Projet de loi de finances pour 2011 : Écologie, développement et aménagement durables. Budget annexe : contrôle et exploitation aériens. Comptes spéciaux : avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres, contrôle de la circulation et du stationnement routiers

B. DES PRIORITÉS FOISONNANTES ET UNE PERFORMANCE QUI STAGNE

1. Des orientations ambitieuses dans la continuité de récents engagements

Les priorités du programme en 2011 illustrent certaines orientations prises en 2009 par le Gouvernement (Engagement national pour le fret ferroviaire) ou issues de lois récentes (Grenelle I et II, loi du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire et loi du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports). Déclinées ci-après et précisées infra dans l'analyse par action, elles sont sans doute trop nombreuses pour mobiliser des leviers budgétaires suffisants dans un cadre nécessairement très contraint .

Les orientations du programme 203 en 2011

I - Favoriser la complémentarité et le rééquilibrage des modes

1) Mise en oeuvre des appels à projet pour les transports collectifs lancés en 2009 et 2010, soit 50 projets et 800 millions d'euros d'engagements de l'Etat aux côté des autorités organisatrices. Les moyens en sont portés par l'AFITF.

2) Mise en oeuvre de l' Engagement national pour le fret ferroviaire décidé par le Gouvernement en septembre 2009. Une large partie de ce programme relève d'investissements financés par l'AFITF. Le programme 203 maintient des aides aux opérateurs de transport combiné (aides au démarrage de services et aide « à la pince ») et poursuit sa politique de soutien et de développement des autoroutes ferroviaires existantes et futures, avec notamment la préparation des contrats de concession des autoroutes ferroviaires atlantique et alpine.

3) Contractualisation renouvelée avec VNF pour consolider l'effort développé en faveur du mode fluvial (59 millions d'euros hors financements de l'AFITF).

II - Développer la desserte des territoires par les différents modes de transport

L'objectif est de consacrer jusqu'à 63 % des CP de l'AFITF aux modes ferroviaire, fluvial et maritime, contre 37 % aux infrastructures routières, avec, en priorité pour 2011 :

- la poursuite des travaux des LGV en cours (Rhin-Rhône, LGV Est) ;

- le lancement des projets des lignes Sud-Europe Atlantique et Bretagne-Pays de Loire ainsi que du contournement ferroviaire Nîmes-Montpellier ;

- la poursuite de la mise à 2x2 voies de la RN7 et de la Route Centre Europe Atlantique et l'engagement de l'opération « L2 » à Marseille ;

- la préparation des travaux du canal à grand gabarit Seine Nord Europe et du franchissement ferroviaire alpin à grande vitesse ;

- la poursuite des contrats de projets en matière de transports ferroviaires, fluviaux, maritimes ou combinés et la montée en charge progressive des PDMI.

Par ailleurs, le programme 203 apportera le financement de l'Etat au soutien de certaines plateformes aéroportuaires, situées notamment outre-mer, suite à la décentralisation des autres infrastructures.

III - Concourir à la qualité des réseaux et des services de transports de voyageurs et de marchandises et à la position des ports français en Europe

1) Poursuite du plan de rénovation du réseau ferroviaire , inscrit depuis 2009 dans le contrat de performance signé avec RFF, avec le renouvellement de plus de 900 km de voies. L'Etat apportera également son soutien, via l'AFITF, au programme d'équipement du réseau ferré national en radiotéléphonie GSM-R.

2) Poursuite des actions de renforcement du réseau routier , qui assure toujours près de 80 % des transports intérieurs de voyageurs et de marchandises. En 2011, l'effort portera prioritairement sur les actions de régénération du réseau, au travers des financements apportés au programme par fonds de concours de l'AFITF.

3) Augmentation des moyens consacrés, dans le budget de l'AFITF, à la rénovation des réseaux de voies navigables .

4) Poursuite de la mise en oeuvre de la réforme des grands ports maritimes et des moyens mis en place à cette occasion : les moyens consacrés au dragage des ports seront ainsi stabilisés à leur niveau de 2010 après avoir bénéficié de deux années successives d'augmentation.

IV - Garantir le respect des règles économiques et sociales et de sécurité

1) Poursuite de la modernisation du contrôle du transport routier , particulièrement important pour réduire les possibles distorsions de concurrence de la part des nombreux pavillons tiers circulant sur le territoire national, avec le développement des techniques nouvelles.

2) Soutien économique et social au transport fluvial, routier, maritime et poursuite des actions de régulation économique et sociale des transports. Dans le domaine ferroviaire, l'ARAF sera en place et financée par ses ressources affectées.

