CHAPITRE II -DISPOSITIONS RELATIVES AUX MOYENS D'INFORMATION DU DÉFENSEUR DES DROITS
Article 15 -Pouvoirs d'enquête
Cet article définit les pouvoirs d'enquête du Défenseur des droits.
Les personnes publiques et privées mises en cause devraient ainsi faciliter l'accomplissement de sa mission. Elles seraient tenues d'autoriser leurs agents et préposés à répondre à ses demandes. Ces agents et préposés seraient eux-mêmes tenus de répondre aux questions que leur adresse le Défenseur et de répondre à ses convocations.
Le Défenseur pourrait demander aux corps de contrôle, par l'intermédiaire du ministre dont ils relèvent, de procéder à des vérifications ou enquêtes.
Votre commission avait souhaité conforter ce dispositif en première lecture, en établissant le principe selon lequel le Défenseur peut demander des explications à toute personne physique ou morale mise en cause devant lui et en renforçant les garanties de procédure offertes aux personnes qui seraient entendues par le Défenseur au titre de ses compétences en matière de déontologie de la sécurité ou de lutte contre les discriminations. Ces personnes pourraient donc se faire assister du conseil de leur choix et un procès-verbal contradictoire de leur audition leur serait remis.
- Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article neuf amendements rédactionnels et de précision de son rapporteur et de M. Jean-Jacques Urvoas.
Elle a ainsi souhaité préciser :
- que les personnes « physiques ou morales » mises en cause, plutôt que les personnes « publiques et privées », devraient faciliter l'accomplissement de la mission du Défenseur des droits ;
- que les convocations du Défenseur des droits devraient mentionner l'objet de l'audition ;
- que si le Défenseur des droits en fait la demande, les ministres ne doivent pas seulement autoriser les corps de contrôle à accomplir des vérifications ou des enquêtes, mais leur en donner l'instruction.
Les députés ont par ailleurs adopté un amendement de M. Jean-Jacques Urvoas précisant que les ministres auxquels le Défenseur demande de faire procéder, par les corps de contrôle, à des vérifications ou enquêtes, devraient informer celui-ci des suites données à ses demandes.
- La position de votre commission
Votre commission approuve les modifications que les députés ont apportées à cet article.
Votre commission a adopté l'article 15 sans modification .
Article 16 -Demandes d'études au Conseil d'Etat et à la Cour des comptes
Cet article permet au Défenseur des droits de demander au vice-président du Conseil d'Etat ou au premier président de la Cour des comptes de faire procéder à des études.
La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement de M. Jean-Jacques Urvoas permettant au Défenseur des droits de demander également au premier président de la Cour de cassation de faire procéder à des études.
En première lecture, votre commission n'avait pas retenu cette idée, considérant que la Cour de cassation, à la différence du Conseil d'État et de la Cour des comptes, n'exerçait pas de fonction consultative.
L'Assemblée nationale a finalement adopté un amendement du Gouvernement supprimant la modification apportée en commission.
Votre commission a adopté l'article 16 sans modification .
Article 17 -Recueil d'information auprès des personnes publiques et privées
Cet article définit les conditions dans lesquelles le Défenseur des droits peut recueillir des informations pour instruire les saisines qui lui sont adressées.
Les personnes publiques et privées mises en cause devant le Défenseur des droits devraient ainsi lui communiquer, sur sa demande motivée, toutes les informations et pièces utiles à l'exercice de sa mission.
Le Défenseur des droits pourrait en outre recueillir toute information qui lui apparaît nécessaire sur les faits portés à sa connaissance. Les informations couvertes par le secret médical ou par le secret professionnel applicable aux relations entre un avocat et son client ne pourraient être communiquées au Défenseur qu'à la demande expresse du patient ou du client, lorsqu'il s'agit de l'auteur de la saisine.
Cependant, les informations couvertes par le secret médical pourraient être communiquées au Défenseur des droits sans le consentement de la personne concernée, si ces informations portent sur des privations, des sévices et des violences physiques, sexuelles ou psychiques commis sur un mineur ou sur une personne qui n'est pas en mesure de se protéger, en raison de son âge, ou d'une incapacité physique ou psychique.
Votre commission avait adopté en première lecture un amendement de son rapporteur précisant que le secret de l'instruction ne pourrait être opposé au Défenseur des droits lorsqu'il intervient en matière de déontologie de la sécurité.
Cet amendement reprenait également une disposition figurant à l'article 10 de la loi du 30 décembre 2004 relative à la HALDE, afin d'exonérer de toutes poursuites pénales les personnes astreintes au secret professionnel qui auraient révélé des informations au Défenseur des droits, dès lors que ces informations entrent dans le champ de compétence de ce dernier.
