TITRE V - DISPOSITIONS FINALES
Le titre V du présent projet de loi organique réunit les dispositions transitoires et finales nécessaires à l'entrée en vigueur des dispositions relatives au Défenseur des droits.
Article 30 bis (art. 6 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994) - Coordination
Introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des lois, cet article mentionne à l'article 6 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) l'incompatibilité entre les fonctions de membre du Conseil supérieur de la magistrature et de Défenseur des droits, prévue, en sens inverse, par l'article 3 du présent projet de loi organique.
Cette coordination mérite d'être approuvée . On rappellera que votre rapporteur, dans son rapport de première lecture 21 ( * ) , avait lui-même souligné la nécessité de modifier cet article 6 de la loi organique relative au CSM « afin de prévoir, comme pour le Conseil constitutionnel, l'incompatibilité des fonctions de membre du CSM avec celles de Défenseur des droits, incompatibilité qui est prévue, en sens inverse, à l'article 3 du projet de loi organique » .
Il avait souligné que cette coordination ne pourrait intervenir qu'ultérieurement, une fois la loi relative à l'article 65 de la Constitution promulguée 22 ( * ) . En effet, cette loi a modifié l'article 6 de la loi organique susmentionnée.
Votre commission a adopté l'article 30 bis sans modification.
Article 31 (art. L.O. 130-1, 194-2 [nouveau], 230-3 [nouveau], 340-1 [nouveau], 176, 319, 469, 461, 516 et 544 du code électoral) - Inéligibilité du Défenseur des droits
Cet article fixe les règles en matière d' inéligibilité du Défenseur des droits.
Pour garantir au Défenseur des droits une parfaite indépendance , le présent article fixe des règles d'inéligibilité particulièrement strictes qui n'existent à l'heure actuelle pour aucune des autorités administratives indépendantes que le Défenseur des droits remplace ou est susceptible, à terme, de remplacer. Il est ainsi interdit au Défenseur des droits de se porter candidat :
- aux élections législatives (art. L.O. 130-1) et, par voie de conséquence, aux élections sénatoriales 23 ( * ) et aux élections européennes 24 ( * ) ;
- aux élections régionales (art. L.O. 340-1 [nouveau] du code électoral) ;
- aux élections cantonales (art. L.O. 194 - 2 [nouveau] du même code) ;
- aux élections municipales (art. L.O. 230-3 [nouveau] du même code).
Les autres dispositions de cet article 31 :
- règlent les conditions du remplacement du député ou du sénateur qui accepterait les fonctions de Défenseur des droits ;
- fixent ces mêmes règles d'inéligibilité pour les collectivités de Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.
Notre assemblée n'avait apporté aucune modification à cet article.
Sur proposition de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a procédé à trois coordinations :
- en premier lieu, elle a supprimé les références aux articles L.O. 461 et L.O. 469 du code électoral, relatifs à Mayotte . Ces deux articles sont en effet abrogés à compter de la première réunion suivant le renouvellement du conseil général de Mayotte de mars 2011 (article 3 de la loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte). Le régime électoral applicable aux conseillers généraux de Mayotte sera alors aligné sur celui applicable aux conseillers généraux de droit commun ;
- en second lieu, les députés ont modifié l'article L.O. 130-1 du code électoral afin de prévoir que l'inéligibilité aux élections législatives concernerait non seulement le Défenseur des droits ( cf ci-dessus ) mais également ses adjoints (par coordination avec l'amendement adopté à l'article 3 du projet de loi organique) et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Notons que l'inéligibilité du Contrôleur n'avait pas pu être prévue par la loi du 30 octobre 2007 puisqu'un tel régime relève de la compétence du législateur organique ;
- enfin, l'Assemblée nationale a prévu que dans l'hypothèse où un député serait élu président de la CNIL, il serait remplacé par son suppléant. Il s'agit d'une coordination anticipée avec l'article 1 er quater , introduit par les députés dans le projet de loi ordinaire à l'initiative du Gouvernement, qui rend les fonctions de président de la CNIL incompatibles avec tout mandat électif national (voir le commentaire de cet article).
