CHAPITRE PREMIER MISSION « ECOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES »
I. LE PROGRAMME 203 « INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS »
A. UNE RUPTURE STRATÉGIQUE INITIÉE EN 2009 ET QUI SE VEUT À MOINDRE COÛT
1. Quatre objectifs qui seront déclinés dans le Schéma national des infrastructures de transport
Depuis 2009, le programme 203, principal programme de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », regroupe l'ensemble des moyens dévolus aux infrastructures et services de transports (hors sécurité maritime et secteur aérien) et poursuit quatre finalités qui s'inscrivent dans la politique de développement durable définie par les lois du 3 août 2009 et du 12 juillet 2010 dites « Grenelle I et II » 3 ( * ) :
- favoriser la complémentarité et le rééquilibrage modal au profit des transports alternatifs à la route ;
- améliorer la desserte des territoires par une politique d'investissement conduisant à un aménagement du territoire équilibré. La loi « Grenelle I » a hiérarchisé les investissements à réaliser et l'ensemble sera traduit dans un Schéma national des infrastructures de transport ( cf . infra ) ;
- concourir à la qualité des réseaux et des services de transports de voyageurs et de marchandises et à la compétitivité des ports français en Europe ;
- contribuer à la prospérité du secteur des transports en garantissant le respect des règles économiques, sociales et de sécurité.
Le Schéma national des infrastructures de transport (SNIT), dont un avant-projet a été publié le 13 juillet 2010 et qui doit être arrêté d'ici la fin de l'année, entend introduire une rupture majeure par une stratégie centrée sur le développement des modes de transport alternatifs à la route . Elle est structurée en quatre axes et déclinée en une soixantaine d'actions :
- optimiser le système de transport existant pour limiter la création de nouvelles infrastructures ;
- améliorer les performances du système de transport dans la desserte des territoires ;
- améliorer les performances énergétiques du système de transport ;
- réduire l'empreinte environnementale des infrastructures et équipements de transport.
Les programmes d'investissement du SNIT sont évalués à 170 milliards d'euros , sans pour autant que les modalités de financement soient arrêtées.
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Les grands axes de l'avant-projet
Outre une démarche de renouvellement stratégique, le SNIT identifie les grands projets d'infrastructures dont la poursuite des études en vue de leur réalisation à horizon de vingt ou trente ans apparaît souhaitable, soit que leur principe ait déjà été arrêté, soit qu'ils apparaissent cohérents avec les orientations du Grenelle. 1 - Les grands projets - Priorité première : le ferroviaire . Le projet proposé souligne la volonté de doter la France d'un réseau complet et de grande qualité. C'est le mode de transport privilégié, tant pour les voyageurs que pour le fret. Quelques 4 000 km de lignes ferroviaires sont inscrites (dont les LGV prévues dans la loi Grenelle 1). - Le renouveau du transport fluvial est concrétisé par l'inscription du Canal Seine-Nord Europe , structurant pour les liaisons de la grande région parisienne et des voies d'eau du nord de l'Europe. 370 km de voies d'eau à grand gabarit sont inscrits au projet de SNIT. - Les ports seront aménagés pour renforcer leur compétitivité, l'accent étant mis sur la qualité de leur desserte et sur la création de terminaux multimodaux. Une dizaine de projets portuaires est inscrite au projet de SNIT. - Une part majeure est accordée aux transports collectifs urbains , vecteur essentiel des nouveaux comportements de déplacement quotidien. L'Etat intervient ainsi financièrement dans le développement de nombreux projets de transports en commun en site propre, dans des agglomérations de toute taille. - En matière de transport aérien, le projet de SNIT ne retient que les aéroports de Mayotte et de Notre-Dame des Landes , sous réserve concernant ce dernier de l'existence d'une desserte satisfaisante en transports collectifs (le cas échéant par liaison à grande vitesse). - Le projet de SNIT ne prévoit pas d'augmentation de la capacité globale du réseau routier ou autoroutier . En matière routière, les projets proposés répondent uniquement à des exigences de sécurité, à de légitimes préoccupations de désenclavement et d'équité territoriale, et à la volonté d'effacement de quelques points de sérieuse congestion du trafic. Le programme d'investissements publics du SNIT porte sur 170 milliards d'euros sur vingt à trente ans . 