recettes non fiscales dont vous avez peu parlé malgré leur importance dans l'exécution budgétaire. Or les fortes recettes de la Banque de France et de la Caisse des dépôts et consignations ne se reproduiront pas tous les ans !
Je réserve mes autres commentaires pour la séance publique.
M. Jean-Pierre Fourcade . - Merci de cette présentation très claire. Ne faudrait-il pas prévoir un système consistant à réduire automatiquement le programme d'emprunt sur le marché international lorsque la charge de la dette diminue ? En 2010, le montant du programme s'établissait à 188 milliards. Or la charge de la dette a diminué de 2 milliards, il aurait été logique d'emprunter seulement 186 milliards. Idem pour cette année.
Ensuite, d'après le rapport annuel de performances sur les participations financières de l'Etat, nous avons accumulé, avec les participations diverses du Trésor au financement du plan Campus ou d'autres programmes d'investissement, des risques pour les années suivantes et le compte spécial « Participations financières de l'Etat » n'a pas pu, de ce fait, dégager 5 milliards d'excédents pour nous désendetter comme cela était prévu. La commission, me semble-t-il, devrait y insister ; en 2010, l'APE n'a vraiment pas fait son travail : sur 5 milliards de ressources prévues, nous avons seulement collecté 2,9 milliards d'euros et aucune de ces recettes n'a été affectée au désendettement. Outre les difficultés avec la Sovafim, nous courons des risques sur l'Etablissement public de financement et de restructuration (EPFR) ; bref, toute une série de désagréments qui nous seront préjudiciables lors de l'exercice 2012 et, surtout, celui de 2013. Il faut remettre de l'ordre dans cette affaire qui menace de déraper. Par exemple, en matière de gestion de trésorerie, nous avions prévu, en 2010, de donner un peu d'argent à l'Agence nationale de la recherche et aux universités dans le cadre des dotations non consomptibles du grand emprunt. 500 millions d'euros devaient être versés, or nous constatons que seulement 100 millions l'ont été effectivement. Par conséquent, cela signifie qu'en 2011 et 2012, nous devrons accélérer les versements, c'est-à-dire dégager des intérêts plus élevés sur ces dotations déposées au Trésor. Tant sur les engagements financiers que sur les participations financières, il me paraît important de souligner les risques que nous encourrons.
M. François Marc . - L'écart entre la France et l'Allemagne s'est singulièrement creusé : à situation comparable en 2005, nous affichons aujourd'hui un déficit de 7,1 %, contre 3,3 % outre-Rhin. J'y vois le signe d'un manque de maîtrise de nos finances publiques. D'autant qu'en 2010, si nous respectons la norme de dépense, c'est simplement en raison d'économies conjoncturelles, notamment sur la charge de la dette...
Ensuite, une question : monsieur le rapporteur général, ne pensez-vous pas que la commission devrait insister sur la « défaillance du système d'information de l'Etat » pointé par la Cour des comptes ? D'après cette dernière, cette faillite rendrait impossible le chiffrage de la réforme de la taxe professionnelle. Sommes-nous en mesure d'avoir une vision objective des comptes de l'Etat ? Cette observation rejoint notre préoccupation quant à la difficulté d'obtenir des simulations fiables sur tous les sujets touchant à la fiscalité.
M. Jean Arthuis , président . - Quant à moi, je souhaiterais un éclairage sur le passage de la progression de la dette de 79 milliards au déficit, qui est de 149 milliards. Le mécanisme des investissements d'avenir -en somme, l'inscription d'une dépense que l'on ne dépense pas- justifie 35 milliards, moins les sommes effectivement dépensées...
M. Philippe Marini , rapporteur général . - ... qui sont de 165 millions en 2010 au titre des intérêts des dépôts sur le compte du Trésor.
M. Jean Arthuis , président . - Quid du reste ? Quant à ces 35 milliards d'investissements d'avenir, qui correspondront comme par magie à de l'endettement les années suivantes sans qu'il y ait dépense budgétaire stricto sensu , ne devraient-ils pas figurer dans les engagements hors bilan ?
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Sans doute...
M. Jean-Pierre Fourcade . - Certes ! Mais il faudrait également déduire de ces engagements les remboursements, notamment ceux des deux constructeurs automobiles pour un montant de 6 milliards. Il y aura du plus et du moins ! Et je crains que nous ne les distribuions deux fois.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Madame Bricq, les recettes non fiscales augmentent de 1,9 milliard en 2010.
Mme Nicole Bricq . - Cela, je le sais !
M. Philippe Marini , rapporteur général . - S'agissant de la Caisse des dépôts, le cru de 2011 sera moins bon qu'en 2010.
Mme Nicole Bricq . - Voici où je voulais en venir : en loi de finances initiale, la Caisse des dépôts, par une technique budgétaire bien connue, était inscrite pour 900 millions. Or le chiffre réel est le double.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Madame, il faut prendre en considération les dividendes de toutes les filiales de l'Etat. On observe un rattrapage des politiques de dividende, qui vous seront certainement plus sympathiques que celle des entreprises privées...
M. Jean Arthuis , président . - Est-ce à dire que l'Etat actionnaire est facilement glouton ?
Mme Nicole Bricq . - Il est prédateur !
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Je dirais, par doctrine, qu'il est le plus mauvais actionnaire de la terre. C'est dans sa nature : paperassier, bureaucratique, il prélève à contre-cycle car il vit dans le temps politique qui n'est pas le temps économique !