La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article cinq amendements rédactionnels et de clarification, dont quatre de son rapporteur et un de M. Jean-Jacques Urvoas.
Elle a en particulier supprimé le dernier alinéa de l'article 17, aux termes duquel les personnes astreintes au secret professionnel ne pourraient être poursuivies en application de l'article 226-13 du code pénal 12 ( * ) en raison des informations à caractère secret qu'elles auraient pu révéler au Défenseur des droits, dès lors que ces informations entraient dans le champ de compétence du Défenseur. La commission des lois de l'Assemblée nationale a jugé cette disposition inutile, au motif que le troisième alinéa de l'article 17 définit précisément les situations dans lesquelles les personnes astreintes au secret professionnel peuvent communiquer des informations au Défenseur des droits.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Jean-Jacques Urvoas prévoyant que le secret de l'enquête et de l'instruction ne pourrait être opposé au Défenseur des droits lorsqu'il intervient pour régler des différends relatifs au respect des droits et libertés dans le cadre des relations avec les administrations et les organismes chargés d'une mission de service public, c'est-à-dire lorsqu'il exerce les missions aujourd'hui attribuées au Médiateur de la République.
Les députés ont en outre rétabli, à l'initiative de MM. Jean-Jacques Urvoas et Michel Vaxès, la disposition qu'avait introduite votre commission, afin de préciser que les personnes astreintes au secret professionnel ne pourront être poursuivies pour les informations à caractère secret qu'elles auront pu révéler au Défenseur des droits, dès lors que ces informations entrent dans le champ de compétence du Défenseur.
Votre rapporteur salue ce rétablissement, qui conforte la sécurité juridique du dispositif.
Votre commission a adopté l'article 17 sans modification .
Article 17 bis - Mise en demeure
Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur adopté par votre commission et par le Sénat en première lecture, autorise le Défenseur des droits à mettre en demeure de lui répondre les personnes ayant laissé sans suite ses demandes.
Le Défenseur pourrait en outre saisir le juge des référés aux fins d'ordonner des mesures d'instruction. La mise en demeure sera applicable à toutes les demandes du Défenseur : demandes d'explications, d'informations ou de documents.
En cas de refus persistant de la part de l'intéressé, le Défenseur pourra saisir le juge des référés d'une demande motivée, afin que ce dernier ordonne toute mesure d'instruction qu'il juge utile.
La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article quatre amendements, dont trois de son rapporteur et un amendement rédactionnel de M. Jean-Jacques Urvoas.
Elle a souhaité préciser que le Défenseur des droits ne pourrait exercer son pouvoir de mise en demeure à l'encontre d'un ministre qui n'aurait pas donné suite à sa demande tendant à obtenir la réalisation de vérifications ou d'enquêtes par des corps de contrôle.
Elle a par ailleurs précisé la procédure applicable lorsque le Défenseur des droits, confronté à une mise en demeure non suivie d'effet, saisit le juge des référés d'une demande motivée aux fins d'ordonner toute mesure que celui-ci juge utile. Aussi le juge des référés devrait-il alors se prononcer dans un délai de quarante-huit heures, suivant une procédure non contradictoire.
L'Assemblée nationale est en partie revenue sur ces modifications en séance plénière. Elle a en effet adopté un amendement du Gouvernement supprimant la phrase prévoyant que le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures, selon une procédure non contradictoire.
Votre rapporteur approuve la suppression de ces dispositions, qui ne définissaient pas les modalités d'intervention du Défenseur, conformément à l'article 71-1 de la Constitution, mais la procédure suivie devant le juge des référés, qui relève du domaine réglementaire. En outre, l'absence de tout caractère contradictoire ne répondait pas aux exigences du procès équitable.
Votre commission a adopté l'article 17 bis sans modification .
Article 18 -Pouvoirs de vérification sur place
Cet article détermine les conditions dans lesquelles le Défenseur des droits peut procéder à des vérifications sur place.
Le texte initial du projet de loi organique prévoyait que le Défenseur pourrait procéder à des vérifications sur place dans des locaux administratifs ou privés, relevant des personnes publiques ou privées mises en cause, sous réserve de prévenir les responsables de ces locaux, sauf si une visite inopinée paraissait justifiée par une impérieuse nécessité.