3) Poursuite des actions en faveur de la sécurité en matière ferroviaire , en s'appuyant sur l'action de l'Etablissement public de sécurité ferroviaire (EPSF), et en continuant le programme de traitement des passages à niveau.

4) Mise en oeuvre du programme de sécurisation des tunnels routiers , notamment en Ile-de-France, grâce aux moyens mis en place par l'AFITF.

5) Amélioration de l'efficacité des contrôles des remontées mécaniques et des transports guidés grâce à une réorganisation du service technique qui en est chargé.

6) Poursuite de la mise en oeuvre des mesures de sûreté portuaire et maritime décidées dans le cadre de l'Organisation maritime internationale, en renforçant les audits des mesures prises par les opérateurs.

Source : réponses du MEDDTL au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

2. Une performance qui dans l'ensemble ne progresse guère

Le dispositif de mesure de la performance demeure inchangé en 2011 et repose donc sur quatre objectifs et onze indicateurs globalement bien conçus. Leurs principaux résultats sont présentés dans le tableau ci-après.

La sortie de crise entraîne immanquablement un certain « rattrapage » sur les coûts de construction des projets non routiers, après une forte baisse en 2009. La hausse des coûts est également liée aux difficultés spécifiques de deux opérations importantes : le LGV Rhin-Rhône (+ 6,4 %) et le tunnel du Mont-Cenis (+ 45,4 %). Malgré une certaine volatilité selon les opérations, les appels d'offres de travaux routiers connaissent des résultats favorables.

Les valeurs d'un certain nombre d'indicateurs traduisent la relative inertie d'une politique de report modal qui se veut ambitieuse :

- malgré un très important plan de rénovation (7,3 milliards d'euros en 2008-2012 et 13 milliards d'euros sur 2008-2015 ), le vieillissement du réseau ferroviaire n'est pas encore endigué . Il est tributaire de la négociation entre RFF et la SNCF et des effets du plan de rénovation, qui ne devraient être observables qu'à partir de 2012, et de manière plus significative, à partir de 2015. De même, la dégradation de l'indicateur afférent aux retards ne contribue pas à l'amélioration de la qualité du service ;

- l'atteinte des objectifs de développement de l'intermodalité pour le transport de marchandises est incertaine et illustre les grandes difficultés du fret ferroviaire (chute de l'activité de 20,9 % en 2009), qui ne sont pas uniquement imputables à la crise économique ;

- les résultats relatifs à la part de marché des grands ports maritimes sont contrastés : s'ils sont satisfaisants et en progression en matière de trafic total, ils se sont dégradés en 2010 pour le trafic conteneurisé alors même que les cibles sont relativement modestes, notamment sur la façade Méditerranée (part de marché supérieure à 5,5 %). Vos rapporteurs spéciaux expriment leur inquiétude sur la compétitivité des ports français en matière de trafic de marchandises, plus particulièrement de Marseille dont le positionnement n'est pas à la hauteur de son potentiel et subit un réel préjudice d'image.

Synthèse des résultats des principaux indicateurs de performance du programme 203

Objectif	Indicateur	Sous-indicateur	Valeur 2009	Prévision 2010	Prévision 2011	Tendance
Objectif 1 : Réaliser au meilleur coût les projets de desserte planifiés et moderniser efficacement les réseaux de transport	1.1 : Ecart entre les réalisations et les prévisions de coûts pour les projets mis en service (en %)	Evolution des coûts de construction des opérations ferroviaires, fluviales et portuaires par rapport aux prévisions	- 4,9	1,5	5	Négative, cible encore lointaine (< 3)
		Evolution des coûts de construction des opérations routières mises en service	- 1,9	- 2,5	- 2	Cible largement atteinte (< 5)
	1.2 : Intérêt socio-économique des projets mis en service (en euros)	Somme des bénéfices actualisés des opérations ferroviaires, fluviales et portuaires par euro investi	1,3	0,8	1,5	Cible de 2013 atteinte en 2011 (> 1)
		Intérêt socio-économique des opérations routières mises en service (bénéfice actualisé par euro investi)	8,5	4,5	7,5	Cible atteinte en 2011 (> 5)