Votre commission a adopté un amendement de coordination avec sa décision :
- de maintenir l'autonomie du Contrôleur général des lieux de privation de liberté ;
- de supprimer l'article 1 er quater du projet de loi ordinaire (voir commentaire de cet article).
Elle a adopté l'article 31 ainsi modifié .
Article 32 - Coordinations avec le projet de loi organique relatif à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française et la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie
Cet article procède à des coordinations avec trois textes :
- le projet de loi organique relatif à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution ;
- la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ;
- la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.
Le I de cet article tire les conséquences de l'intégration du Défenseur des enfants et du Médiateur de la République au sein du Défenseur des droits et supprime ainsi les mentions de ces deux autorités qui figurent en annexe du projet de loi organique relatif à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution. A l'initiative de votre commission, le Sénat avait, en première lecture, adopté un amendement afin de supprimer la CNDS et la HALDE de la liste des autorités soumises à la procédure prévue à l'article 13 alinéa 5 de la Constitution, compte tenu de leur intégration au sein du Défenseur des droits.
Les II et III de cet article modifient la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française et la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. Il s'agit, pour l'essentiel, de remplacer dans cette loi les mots : « Médiateur de la République » par les mots : « Défenseur des droits ».
Le Sénat, à l'initiative de sa commission des lois, avait, en première lecture, adopté un amendement réécrivant les alinéas 3 à 7 de cet article.
En effet, certaines substitutions opérées par le projet de loi initial n'étaient pas nécessaires . En effet, l'article 71-1 de la Constitution, comme la loi organique destinée à la mettre en oeuvre, sont des dispositions de souveraineté , qui s'imposent à l'ensemble du territoire de la République, sans qu'une mention expresse d'applicabilité ne soit nécessaire.
La loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française n'a donc pas besoin de prévoir l'applicabilité des dispositions relatives à la composition, l'organisation, le fonctionnement et les attributions du Défenseur des droits ni la compétence de l'Etat en matière d'attributions du Défenseur des droits dans les relations entre les citoyens, les collectivités publiques et les services publics.
Par ailleurs, pour les mêmes raisons, la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie n'a pas besoin de prévoir l'applicabilité des dispositions relatives à la composition, à l'organisation, au fonctionnement et aux attributions du Défenseur des droits.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination avec sa décision de transférer - à terme - les missions du Contrôle général des lieux de privation de liberté au Défenseur des droits.
Votre commission a adopté deux amendements identiques, présentés par votre rapporteur et M. Hugues Portelli, procédant à une coordination avec sa décision de maintenir l'autonomie du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
Elle a adopté l'article 32 ainsi modifié .
Article 33 - Entrée en vigueur et dispositions transitoires
- Le texte initial du projet de loi
Dans sa rédaction initiale, cet article prévoyait une entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi organique au premier jour du troisième mois suivant la publication de la loi organique, étant précisé que l'article 15 du projet de loi ordinaire précise que la loi ordinaire entre en vigueur à la même date que la loi organique.
- Le texte adopté par le Sénat en première lecture
Sur proposition de votre commission, le Sénat a souhaité assurer une mise en place du Défenseur des droits tenant compte des contraintes d'organisation qui pèseront sur cette nouvelle institution.
Ces contraintes sont de trois ordres.
Il faudra en effet que le Gouvernement publie les décrets nécessaires à l'application des lois organique et ordinaire, ce qui peut difficilement être réalisé en moins de deux mois.
Ensuite, les membres des collèges chargés d'assister le Défenseur, ainsi que ses adjoints , devront être nommés, en tenant copte des délais d'audition par les commissions parlementaires.