Il donnait la possibilité aux autorités compétentes des personnes publiques mises en cause de s'opposer à la visite du Défenseur dans des locaux administratifs soumis à leur responsabilité à condition de justifier leur opposition, qui devrait trouver ses fondements dans les exigences de la défense nationale, ou de la sécurité publique, ou encore être motivée par des « circonstances exceptionnelles ».
S'agissant de vérifications sur place au sein de locaux privés, en cas de refus d'accès, le projet de loi organique permettait au Défenseur de saisir le juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance qui pourrait ainsi autoriser la visite.
- Le texte adopté par le Sénat en première lecture
Votre commission avait adopté en première lecture un amendement de son rapporteur réécrivant l'article 18, afin d'apporter à la procédure de vérification sur place toutes les garanties requises, tout en donnant au Défenseur des droits des pouvoirs de contrôle efficaces.
Le texte ainsi retenu par le Sénat prévoyait que :
- le Défenseur des droits pourrait procéder à des vérifications sur place dans les locaux administratifs ou privés relevant des personnes publiques ou privées mises en cause devant lui, dans les lieux, locaux, moyens de transport accessibles au public et dans les locaux professionnels exclusivement consacrés à cet usage ;
- le Défenseur devrait au préalable avertir les responsables des locaux dans lesquels il souhaite effectuer une vérification, sauf si une nécessité impérieuse justifie une visite inopinée ;
- lors de ses vérifications sur place, le Défenseur des droits pourrait entendre toute personne susceptible de lui fournir des informations ;
- les autorités compétentes des personnes publiques mises en cause ne pourraient s'opposer à la vérification sur place dans des locaux administratifs que pour des motifs graves et impérieux liés à la défense nationale ou à la sécurité publique, sous réserve de fournir au Défenseur des droits les justifications de leur opposition. Votre commission avait ainsi supprimé le motif de refus reposant sur des circonstances exceptionnelles et inscrit dans la loi organique la possibilité, pour le Défenseur, en cas d'opposition du responsable des locaux, de saisir le juge des référés d'une demande motivée afin qu'il autorise les vérifications sur place ;
- en cas de refus d'accès à des locaux privés, le Défenseur des droits pourrait saisir le juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance dans le ressort duquel sont situés les locaux. Le Défenseur pourrait également demander au juge d'autoriser préalablement les vérifications, lorsque l'urgence, la gravité des faits ou le risque de dissimulation ou de destruction de documents l'exigent. Dans les deux cas, la visite devrait être faite sous l'autorité du juge des libertés et de la détention qui l'a autorisée, en présence de l'occupant des lieux ou de son représentant, qui pourrait se faire assister d'un conseil, ou en présence de deux témoins qui ne sont pas placés sous l'autorité des personnes effectuant le contrôle ;
- l'ordonnance du juge des libertés et de la détention autorisant la visite devrait mentionner la possibilité, pour le responsable de locaux privés, de saisir le juge, à tout moment, d'une demande de suspension ou d'arrêt de la visite. A cette fin, l'ordonnance devrait indiquer le délai et la voie de recours. Elle pourrait faire l'objet d'un appel devant le premier président de la cour d'appel.
Le Sénat avait en outre adopté un amendement de notre collègue Nicole Borvo Cohen-Seat, supprimant l'obligation, pour le Défenseur des droits, de prévenir les responsables des locaux, sauf nécessité impérieuse d'une visite inopinée.
- Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article deux amendements de précision de son rapporteur. Elle a en effet souhaité réorganiser, aux I et II du présent article, sous la forme d'une énumération les différentes vérifications que pourra effectuer le Défenseur des droits et des oppositions qui pourront lui être présentées.
Ayant souhaité prévoir la fusion du Contrôleur général des lieux de privation de libertés au sein du Défenseur des droits, elle a donné à celui-ci la possibilité d'effectuer, à tout moment sur le territoire de la République, la visite de tout lieu où des personnes sont privées de liberté par décision d'une autorité publique, et de tout établissement de santé habilité à recevoir des patients hospitalisés sans leur consentement (I, 3°). La commission des lois de l'Assemblée nationale a par ailleurs précisé que lors de telles visites, le Défenseur des droits devrait pouvoir s'entretenir avec toute personne dont le concours lui paraît utile, dans des conditions assurant la confidentialité de leurs échanges (I, dernier alinéa).
Au II, la commission des lois de l'Assemblée nationale a précisé que les motifs graves et impérieux liés à la défense nationale ou à la sécurité publique ne pourraient être opposés à des vérifications sur places au titre de la compétence du Défenseur des droits en matière de respect de la déontologie de la sécurité. Les vérifications du Défenseur des droits en ce domaine ne pourraient donc faire l'objet d'aucune opposition.