	1.3 Coût kilométrique de construction des opérations routières mises en service (en millions d'euros)		5,6	6	6	Stable, cible proche (< 6)
Objectif 2 : Améliorer l'entretien et la qualité des infrastructures de transports	2.1 : Coût des opérations de régénération et d'entretien du réseau ferré (en milliers d'euros / km)	Coût kilométrique moyen des opérations de régénération	1008	980	1000	Hausse modérée
		Coût kilométrique moyen des opérations d'entretien (en euros)	35,4	36,4	36	Aléa, selon les résultats de la négociation RFF/SNCF
	2.2 : Etat des ouvrages routiers et ferroviaires (en %)	Proportion des structures de chaussées en bon état sur le réseau routier non concédé	84	84	84	Stable, cible revue à la baisse (> 84 %)
		Proportion des structures de chaussées en bon état sur le réseau routier concédé	95	96	96	Positive, cible proche (> 96 %)
		Etat des voies du réseau ferré national	1,085	1,087	1,089	Dégradation
	2.3 : Qualité de service des réseaux de transport	Note (sur 10) relative aux services à l'usager sur le réseau concédé	8,25	8,20	8,20	Stable, cible éloignée (9)
		Retards constatés sur les trains imputables à l'infrastructure (mn / train)	0,94	0,95	0,95	Dégradation, cible éloignée
		Taux de disponibilité du réseau fluvial (%)	90,1	91,5	91,5	Amélioration, cible > 92 %
Objectif 3 : Améliorer le niveau de sécurité des transports et assurer les conditions d'une concurrence loyale Indicateur 3.1 : Taux de contrôle des transports routiers de matières dangereuses (en %)			6,2	6	6	Légère baisse, cible proche (> 6,2 %)
Objectif 4 : Développer la part des modes alternatifs à la route dans les déplacements des personnes et le transport des marchandises	4.1 : Part modale des transports non routiers (en %)	Part modale des transports collectifs terrestres dans l'ensemble des transports intérieurs de voyageurs	17	17	17,1	Stable, cible de 17,7 % en 2013
		Part modale du transport ferroviaire dans le transport intérieur terrestre de marchandises	9,9	9,9	10,1	Stable mais cible très lointaine (> 15 %)
	4.2 : Volume de transport combiné par fer, voie fluviale et cabotage maritime rapporté aux aides au transport combiné Sous-indicateur : Volume de transport combiné par fer pour 100 euros d'aide (en unité de transport intermodal)		4,7	3,5	3,5	Diminution, cible fortement revue à la baisse (> 3,7)
	4.3 : Part de marché des ports autonomes sur leurs façades respectives	% du trafic total (toutes façades maritimes)	16,1	17,1	17,5	Positive, cible quasi atteinte
		% du trafic conteneurisé (toutes façades maritimes)	7,3	7	7,3	En baisse, cible > 7,5 %

Source : commissions des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

3. La seconde vague de la RGPP a des effets budgétaires relativement limités

Les décisions du Conseil de modernisation des politiques publiques du 30 juin 2010 ont essentiellement confirmé les réformes déjà engagées depuis 2007 et appelées à s'achever en 2011-2013, en particulier :

- la mise en place d'un meilleur fonctionnement des directions interdépartementales des routes en cas de crise , sans incidence budgétaire ;

- la réorientation des tarifs ferroviaires de RFF sur les coûts d'infrastructure, qui est entrée en application en 2010, conformément à la trajectoire définie par le contrat de performance signé en novembre 2008, après la publication de trois textes réglementaires fin 2008 ;

- la création de l'ARAF , qui bénéficie d'une ressource propre et doit notamment veiller, par un avis sur les tarifs des péages, à ce que les conditions d'accès au réseau ferroviaire n'entravent pas le développement de la concurrence. L'entrée en vigueur des dispositions législatives relatives à ses avis a été fixée au 1 ^er décembre 2010 ;

- la rationalisation de l'opérateur VNF , qui est engagée et dont les effets doivent encore être précisés dans le cadre de la préparation du contrat de performance, après qu'un audit a été achevé durant l'été 2009 ( cf . infra ) ;

- la seule mesure véritablement nouvelle concerne la réorganisation des services d'ingénierie routière . Les différents sites en charge du pilotage des travaux de l'Etat vont ainsi être rééquilibrés afin de leur assurer une taille critique et une plus grande efficacité. Il en est attendu une optimisation des moyens en personnel. Ces gains sont par ailleurs à rapprocher de la baisse importante des moyens consacrés par les centres techniques de l'équipement aux prestations d'ingénierie routière, au travers d'une contractualisation entre la direction de la recherche et de l'innovation, qui assure le pilotage de ces centres, et la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer.

Ces mesures se traduisent par une poursuite de la réduction des effectifs alloués au programme et financés sur l' « action-miroir » du programme 217 de soutien. Le plafond d'emplois du programme est fixé à 16 977 ETPT en 2011 et intègre, outre le transfert des parcs de l'équipement aux collectivités territoriales (3 114 ETPT), une réduction des moyens mis à disposition de VNF et consacrés à l'ingénierie routière. Les moyens de contrôle (contrôleurs des transports terrestres, officiers de port, personnels des commissions de surveillance...) sont en revanche préservés.