C. LE CADRE PLURIANNUEL FIXÉ PAR LA FUTURE LOI D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA PERFORMANCE DE LA SÉCURITE INTÉRIEURE (LOPPSI 2)
Comme au cours des deux derniers exercices, le budget pour 2011 de la mission « Sécurité » est adossé à la future loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2) . Adopté le 10 septembre 2010 en première lecture par le Sénat, ce texte est désormais en attente d'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, pour une seconde lecture.
D'un point budgétaire et juridique, votre rapporteur spécial s'interroge toutefois sur cet adossement de la mission « Sécurité » à un texte sur lequel le Parlement ne s'est pas encore définitivement prononcé. Il souhaite qu'il soit désormais rapidement mis un terme à cette « incongruité législative » qui contribue à brouiller la bonne lisibilité de la trajectoire des budgets des deux programmes composant la présente mission.
Au-delà de cette remarque importante de forme, il faut rappeler que la LOPPSI 2 vise à la modernisation de la police et de la gendarmerie jusqu'en 2013. Elle tend à répondre à deux objectifs principaux :
- améliorer la performance de la sécurité intérieure par une modernisation technologique favorisant les capacités d'investigation, un renforcement de l'équipement ainsi que de la protection des personnels, et une approche valorisant l'accompagnement social ;
- financer les projets de mutualisation favorisés par le rapprochement entre la police et la gendarmerie , dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).
1. Une programmation budgétaire à stabiliser définitivement
Le rapport annexé au projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure retrace, notamment, l'évolution du budget de la mission « Sécurité » au cours de la période 2009-2013 2 ( * ) . La programmation ne concerne donc pas seulement les moyens supplémentaires destinés à financer les priorités de la LOPPSI 2 mais l'ensemble des crédits affectés à la mission .
Le tableau ci-dessous indique l'évolution programmée par la LOPPSI 2.
Les crédits de paiement, hors pensions, dédiés à la mission « Sécurité »
(en millions d'euros)
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
11 456 |
11 438 |
11 452 |
11 554 |
11 766 |
Source : d'après le projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure
Les montants présentés sont cohérents avec les plafonds prévus par l'article 6 de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation pour les finances publiques pour les années 2009-2012 . Ils sont également en adéquation avec les dotations votées dans les lois de finances n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 pour 2009 et n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 pour 2010 3 ( * ) .
En revanche, ainsi que l'avait souligné votre rapporteur pour avis 4 ( * ) , cette programmation doit également respecter les orientations budgétaires décidées pour la période 2011-2013 .
Ainsi, François Fillon a-t-il annoncé, le 6 mai 2010, un gel des dépenses de l'Etat, en valeur, de 2011 à 2013, hors pensions et charge de la dette . Le Premier ministre a, par ailleurs, précisé que « les dépenses de fonctionnement courant (...) diminueront de 10 % en trois ans, avec une baisse de 5 % dès 2011 ».
Plus encore, la programmation prévue par la LOPPSI 2 sur la période 2011-2013 doit être conforme à celle présentée par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 , examiné le 3 novembre 2010 par le Sénat en première lecture.
Or, comme l'avait remarqué votre rapporteur pour avis lors de l'examen par le Sénat de la LOPPSI 2, « les différences entre la programmation triennale et la LOPPSI 2 appellent inévitablement une remise en cohérence de la part du Gouvernement afin de sortir de l'incertitude actuelle, préjudiciable à la bonne lisibilité des crédits consacrés à la sécurité intérieure au cours des trois prochaines années » 5 ( * ) .
A ce stade et dans l'attente de cette mise en cohérence, on peut toutefois observer qu'entre 2009 et 2013 les crédits de la mission « Sécurité », hors pension, devraient en l'état augmenter de 310 millions d'euros, soit 2,7 % . Cette progression peut être qualifiée de modeste, d'autant plus qu'elle demeure inférieure à l'inflation attendue sur la période. Il faut voir là la contribution de la mission « Sécurité » à l'effort de diminution des dépenses publiques, dans le cadre de la RGPP.