En revanche, l'autorité compétente pourrait s'opposer, pour des motifs graves et impérieux liés à la défense nationale ou à la sécurité publique, à des vérifications sur place du Défenseur des droits dans les locaux administratifs d'une personne publique, au titre de ses compétences en matière de relations avec les administrations, les collectivités territoriales et les établissements publics, de défense des droits de l'enfant et de lutte contre les discriminations. L'autorité compétente devrait alors fournir au Défenseur des droits les justifications de son opposition.
Le Défenseur des droits garderait la possibilité de saisir le juge des référés d'une demande motivée afin qu'il autorise les vérifications sur place, comme l'avait prévu le Sénat en première lecture.
S'agissant des vérifications du Défenseur des droits dans le cadre de ses compétences en matière de contrôle des conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté, l'autorité compétente pourrait s'y opposer pour des motifs graves et impérieux liés à la défense nationale ou à la sécurité publique, à des catastrophes naturelles ou à des troubles sérieux dans le lieu visité.
Dans ce cas, l'autorité compétente devrait fournir au Défenseur les justifications de son opposition, en proposer le report et informer le Défenseur dès que les circonstances exceptionnelles ayant motivé l'opposition ont cessé. Le Défenseur des droits n'aurait pas, dans le cadre des compétences qu'il hériterait du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, la possibilité de saisir le juge des référés.
L'Assemblée nationale a par ailleurs adopté un amendement de M. Jean-Jacques Urvoas supprimant la possibilité, pour l'autorité compétente, de s'opposer, pour des motifs graves et impérieux liés à la défense nationale et à la sécurité publique, à une vérification sur place dans les locaux administratifs d'une personne publique, lorsque le Défenseur des droits agit au titre de ses compétences en matière de lutte contre les discriminations. En effet, la loi portant création de la HALDE ne prévoit pas cette possibilité.
Les députés ont en outre adopté un amendement de M. Christian Vanneste modifiant le III de l'article 18, relatif aux visites et vérifications sur place du Défenseur des droits dans des locaux privés. Ainsi, le Défenseur devrait au préalable informer le responsable des locaux de son droit d'opposition. Si le responsable des locaux exerce ce droit, la visite ou la vérification ne peut se dérouler qu'avec l'autorisation du juge des libertés et de la détention.
Cependant, l'Assemblée nationale a préservé un dispositif permettant au Défenseur, lorsque l'urgence, la gravité des faits ou le risque de destruction ou de dissimulation de documents le justifient, d'effectuer une visite sans information préalable du responsable des locaux, mais sur autorisation du juge des libertés et de la détention.
- Le texte adopté par votre commission
Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur supprimant, par coordination, les dispositions qu'avait insérées l'Assemblée nationale lorsqu'elle avait prévu l'intégration, à compter de 2014, du Contrôleur général des lieux de privation de liberté au Défenseur des droits.
Cet amendement rétablit par ailleurs la possibilité, pour les autorités compétentes, de s'opposer à une vérification sur place dans des locaux administratifs lorsque le Défenseur des droits intervient en matière de lutte contre les discriminations.
Le texte adopté par votre commission donne cependant au Défenseur des droits des prérogatives plus étendues que celles de la HALDE.
En effet, aux termes de l'article 8 de la loi portant création de la HALDE, celle-ci peut procéder à des vérifications sur place « après avis adressé aux personnes intéressées et avec leur accord », tandis que, s'agissant de l'intervention du Défenseur des droits, l'autorité compétente ne pourra s'opposer à une vérification que pour des motifs graves et impérieux liés à la défense nationale ou à la sécurité publique.
De plus, l'autorité compétente devra alors fournir au Défenseur les justifications de son opposition. Le Défenseur des droits garderait en outre la possibilité de saisir le juge des référés afin qu'il autorise les vérifications.
Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié .
Article 19 - Conciliation des pouvoirs d'enquête du Défenseur des droits avec les procédures judiciaires en cours
Cet article encadre l'usage par le Défenseur des droits de ses pouvoirs d'investigation lorsque l'affaire qui lui est soumise, ou dont il se saisit d'office, fait l'objet d'une enquête judiciaire, d'une information judiciaire ou de poursuites judiciaires.
Le Défenseur serait alors tenu de recueillir l'accord des juridictions saisies (information judiciaire, enquête judiciaire) ou du procureur de la République (poursuites judiciaires), avant de mettre en oeuvre :
- les pouvoirs d'enquête définis à l'article 15 ;
- les possibilités d'instruction définies à l'article 17 ;
- les vérifications sur place, visées à l'article 18.
