CHAPITRE PREMIER - MÉTROPOLES
Article 5 (art. L. 5217-1 à L. 5217-21 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) Organisation de la métropole
L'article 5 institue une nouvelle catégorie d'EPCI à fiscalité propre, la plus intégrée de toutes : la métropole .
Un dispositif validé par le Sénat dans le respect de l'autonomie communale
En première lecture, suivant la position de sa commission des lois, le Sénat a approuvé la création de ce nouvel outil de coopération en retenant un dispositif respectant l'autonomie locale :
- souhaitant concilier la nécessité de favoriser le rayonnement des métropoles et celle de préserver la gestion de proximité , il a, sur la proposition de son rapporteur, de Mme Jacqueline Gourault et de M. Gérard Collomb, maintenu au maire sa compétence en matière d'autorisations d'urbanisme et introduit la notion d'intérêt métropolitain pour le transfert des équipements.
Le projet de plan local d'urbanisme serait soumis pour avis aux conseils municipaux, conformément à l'amendement de M. Roland Povinelli souhaitant « garantir l'association des communes à l'établissement de ce document structurant » ;
- pour conforter le régime des métropoles , la Haute assemblée a, à l'initiative de son rapporteur :
- prévu un nouveau cas de création d'une métropole, celui de la fusion-transformation instituée à l'article 20 ;
- précisé la procédure de transfert de plein droit du bloc économique du département et de la région en cas d'échec de la procédure conventionnelle ;
- fixé dans la loi la présidence de la commission chargée de procéder au transfert définitif de propriété des biens et droits utilisés pour l'exercice des compétences transférées à la métropole, selon le cas, par les communes, le département et la région : le président de cette commission sera élu en son sein par celle-ci. En outre, sur la proposition du sénateur Jean-Claude Peyronnet, l'ensemble des maires concernés par les transferts seront membres de la commission ;
- clarifié les dispositions régissant les transferts de service en distinguant, d'une part, les cas de transfert de plein droit ou conventionnel et en confiant, d'autre part, à la convention, et non au décret, le soin de fixer la date du transfert définitif ;
- précisé le contenu des conventions et les modalités de transfert des services ainsi que la situation des personnels qui y sont affectés, notamment celle des non-titulaires : ces agents conserveront, à titre individuel, le bénéfice de leur contrat et les services qu'ils auront accomplis dans la collectivité d'origine seront assimilés à des services accomplis dans la métropole. Notons qu'à l'initiative de notre collègue Nicole Borvo Cohen-Seat, d'une part, les modalités des transferts seront soumises aux comités techniques paritaires et, d'autre part, les fonctionnaires conserveront, s'ils y ont intérêt, le bénéfice de leur régime indemnitaire ;
- prévu le cas spécifique des fonctionnaires d'Etat détachés sans limitation de durée auprès du département et de la région dans le cadre des transferts opérés par la loi du 13 août 2004 : ils le seront désormais auprès de la métropole ;
- souhaité permettre, dans le souci d'une gestion économe et efficace des actions métropolitaines, la mutualisation, sur les compétences partagées, des services départementaux/régionaux et métropolitains.
A l'initiative de Mme Jacqueline Gourault et de M. Gérard Collomb, le Sénat a souhaité faciliter la transformation-extension d'une communauté urbaine en métropole en permettant l'intégration de communes membres d'une communauté de communes levant la TPU et éligible à la dotation globale de fonctionnement bonifiée et, par parallélisme des formes, il a renvoyé au décret et non à un arrêté préfectoral, la décision d'étendre le périmètre de la métropole.
Le Sénat, enfin, a adopté un amendement présenté par M. Michel Charasse, pour interdire en premier lieu, dans la métropole, la création d'emplois pour remplacer les agents transférés dans les trois ans du transfert et exiger, en second lieu, la justification d'emplois nouveaux par l'augmentation des besoins ou la création de nouveaux services.
En ce qui concerne le régime fiscal de ces nouveaux EPCI, le Sénat a supprimé le transfert de la fiscalité communale à la métropole à l'initiative de votre commission, qui avait adopté en ce sens un amendement de M. Gérard Collomb et Mme Jacqueline Gourault. Ce faisant, le Sénat a aligné le régime fiscal des métropoles sur celui des communautés urbaines. En effet, les métropoles ne sont pas des collectivités territoriales de plein exercice mais des établissements publics : il ne serait donc pas cohérent de prévoir que les communes qui les composent perdent tout pouvoir de lever l'impôt.
Par cohérence, le Sénat a supprimé la participation des communes à la nouvelle commission d'évaluation des charges transférées ainsi que le versement par la métropole d'une dotation nouvelle visant à compenser le transfert à l'EPCI de l'ensemble des ressources financières des communes.