2. La LOPPSI 2 pour le programme « Police nationale »
Les crédits de la LOPPSI 2 dédiés à la police s'élèvent pour 2011 à 147,1 millions d'euros en autorisations d'engagement (contre 279,6 millions d'euros en 2010) et à 146,9 millions d'euros en crédits de paiement (contre 127,5 millions d'euros en 2010).
a) La modernisation technologique
La modernisation technologique se voit consacrer, au titre de la LOPPSI 2 en 2011, 78,3 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 58,6 millions d'euros en crédits de paiement (CP), en vue de l'acquisition de matériels permettant le déploiement des projets suivants :
- l'équipement de véhicules de patrouilles avec le système de lecture automatique des plaques d'immatriculation (LAPI) 6 ( * ) ;
- l'acquisition d'outils dédiés à la lutte anti-terrorisme, dont la plateforme rénovée de traitement des données d'interception ;
- le développement de la vidéo-protection et de son exploitation 7 ( * ) ;
- le renforcement des moyens d'investigation technique et de lutte contre la cybercriminalité ;
- la radiolocalisation des véhicules, articulée à la modernisation des centres d'information et de commandement. A cet égard, votre rapporteur spécial rappelle que, dans leur rapport « Vers une plus grande efficacité du service public de sécurité au quotidien », Michel Gaudin et Alain Bauer estimaient que « la géolocalisation est (donc) une source potentielle de progrès majeurs dans l'efficacité policière. Selon les données disponibles à ce jour, il est parfaitement réaliste d'escompter un gain de 15 % en disponibilité opérationnelle globale » 8 ( * ) ;
- l'affirmation d'une police scientifique et technique grâce, d'une part, à la modernisation du fichier national automatisé des empreintes digitales (FNAED) et du fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG), afin notamment de les rendre interopérables avec les autres fichiers européens, et, d'autre part, au renforcement des moyens de recueil des traces sur les scènes de crime ;
- la dématérialisation et l'optimisation des ressources de la police en tirant profit des nouvelles technologies de l'information et de la communication. Il s'agit là en particulier de deux projets majeurs : la nouvelle main-courante informatisée et la dématérialisation du courrier administratif.
b) L'amélioration de l'équipement et de la protection des fonctionnaires
L'amélioration de l'équipement et de la protection des fonctionnaires pourra compter, en 2011, sur 25,9 millions d'euros en AE et en CP.
Un montant de 15,9 millions d'euros sera consacré au renouvellement d'une partie du parc de véhicules légers . Environ 900 véhicules pourront ainsi être renouvelés.
Parallèlement, 10 millions d'euros seront utilisés pour le renouvellement d'une partie du parc automobile lourd : 120 fourgons de reconnaissance et 40 camions de transport de matériels pour les compagnies républicaines de sécurité (CRS), ainsi que 10 fourgons de reconnaissance de la préfecture de police de Paris. Ces matériels, qui datent des années 2001 et 2002, feront ainsi l'objet d'un remplacement indispensable.
c) Les projets immobiliers
Les projets immobiliers de la LOPPSI 2 reposent sur 42,9 millions d'euros en AE et 62,4 millions d'euros en CP.
Cette ouverture de crédits doit permettre :
- la rénovation du patrimoine immobilier des CRS , dans le cadre d'une rationalisation de l'implantation des structures correspondant aux besoins opérationnels, ainsi que la construction de nouveaux cantonnements en Ile-de-France afin de réduire les coûts d'hébergement des unités ;
- la restructuration de la formation des agents, avec la fermeture de plusieurs sites de formation et la réalisation des travaux préalables au transfert à Lognes de l'Institut national de la formation des personnels administratifs, techniques et scientifiques (INFPATS) ;
- la modernisation et le développement des capacités des laboratoires de police technique et scientifique ;
- l'amélioration de l'immobilier de la préfecture de police de Paris ;
- la poursuite de la modernisation des locaux de garde à vue ;
- la réorganisation des filières « logistiques » de la police, notamment au travers des travaux sur les sites du secrétariat général pour l'administration de la police (SGAP) de Lille Five et de l'établissement central logistique de la police nationale à Limoges, et grâce au développement d'actions de mutualisation avec la gendarmerie nationale, par exemple la mutualisation des garages automobiles chargés d'équiper et d'entretenir les véhicules .
Par ailleurs, une enveloppe de 10 millions d'euros sera consacrée à des opérations de maintenance lourde au profit de 20 commissariats .
