Projet de loi de finances pour 2011 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

2011 : ANNÉE DE CONTINUITÉ D'UNE TENDANCE GLOBALE BAISSIÈRE

A. UN BUDGET EN DIMINUTION DE 3,3% QUI S'INSCRIT DANS LES OBJECTIFS DE LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE

1. Une contraction régulière des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » qui s'accentue

Dans un contexte général marqué par les contraintes portant sur les finances publiques et grâce à la poursuite des réformes affectant deux de ses programmes, la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » participe à la contraction de la dépense publique. Après une baisse des crédits de paiements (CP) de 1,1 % en 2010, le projet de loi de finances pour 2011 (PLF 2011) a été construit sur une diminution légèrement inférieure à 3,3 % du budget de la mission, tant en autorisations d'engagements (AE) qu'en crédits de paiements (CP) .

Évolution des crédits de la mission
« Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation »

(en millions d'euros)

	Montants ouverts en loi de finances initiale pour 2008		Montants ouverts en loi de finances initiale pour 2009		Montants ouverts en loi de finances initiale pour 2010		Montants demandés pour 2011
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Programme 167 - Liens entre la nation et son armée	166,0	165,0	183,5	163,2	150,1	155,4	127,4	134,3
Programme 169 - Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	3 362,2	3 361,5	3 201,7	3 201,7	3 178,3	3 178,3	3 069,6	3 069,6
Programme 158 - Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde guerre mondiale	141,8	146,5	106,0	105,4	96,5	97,0	115,7	115,1
Total	3 670,0	3 673,0	3 491,2	3 470,3	3 424,9	3 430,7	3 312,7	3 319,0

Source : commission des finances, à partir des projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances pour 2009, 2010 et 2011

Cette réduction globale des crédits, qui passent de 3,43 milliards d'euros à 3,31 milliards en AE et de 3,43 milliards à 3,32 milliards en CP, s'explique par plusieurs facteurs :

- la réorganisation de la direction du service national (DSN), décidée dans le cadre de la réforme globale du ministère de la défense, engagée depuis 2010, se traduit par une baisse des crédits liés aux dépenses de personnel du programme 167 « Liens entre la nation et son armée » ;

- l'année 2011 marque l'achèvement de la réforme engagée dès le 12 décembre 2007 visant la simplification et la modernisation de l'organisation des services aux anciens combattants. Cette réforme se traduit dans le budget du prochain exercice par une baisse très sensible des crédits liés aux dépenses de personnels du programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ». Parallèlement les dotations allouées à l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG ou ONAC) se voient renforcées pour conforter le rôle pivot confié à cet opérateur au service des anciens combattants ;

- la décroissance tendancielle des ayants droit trouve également sa manifestation budgétaire dans la baisse des crédits de titre 6, dépenses d'intervention du programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ». Les moyens liés aux pensions militaires d'invalidité et à la retraite du combattant, ainsi que les allocations rattachées, avec près de 85 millions d'euros (AE et CP) de baisse entre 2010 et 2011 constituent cependant la principale marge d'évolution en chiffres absolus ;

- à l'inverse des autres programmes de la mission, le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde guerre mondiale », se caractérise par une augmentation de ses crédits de 19,9 % en AE et 18,6 % en CP . Cette hausse est essentiellement liée à la révision des prévisions concernant les différents dispositifs d'indemnisation.

2. Une baisse globale qui ne doit pas cacher une disparité entre les programmes

Le programme 167 « Liens entre la nation et son armée » rassemble les moyens mis en oeuvre pour sensibiliser un vaste public : les jeunes Français, notamment à travers l'organisation de la journée défense et citoyenneté (JDC) qui remplace, depuis la loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique, la journée d'appel de préparation à la défense (JAPD). Derrière ce changement de dénomination, la JDC élargit aux questions de sécurité intérieure le spectre des sujets abordés.

Le programme regroupe également les actions en faveur de la politique de mémoire (commémorations, célébrations et investissements concernant le patrimoine commémoratif). La maquette budgétaire de cette année renforce la cohérence du programme en procédant au transfert de l'action 4 du programme 169 relative à l'entretien des lieux de mémoire au sein de l'action 2 « Politique de mémoire » du programme 167.

Le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » , dont l'intitulé évolue en raison du transfert mentionné ci-dessus, retrace l'ensemble des prestations relevant du droit à réparation, de la reconnaissance et de la solidarité au profit des bénéficiaires du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre (CPMIVG), principalement les anciens combattants et leurs ayants cause.

Le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde guerre mondiale » met en oeuvre la réparation prévue par les trois dispositifs institués depuis 1999.

La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » est donc une mission interministérielle qui regroupe trois programmes dont le poids et l'évolution budgétaire ne suivent pas une pente identique . Alors que la loi de finances pour 2010 avait vu l'ensemble des crédits des programmes baisser, le projet de loi de finances pour 2011 offre des perspectives différenciées pour le nouvel exercice.