51,9 % de l'enveloppe serait consacrée au transport ferroviaire, 32,9 % aux transports collectifs urbains, 9,2 % au mode fluvial, 4,5 % au mode routier, 1,6 % au mode portuaire et 0,5 % au mode aérien. 2 - Les effets attendus Les premiers éléments d'évaluation disponibles à partir de simulations montrent que ce projet permettrait : - une contribution au rééquilibrage modal avec notamment, dans le domaine des marchandises, un report attendu en 2030 d'au moins 10 milliards de tonne-kilomètre de la route vers le ferroviaire, et dans le domaine des voyageurs, un report d'au moins 2,5 milliards de voyageur-kilomètre de la route vers le ferroviaire et d'au moins 2 milliards voyageur-kilomètre de l'aérien vers le ferroviaire ; - une contribution à la réduction des émissions de CO 2 avec une économie estimée d'environ 100 millions de tonnes de CO 2 sur 50 ans (soit 2 millions de tonnes par an ) ; - une contribution à la création ou au maintien de l'ordre de 65 000 emplois directs et indirects par an sur 20 ans. Source : communiqué de presse du MEDDTL du 13 juillet 2010 |
2. Une baisse de 5,5 % des crédits de paiement
Le périmètre et l'architecture du programme demeurent inchangés en 2011, de même que l'exécution budgétaire reposant sur deux budgets opérationnels de programme (BOP) centraux et 28 BOP régionaux. La déconcentration vers ces derniers sera cependant amplifiée pour les opérations qui étaient précédemment exécutées au niveau local.
Hors fonds de concours, ce programme est doté en 2011 de 4,31 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 4,08 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit des montants en baisse, de respectivement 2 % et 5,5 %, par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2010. L'essentiel des crédits est imputé sur l'action 10 « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires » (84,9 % des CP), et 73 % des CP sont constitués de dépenses d'investissement de titre 6.
Les principaux facteurs de diminution des crédits entre la LFI 2010 et le PLF 2011 concernent :
- la répartition et le volume des concours apportés au système ferroviaire , dont la diminution est, selon le Gouvernement, conforme à la trajectoire financière prévue dans le contrat de performance signé entre RFF et l'Etat, qui prévoyait en 2011 une baisse des subventions d'exploitation liée à l'augmentation attendue des recettes commerciales. Les concours sont ainsi globalement réduits d'environ 150 millions d'euros ;
- après deux années d'accélération permise par le plan de relance, la réduction de 92 millions d'euros d'AE et 62 millions d'euros de CP des moyens consacrés au renouvellement des couches de roulement des routes nationales , au profit des travaux plus lourds de régénération des structures de chaussées, dont les crédits sont portés par le budget de l'AFITF ;
- une réduction des postes de dépenses de fonctionnement , et, pour partie, d'intervention (entretien courant, moyens de soutien et de contrôle, moyens des services), dans le cadre de la politique globale de gestion plus rigoureuse des moyens de l'Etat.
Ventilation et évolution des crédits du programme 203 (hors fonds de concours)
(en millions d'euros)
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Actions |
LFI 2010 |
PLF 2011 |
Evolution 2010/2011 |
Part en % |
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|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
CP |
|
|
01 - Développement des infrastructures routières (1) |
0 |
0 |
N.S. |
0 % |
|||
|
10 - Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires |
3 606,01 |
3 612,04 |
3 461,56 |
- 4 % |
- 4,2 % |
84,9 % |
|
|
11 - Infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires |
195,43 |
137,16 |
139,5 |
137,28 |
- 28,6 % |
0,1 % |
3,4 % |
|
12 - Entretien et exploitation du réseau routier national |
414,18 |
389,54 |
302,25 |
312,5 |
- 27 % |
- 19,8 % |
7,7 % |
|
13 - Soutien, régulation, contrôle et sécurité des transports terrestres |
117,38 |
117,57 |
337,28 |
107,28 |
x 2,9 |
- 8,8 % |
2,6 % |
|
14 - Soutien, régulation et contrôle dans les domaines des transports fluviaux, maritimes et aériens |
35,69 |
28,62 |
44,87 |
35,52 |
25,7 % |
24,1 % |
0,9 % |
|
15 - Stratégie et soutien |
27,97 |
28,02 |
23,36 |
- 16,5 % |
- 16,6 % |
0,6 % |
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Total |
4 396,66 |
4 312,95 |
4 308,83 |
4 077,5 |
- 2 % |
- 5,5 % |
100 % |
(1) : L'action 01 n'est pas dotée de crédits budgétaires car ses ressources sont constituées uniquement de fonds de concours en provenance de l'AFITF (658 millions d'euros en AE et 494 millions d'euros en CP) et des collectivités territoriales (400 millions d'euros).
Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011
De nombreux acteurs mettent en oeuvre cette politique . Outre les collectivités territoriales - au travers des contrats de projet Etat-régions pour 2007-2013 - et les deux principaux opérateurs de l'Etat que sont l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et Voies navigables de France (VNF), on peut mentionner :
- les gestionnaires publics et privés d'infrastructures (sociétés privées concessionnaires d'autoroutes et de tunnels, Réseau ferré de France, grands ports maritimes et ports autonomes, Compagnie nationale du Rhône) ;
- les autorités administratives indépendantes : l'Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF) créée par la loi du 8 décembre 2009 4 ( * ) et dont les membres ont été nommés par un décret du 20 juillet 2010, et l'Etablissement public de sécurité ferroviaire - EPSF -, qui est le troisième opérateur du programme ;
- et les entreprises publiques de transport que sont la SNCF et la RATP.
3. Les crédits contractualisés
La contractualisation entre l'Etat et les régions se concrétise dans les contrats de plan pour 2000-2006, en cours d'achèvement, et les contrats de projets pour 2007-2013. Ces derniers ne comportent plus de volet routier, qui fait l'objet d'un dispositif distinct, les programmes de modernisation des itinéraires routiers (PDMI).
Les engagements cumulés de l'Etat dans les contrats de projets sont financés par l'AFITF via des fonds de concours ( cf . infra ) et atteignent 3,68 milliards d'euros sur la période, dont 42,6 % pour le mode ferroviaire, 31,7 % pour les transports collectifs et matériels roulants en Ile-de-France, et 7,1 % pour les ports maritimes. Les financements consacrés aux infrastructures routières connaîtront une diminution sensible en 2011.
Le bilan de l'exécution des contrats de projets est relativement positif avec un taux, hors matériel roulant en Ile-de-France 5 ( * ) , de 11,7 % fin 2007, 22,8 % fin 2008, 41,4 % fin 2009 - cette forte progression illustrant l'effet du plan de relance de l'économie (accélération de l'aménagement et de la régénération du réseau ferroviaire) - et 54,2 % prévus fin 2010 (47,8 % en intégrant le volet précité), ce qui est proche du taux théorique de 57 %.
4. Un apport substantiel des crédits extra-budgétaires
La politique des infrastructures de transport est largement financée par des fonds extra-budgétaires : les fonds de concours et les dépenses fiscales. Elle ne bénéficiera plus en 2011 des crédits du plan de relance de l'économie , mis à disposition par le programme 315 « Programme exceptionnel d'investissement public » de la mission « Plan de relance de l'économie », qui aura mobilisé en 2009 et 2010 920 millions d'euros, dont 655 millions d'euros via l'AFITF ( cf . supra dans l'introduction générale).
a) Les fonds de concours : 1,7 milliard d'euros en CP
Les fonds de concours et attributions de produits sont estimés à 2 007,95 millions d'euros en AE et 1 706 millions d'euros en CP en 2011, soit une diminution de 10,4 % par rapport à la LFI pour 2010. Ils proviennent des collectivités territoriales dans le cadre des investissements contractualisés (solde des contrats de plan Etat-région pour 2000-2006 et PDMI), de certains organismes rattachés au programme pour leur fonctionnement, et surtout de l'AFITF, qui contribue à hauteur de 1 583 millions d'euros en AE et 1 278 millions d'euros en CP .
Ces fonds de concours sont justifiés lorsque l'Etat est maître d'ouvrage de l'infrastructure , en particulier pour le réseau routier non concédé, ou que le programme financé se décline selon une programmation territoriale fine , le plus souvent en continuité de programmes que géraient les services de l'Etat, comme c'est le cas pour les contrats Etat-régions auxquels contribue l'AFITF.
Vos rapporteurs spéciaux continuent de regretter, compte tenu des montants en jeu, que les fonds de concours ne fassent pas l'objet d'une présentation distincte ni que leur ventilation soit chiffrée avec davantage de clarté.
b) Plus de 500 millions d'euros de dépenses fiscales
Les « niches fiscales » contribuent substantiellement aux infrastructures de transport, en particulier les divers taux réduits et remboursements de taxe intérieure sur les produits énergétiques (TIPE), pour un coût estimé à 527 millions d'euros en 2011 , en légère baisse de 1,5 % par rapport à 2010. L'extinction du dégrèvement de taxe professionnelle en faveur des entreprises disposant de véhicules routiers ou de bateaux, lié à la création de la contribution économique territoriale, a permis une forte baisse en 2010.