Enfin, un délai minimum de deux à trois mois paraît nécessaire pour que le Défenseur puisse s'organiser matériellement, en s'installant dans ses locaux et en accueillant les personnels des quatre autorités auxquelles il se substituera, soit près de 230 agents.
En conséquence, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement afin de prévoir une mise en place en deux temps :
- le Défenseur succèderait au Médiateur dès le premier jour du troisième mois suivant la promulgation de la loi organique ;
- il se substituerait ensuite, deux mois plus tard , aux trois autres autorités , à savoir le Défenseur des enfants, la HALDE et la CNDS, ce qui laisse un délai suffisant pour nommer les membres des collèges correspondants aux compétences transférées ainsi que les adjoints, et pour assurer l'organisation des moyens humains et matériels de la nouvelle autorité constitutionnelle.
- Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Outre une coordination, les députés ont apporté trois modifications principales à cet article :
- en premier lieu, ils ont prévu, sur proposition de la commission des lois, que les contrats des agents contractuels placés auprès des autorités fusionnées se poursuivraient auprès du Défenseur des droits ;
- en second lieu, ils ont décidé de revenir au principe d'une entrée en vigueur unique pour le Médiateur de la République, la CNDS, le Défenseur des enfants et la HALDE. Alors qu'en commission, sur proposition du rapporteur, cette entrée en vigueur avait été fixée au premier jour du quatrième mois après la promulgation de la loi organique, elle a finalement été avancée, en séance, sur proposition du Gouvernement, au premier jour du deuxième mois, soit un mois plus tôt que ce que prévoyait le texte initial du projet de loi organique ;
- enfin, les députés ont opté pour une entrée en vigueur différée s'agissant des dispositions relatives au contrôle des lieux de privation de liberté, qui entreraient en vigueur à l'expiration du mandat de M. Jean-Marie Delarue, c'est-à-dire le 12 juin 2014.
- La position de votre commission
Sur le premier point, votre commission relève que la question du transfert des contrats avait été examinée dans son rapport de première lecture. Ce dernier avait souligné que pareille précision n'était pas nécessaire. En effet, la loi n° 2009-792 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels a créé, dans la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, un article 14 ter qui pose le principe de la reprise des contrats des agents non titulaires dont l'emploi est transféré dans le cadre d'un transfert d'activités entre personnes publiques. En conséquence, comme le reconnaît d'ailleurs notre collègue M. Pierre Morel A L'Huissier dans son rapport, il n'est pas juridiquement indispensable d'inscrire ce principe dans le présent projet de loi organique. Toutefois, votre rapporteur considère que cette précision peut être maintenue dans le présent article dans un souci d'intelligibilité de la loi organique et compte tenu des inquiétudes que certaines personnes entendues ont exprimées.
Sur le second point, votre commission estime que la mise en place du Défenseur des droits pourra difficilement être opérée dans un délai inférieur à deux mois , ne serait-ce qu'en raison du temps qui sera nécessaire à la publication des décrets en Conseil d'Etat permettant l'application des lois organique et ordinaire. En conséquence, elle a adopté un amendement prévoyant une entrée en vigueur de la loi organique, pour l'ensemble des AAI, au premier jour du troisième mois suivant sa publication.
Ce même amendement a également procédé à une coordination avec la décision de la commission de maintenir l'autonomie du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
Votre commission a adopté l'article 33 ainsi modifié .
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Votre commission a adopté le projet de loi organique ainsi modifié.
* 21 Voir le commentaire de l'article 30 du projet de loi organique.
* 22 Cette loi a été promulguée le 22 juillet 2010 : il s'agit de la loi n° 2010-830.
* 23 L'article L.O. 296 du code électoral prévoit que les inéligibilités pour les élections sénatoriales sont les mêmes que pour l'élection à l'Assemblée nationale.
* 24 L'article 5 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen dispose que l'article L.O. 130-1 du code électoral est applicable à l'élection des représentants au Parlement européen.