Évolution des crédits des trois programmes de la mission

(en millions d'euros)

	AE ouvertes en LFI pour 2010	AE demandées pour 2011	Evolution	CP ouverts en LFI pour 2010	CP demandés pour 2011	Evolution
Programme 167 - Liens entre la nation et son armée	150,1	127,4	- 15,1 %	155,4	134,3	- 13,6 %
Programme 169 - Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	3 178,3	3 069,6	- 3,4 %	3 178,3	3 069,3	- 3,4 %
Programme 158 - Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde guerre mondiale	96,5	115,7	+ 19,9 %	97,0	115,1	+ 18,7 %
Total de la mission	3 424,9	3 312,7	- 3,3 %	3 430,7	3 319,0	- 3,3 %

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

La diminution d'ensemble constatée au niveau de la mission résulte de la part prépondérante prise par le programme 169 dans l'ensemble de la mission. En effet celui-ci représente près de 92,7 % des AE et 92,5 % des CP . Il en découle que ses variations peuvent masquer les évolutions des autres programmes. Le projet de loi de finances pour 2011 illustre ce phénomène.

En effet, la mission avec une contraction des dotations de 3,3 % en AE et CP entre les crédits ouverts pour 2010 et les crédits demandés pour 2011 est le miroir de la diminution des moyens du programme 169 (-3,4 % en AE et CP) mais ne reflète pas l'évolution des deux autres programmes qui connaissent, selon les cas, une forte évolution à la hausse ou à la baisse .

- dans le cas du programme 167, celui-ci subit une contraction de crédits de 15,1 % en AE et 13,6 % en CP qui s'explique essentiellement par les effets de la rationalisation entreprise de la DSN, direction qui gère l'essentiel de l'organisation de la JDC. L'action 1 « Journée défense et citoyenneté » qui porte les crédits de la JDC, connaît une baisse entre 2010 et 2011 de 17,5 % en AE et 15,5 % en CP . Cette diminution n'est qu'en partie masquée par le transfert dont bénéficie l'action 2 « Politique de mémoire » en provenance du programme 169 ;

- pour ce qui concerne le programme 158, il bénéficie en revanche d'une augmentation de ses crédits de 19,9 % en AE et 18,7 % en CP qui s'explique par une prévision à la hausse des indemnisations en raison de l'aboutissement de nouveaux dossiers de victimes.

Plus généralement, on constate sur la longue durée que les programmes 167 et 158 évoluent au fil des ans de façon erratique alors que le programme 169 suit une pente régulière . C'est en raison du poids de ce dernier programme que la mission dans son ensemble suit cette même pente, ce qui est un élément favorisant l'effort de programmation pluriannuelle.

3. Une baisse qui respecte les engagements pluriannuels de la loi de programmation budgétaire

a) Un respect des lois de programmation pluriannuelle...

La loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, a engagé une diminution progressive, sur trois ans, des plafonds alloués à la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » prenant, en particulier, en considération l'évolution de la démographie de cette mission.

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, actuellement en cours d'examen par le Parlement, confirme cette tendance baissière.

Plafonds des dépenses pour les années 2009-2013

(en milliards d'euros)

	Autorisations d'engagement (AE)					Crédits de paiement (CP)
Année	2009	2010	2011	2012	2013	2009	2010	2011	2012	2013
Mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation »	3,49	3,44	3,34	3,17	3,07	3,47	3,45	3,34	3,17	3,07

Source : article 6 de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les données 2009 à 2011, et projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, pour les données 2012 et 2013.

b) ... qui ne doit pas masquer une analyse plus poussée des coûts de la mission

Votre rapporteur spécial note que le respect des plafonds de dépenses dans le cadre des programmations pluriannuelles se confirme chaque année et ne peut qu' encourager cet effort de prévisibilité . Cependant, l'étude des données analytiques concernant la mission confirme que les programmes de cette mission bénéficient de l'appui d'autres programmes, à hauteur de 38,4 millions d'euros pour le projet de loi de finances pour 2011 , provenant pour l'essentiel de la mission « Défense » et de façon plus marginale de la mission « Direction de l'action du gouvernement ».

Cette tendance s'accentue l'année prochaine, alors que les transferts ne représentaient que 30,9 millions en 2010 (+24,3 % en 2011 par rapport à 2010) . Ce constat conduit votre rapporteur spécial à souligner l'intérêt du maintien d'une présentation analytique de la prise en charge des coûts.

A titre d'illustration, le total des soutiens alloués au programme 167 passe de 24 millions d'euros en 2010 à 32,6 millions inscrits dans le PLF 2011 alors même que les crédits directs inscrits sur le programme diminuent de 13,6 % soit 21,2 millions d'euros en CP .

Une attention doit donc être portée, au delà des changements de maquette budgétaire, à ce que la diminution des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » ne soit pas la simple contrepartie du renforcement des soutiens qui lui sont apportés par ailleurs, afin de conserver un regard lucide sur l'évolution des dépenses.