En dépit de cet effort financier significatif, votre rapporteur spécial insiste toutefois sur la nécessité de l'entretien, du maintien en l'état et également de la modernisation du parc immobilier de la police. Les commissariats souffrent en effet trop souvent d'un état de vétusté avancé ainsi que de l'exiguïté de leurs locaux. Ce dernier point pourrait d'ailleurs poser problème dans le cadre de la future réforme de la garde à vue annoncée par le Gouvernement, avec la présence de l'avocat éventuellement dès la première heure de détention.
3. La LOPPSI 2 pour le programme « Gendarmerie nationale »
Au titre de la LOPPSI 2, le programme « Gendarmerie nationale » disposera en 2011 de 129,4 millions d'euros en AE et de 132,2 millions d'euros en CP .
a) Le saut technologique
Le saut technologique sera financé à hauteur de 12,4 millions d'euros en AE et de 53,8 millions d'euros en CP.
L'accent sera mis sur le développement des capacités d'investigation, de rapprochement et d'analyse par l'utilisation des nouvelles technologies (videoprotection, géolocalisation et analyse des données informatiques et de téléphones portables), sur les équipements de la police scientifique et technique ainsi que sur l'équipement des personnels (nouvelles tenues pour les motocyclistes et de maintien de l'ordre).
b) Les projets immobiliers
L'effort immobilier de la gendarmerie nationale s'appuiera sur des montages classiques en maîtrise d'ouvrage publique et sur des montages innovants suivant la procédure « d'autorisation d'occupation temporaire - location avec option d'achat » (AOT-LOA). Il reposera sur une enveloppe LOPPSI 2 de 67 millions d'euros en AE et de 23,4 millions d'euros en CP.
S'agissant des AE en particulier, 55 millions seront dédiées à la réalisation de nouvelles constructions domaniales, dont notamment le pôle judiciaire de Pontoise . La maintenance lourde domaniale se verra, elle, accordée un budget de 12 millions d'euros.
Le déménagement du siège de la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) à Issy-les-Moulineaux 9 ( * ) n'induira en 2011 qu'une charge très limitée (un million d'euros en AE et CP). Pour autant, financé par une AOT-LOA, il impactera à terme grandement le poste des dépenses immobilières du programme « Gendarmerie national ». Mis à disposition en octobre 2011, le nouveau siège fait en effet l'objet d'un contrat de conception, de financement, de construction, d'entretien et de maintenance, courant sur une durée de 32 ans et 4 mois. Le coût total de cette opération est chiffré à 455,4 millions d'euros.
c) Le fonctionnement courant
La LOPPSI 2 finance, enfin, un effort de mise à niveau des dépenses de fonctionnement courant de la gendarmerie pour une enveloppe totale de 50 millions d'euros en AE et en CP.
Cette enveloppe vise, notamment, à couvrir des loyers, des dépenses de fluides et d'entretien courant de l'immobilier, des équipements individuels, le carburant et l'entretien de certains matériels de transport, le fonctionnement de systèmes d'information, et du fonctionnement courant.
* 2 L'évolution du budget de la mission « Sécurité civile », sur la même période, est également prévue dans ce rapport annexé.
* 3 Des différences marginales s'expliquent par des changements de périmètre.
* 4 Sénat, rapport pour avis n° 575 (2009-2010) sur le projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.
* 5 Cf . rapport pour avis précité.
* 6 Ce dispositif permet de lire les plaques à l'arrêt ou en mouvement, avec une grande fiabilité, et de vérifier immédiatement si l'immatriculation figure au fichier des véhicules volés (FVV). Le programme LAPI doit permettre d'empêcher les criminels de se « fondre dans la masse » en systématisant les vérifications au FVV et en permettant, dans des délais conformes à la loi, de remonter le fil des événements après la commission d'actes terroristes ou de gravité similaire. Les contrôles systématiques des véhicules dans une zone donnée doivent, en outre, permettre d'entraver le développement des trafics de véhicules volés.
* 7 En particulier, le projet « 1 000 caméras à Paris » se concrétisera avec les premières mises en service à l'automne 2011.
* 8 Rapport « Vers une plus grande efficacité du service public de sécurité au quotidien », remis au Président de la République le 21 mars 2007.
* 9 Le siège de la DGGN est actuellement situé à Paris (16 ème ).