Votre commission et le Sénat avaient adopté, en première lecture, un amendement de votre rapporteur prévoyant que le Défenseur des droits devrait également, lorsqu'il est saisi, ou se saisit, au titre de ses compétences de lutte contre les discriminations, de faits pour lesquels une enquête judiciaire, une information judiciaire ou des poursuites judiciaires sont en cours, recueillir l'accord des juridictions saisies ou du procureur de la République, pour mettre en oeuvre ses pouvoirs de médiation et de transaction.
La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article trois amendements de précision et de cohérence de son rapporteur. Elle a ainsi substitué à la référence à une « enquête judiciaire », la mention d'une « enquête préliminaire ou de flagrance ».
Elle a précisé que, s'il était saisi ou se saisissait d'office de faits faisant l'objet d'une telle enquête, d'une information judiciaire ou de poursuites judiciaires, le Défenseur des droits n'aurait pas à recueillir l'accord préalable des juridictions saisies ou du procureur de la République pour demander à un ministre de faire réaliser des vérifications par les corps de contrôle.
L'Assemblée nationale a confirmé ces modifications en séance plénière.
Votre commission a adopté l'article 19 sans modification .
Article 20 -Appréciation du Défenseur des droits sur le traitement des réclamations
Cet article permet au Défenseur des droits d'apprécier l'opportunité d'une intervention de sa part en réponse aux réclamations qui lui sont adressées.
En effet, le Défenseur, aux termes du texte initial du projet de loi organique, apprécierait « souverainement » si les faits qui lui sont signalés, ou qui font l'objet d'une réclamation, « méritent une intervention de sa part ». Son appréciation souveraine devrait prendre en compte la nature ou l'ancienneté des faits.
Votre commission et le Sénat avaient adopté, en première lecture, un amendement de votre rapporteur prévoyant que le Défenseur des droits doit indiquer les motifs pour lesquels il décide de ne pas donner suite à une saisine.
Il paraît en effet indispensable que la nouvelle autorité constitutionnelle de protection des droits et libertés, réponde à des exigences de transparence et informe systématiquement les personnes qui la saisissent sur le sort réservé à leurs demandes.
Les réponses que pourra adresser le Défenseur des droits aux personnes qui le saisiront n'auront pas davantage que les réponses du Médiateur ou de la HALDE, le caractère de décisions faisant grief et ne seront donc pas susceptibles de recours pour excès de pouvoir.
- Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté à cet article des amendements de son rapporteur et de M. Jean-Jacques Urvoas.
Elle a en effet souhaité supprimer l'adverbe indiquant que le Défenseur apprécie « souverainement » si une réclamation mérite son intervention, ainsi que les critères d'appréciation faisant référence à la « nature » et à « l'ancienneté » des faits évoqués ou signalés.
Le Défenseur appréciera donc sans autre critère si les faits qui font l'objet d'une réclamation appellent son intervention.
Votre rapporteur juge appropriées ces simplifications rédactionnelles.
La commission des lois de l'Assemblée nationale a en outre supprimé le second alinéa de l'article, introduit à l'initiative de votre rapporteur, précisant que le Défenseur des droits devrait indiquer les motifs pour lesquels il décide de ne pas donner suite à une saisine.
Les députés sont cependant revenus sur cette suppression en séance plénière. Ils ont en effet adopté un amendement de Mme Françoise Hostalier rétablissant un second alinéa, prévoyant que le défenseur des droits doit indiquer les motifs pour lesquels il décide de ne pas donner suite à une saisine et les démarches à entreprendre pour résoudre les problèmes soulevés.
- Le texte adopté par votre commission
Votre rapporteur se félicite du rétablissement de la disposition introduite par le Sénat à son initiative, afin de prévoir que le Défenseur des droits devra indiquer les motifs pour lesquels il ne donne pas suite à une réclamation.
En revanche, il ne paraît pas souhaitable de contraindre le Défenseur des droits à indiquer, à la personne dont la saisine n'appelle pas d'intervention, les démarches à entreprendre pour résoudre les problèmes soulevés, car une telle obligation risquerait de transformer le Défenseur des droits en un gigantesque bureau d'information administratif, ce qui n'est pas sa vocation constitutionnelle.
Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement de votre rapporteur supprimant cette disposition.
Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.
* 12 L'article 226 13 du code pénal punit d'un an d'emprisonnement et de 15.000 euros d'amende la révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire en raison de sa profession.