Madame Bricq, vous portez un jugement quelque peu pessimiste sur l'impôt sur les sociétés : son produit a progressé de 57 % entre 2009 et 2010. Réjouissez-vous !
Mme Nicole Bricq . - Nous aurions pu faire mieux !
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Le produit de l'impôt sur les sociétés s'explique par un surcroît de recettes de 10 milliards dû au contrecoup du plan de relance, une moindre recette de 2,9 milliards en raison de la prorogation du remboursement anticipé des créances de crédit d'impôt recherche et 1,7 milliard également en moins à cause de mesures nouvelles ; reste une évolution spontanée des recettes de 6,7 milliards. La réalité est donc moins préoccupante que vous ne le dites, mais reste à surveiller avec attention.
Monsieur Fourcade, vous avez infiniment raison de souligner les difficultés de l'APE et les questions de gouvernance qui s'y posent. Si l'on compare le produit des participations de l'Etat aux prévisions de cessions et de valorisation en loi de finances, les données ne sont pas significatives. De fait, la coutume est d'inscrire ces montants pour ordre afin de ne pas influencer le marché.
J'en reviens à une question de Mme Bricq sur le Grand emprunt. La loi de finances rectificative de mars 2010 prévoit des modalités précises de reporting trimestriel via le commissariat général à l'investissement transmises, après analyse de l'information, au Parlement. Nous veillerons à la bonne mise en oeuvre de ce dispositif que nous avions d'ailleurs amendé.
Pour répondre au président, la variation de l'encours n'est pas égale à la variation du déficit. De fait, il convient de prendre en compte les amortissements et les rachats. La variation de la dette totale correspond au solde des émissions nouvelles et des amortissements intervenus dans l'année. Pour éclairer ce point, peut-être faut-il un tableau de passage dans le rapport écrit. En réalité, la réponse figure dans le tableau de financement de l'Etat à l'article 2 du projet de loi de règlement...
M. Jean Arthuis , président . - Sauf erreur de ma part, les amortissements sont couverts par l'émission de nouveaux emprunts. Partant, ils ne réduisent pas la dette. Quand il y a 149 milliards de déficit, il y a automatiquement presque 149 milliards de dettes. De fait, on couvre les emprunts antérieurs avec l'émission de nouvelles dettes, l'Etat n'ayant pas les moyens...
M. Jean-Pierre Fourcade . - C'est la dette perpétuelle !
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Nous veillerons à présenter cette question de manière pédagogique dans le rapport.
M. Jean-Pierre Fourcade . - Tout ce qui relève du court terme n'entre pas dans le calcul du déficit...
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Effectivement, les opérations infra-annuelles sont au-dessous de la ligne...
M. Jean Arthuis , président . - Soit, mais il faut bien en assurer le financement !
M. Philippe Marini , rapporteur général . - D'autant qu'à se renouveler sans cesse, elles forment une dette consolidée.
M. Jean Arthuis , président . - À Berlin, ils parlent d'aggravation de la dette plutôt que de déficit... C'est bien plus pédagogique !
M. Philippe Marini , rapporteur général . - M. Marc a mis l'accent sur la défaillance de Chorus et du système d'information. À ce sujet, la Cour des comptes a émis une réserve significative qui relativise la certification des comptes de l'Etat. Au reste, on utilise cette terminologie issue de la comptabilité générale essentiellement pour rassurer l'environnement international et les marchés.
M. Jean Arthuis , président . - Nous marchons sur la tête ! Dans le même ordre d'idées, il ne faut pas dire que la Grèce est en défaut... Comment pouvons-nous nous accommoder de ces artifices juridiques ? Nous nous racontons des salades !
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Dans la sainte LOLF, nous avons bien inventé des contributions volontaires obligatoires...
M. Jean Arthuis , président . - ... et des impôts remboursables.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Les investissements d'avenir, en dynamique, relèvent effectivement des engagements hors bilan : nous serons obligés de financer par l'emprunt. Budgétairement, tout est dépensé puisque les opérateurs sont crédités, ce qui alimente une vraie fausse trésorerie déposée au Trésor. Par réalisme économique, je dirai que ce montage juridique, qui relève d'une opération de convenance au sein de l'Etat, est de la trésorerie en attente d'usage.
M. Jean Arthuis , président . - Soit, mais la dette augmentera du montant du déficit en sus des dépenses du Grand emprunt. C'est donc du hors bilan.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Ce point mérite une expertise complémentaire.
M. Jean Arthuis , président . - Je proposerai un amendement. Le sujet est un peu académique, mais important pour la sincérité des comptes publics.
Mme Nicole Bricq . - Il l'est ! Pour passer sous les fourches caudines de Bruxelles, la France a ôté au Parlement les moyens de suivre les investissements d'avenir.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Des comptes rendus sont prévus par la loi de mars 2010 ! Mieux vaut une étude complémentaire avant d'envisager un amendement...
M. Jean Arthuis , président . - C'est de la débudgétisation caractérisée. Nous le disons depuis le début. Rien de nouveau sous le firmament budgétaire !
M. Jean-Claude Frécon . - Monsieur le rapporteur, combien de temps prendra l'expertise supplémentaire que vous demandez ?
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Un délai raisonnable en rapport avec le délai qui nous sépare de l'examen du texte... Si vous le souhaitez, monsieur Frécon, je vous adresserai la note à ce sujet.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption sans modification du projet de loi n° 672 (2010-2011), adopté par l'Assemblée nationale, de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2010.