Evolution du coût des dépenses fiscales associées au programme
(en millions d'euros)
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Dépense fiscale |
2009 |
2010 |
2011 |
Evolution 2011/ 2010 |
|
Dépenses fiscales sur impôts d'Etat |
329 |
435 |
427 |
- 1,8 % |
|
- Remboursement d'une fraction de la TIPE sur le gazole utilisé par certains véhicules routiers |
288 |
308 |
300 |
- 2,6 % |
|
- Taux réduit de TIPE pour le gazole utilisé par les engins fonctionnant à l'arrêt qui équipent certains véhicules |
- |
75 |
75 |
Stable |
|
- Remboursement d'une fraction de TIPE sur le gazole utilisé par les exploitants de transport public routier en commun de voyageurs |
26 |
26 |
26 |
|
|
- Taux réduit de TIPE pour les carburants utilisés par les taxis |
15 |
26 |
26 |
|
|
- Taux réduit de TIPE applicable aux carburéacteurs utilisés sous conditions d'emploi |
Coût inférieur à 500 000 euros |
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|
- Exonération d'impôt sur les sociétés pour les chambres de commerce maritime |
N.C. |
|||
|
Dépenses fiscales sur impôts locaux, prises en charge par l'Etat ; dégrèvement de taxe professionnelle en faveur des entreprises disposant de véhicules routiers ou de bateaux |
286 |
- |
- |
Fin du dipositif |
|
Dépenses fiscales subsidiaires sur impôts d'Etat : exonération partielle d'impôt sur le revenu pour la prise en charge par l'employeur des frais de transport domicile / lieu de travail |
60 |
100 |
100 |
Stable |
|
Total |
675 |
535 |
527 |
- 1,5 % |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011
c) Le coût complet analytique du programme
En comptabilité analytique, le programme bénéficie en 2011 du « déversement » de 1,3 milliard d'euros du programme ministériel de soutien n° 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer », correspondant en particulier aux 16 977 ETPT qui concourent au programme 203 et dont la masse salariale est logée dans l' « action-miroir » correspondante du programme 217 (soit 824,05 millions d'euros).
Sont toutefois exclues de ces déversements les actions du programme 217 portant les rémunérations des personnels qui doivent encore être transféré aux collectivités territoriales (essentiellement les ouvriers des parcs et ateliers) et les crédits de personnel et de fonctionnement de la Commission nationale du débat public et de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores (ACNUSA).
Au total, si on additionne les « déversements analytiques » et les fonds de concours, le programme bénéficie donc d'environ 3 milliards d'euros de CP externes , hors dépenses fiscales, représentant près de 97 % des crédits budgétaires hors subvention à l'AFITF 6 ( * ) (3,1 milliards d'euros).
5. Un programme qui demeure sous tension budgétaire
Le tableau de suivi des CP associés à la consommation des AE permet de rendre compte de la capacité du responsable de programme à honorer les engagements souscrits par l'Etat, au regard des droits de paiement qui lui sont notifiés ou qui sont susceptibles de lui être délégués dans le futur.
En 2011, 30 % des CP ouverts (soit 1,23 milliard d'euros) seront consacrés à des engagements antérieurs, alors que cette proportion était d'environ 15 % en 2010. De plus, à la fin de l'année 2011, le solde prévisionnel des engagements non couverts par des CP, soit 3,78 milliards d'euros, serait proche des CP demandés pour 2011 .
Comme en 2009, vos rapporteurs spéciaux s'interrogent donc sur l'adéquation des CP prévisionnels aux engagements souscrits, et donc sur la soutenabilité à moyen terme de la contrainte budgétaire sur ce programme , d'autant que la subvention d'équilibre versée à l'AFITF sera maintenue au moins jusqu'en 2013, faute pour cet organisme de disposer de ressources pérennes suffisantes ( cf . infra ).
* 3 Loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement (n° 2009-967 du 3 août 2009) et loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.
* 4 Loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports.
* 5 Ce volet a fait l'objet d'un engagement unique de 400 millions d'euros en 2007.
* 6 L'existence d'une subvention pour charge de service public à l'AFITF et d'un retour sous forme de fonds de concours a pour effet que les crédits servant aux mêmes financements apparaissent à deux endroits dans les documents budgétaires . Il importe donc de ne pas additionner ces éléments, mais de se fonder sur le budget prévisionnel de l'AFITF.