Enfin, le Sénat a souhaité que seul un accord unanime des conseils municipaux puisse autoriser le transfert de la DGF des communes à la métropole (alors que le projet de loi prévoyait un transfert obligatoire).
Le texte adopté par l'Assemblée nationale
Sur la proposition de son rapporteur, sa commission des lois a souhaité « promouvoir des métropoles plus intégrées et bien réparties sur le territoire national », qui représenteraient « un véritable « saut qualitatif » par rapport aux catégories d'EPCI existantes » 17 ( * ) .
Le texte finalement adopté par les députés n'est pourtant pas si éloigné du dispositif retenu par le Sénat.
1. La création des métropoles
L'initiative préfectorale est écartée en cas de création par fusion-transformation ;
2. Le renforcement des compétences métropolitaines
Le rapporteur, M. Dominique Perben, a souhaité les renforcer par un élargissement des compétences exercées au lieu et place des départements et régions d'implantation.
C'est pourquoi :
a) le bloc d'origine communal a été enrichi par le volet « collecte des déchets » qui complète opportunément la compétence concernant leur élimination et leur valorisation.
Mentionnons la suppression de la consultation des communes sur le projet de PLU ainsi que l'assouplissement de la condition de majorité requise pour déterminer l'intérêt métropolitain (la majorité simple au lieu de la majorité qualifiée des 2/3) ;
b) le bloc d'origine départemental a été enrichi tout à la fois par :
- le transfert de plein droit des compétences relatives aux zones d'activités et à la promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques.
Force est de constater que, comme pour la région ( cf. infra ), le texte voté par les députés n'élargit pas la consistance des compétences métropolitaines : en effet, aux termes du projet sénatorial, ces compétences, certes originellement du domaine conventionnel, seront en tout état de cause transférées de plein droit à la métropole au terme d'un délai de 18 mois en cas de refus du département de consentir à son dessaisissement ;
- le transfert conventionnel , d'une part, de l'action sociale en faveur des personnes âgées et de l'aide sociale à l'enfance qui complète le bloc social existant et, d'autre part, de certaines compétences en matière touristique (schéma, comité), culturelle (musées) et sportive (construction, exploitation et entretien des équipements et infrastructures).
c) le bloc d'origine régional
- transfert de plein droit de la promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques ( cf. supra ).
Notons que lorsqu'ils influeront sur son territoire, la métropole sera associée de plein droit à l'élaboration, la révision et la modification des schémas et documents de planification en matière d'aménagement, de transport et d'environnement, de la compétence de l'Etat ou d'une autre collectivité.
3. Le régime juridique des métropoles
L'Assemblée nationale a réorganisé les dispositions régissant le transfert de services et réglé expressément la situation des ouvriers des parcs et ateliers mis à disposition du département.
4. Le régime fiscal et financier des métropoles
La commission des lois de l'Assemblée nationale a retenu un moyen terme entre la suppression de toute autonomie fiscale pour les communes et la position du Sénat en prévoyant le transfert à la métropole de la taxe foncière sur les propriétés bâties . Ce transfert a été approuvé par l'Assemblée nationale.
Par ailleurs, celle-ci a également prévu que le transfert éventuel de la DGF puisse être décidé à la majorité qualifiée (accord des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressés représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population. Cette majorité devra nécessairement comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse, lorsque celle-ci représente plus du quart de la population totale concernée).
En outre, elle a réinstauré la dotation de reversement de la métropole aux communes, supprimée par le Sénat . Cette dotation serait toutefois désormais composée de deux parts, dont les montants seraient fixés par le conseil de la métropole à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés :
- la première part serait calculée, pour chaque commune, en fonction des ressources et des charges transférées entre les communes et la métropole ;
- la seconde part, versée au titre de la solidarité métropolitaine, serait calculée, pour chaque commune, en fonction de critères tenant compte prioritairement, d'une part, de l'écart entre le revenu par habitant de la commune et le revenu moyen par habitant de la métropole et, d'autre part, de l'insuffisance de potentiel fiscal ou financier par habitant de la commune au regard du potentiel fiscal ou financier communal moyen par habitant sur le territoire de la métropole.
Cette dotation de reversement constituerait une dépense obligatoire de la métropole et évoluerait chaque année selon un taux fixé par le conseil de la métropole à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés.
En outre, l'Assemblée nationale a décidé, dans un souci de clarté, de rebaptiser la « dotation forfaitaire » des métropoles en « dotation d'intercommunalité » puisqu'il s'agit bien d'une dotation semblable à celles versées sous ce nom aux autres catégories d'EPCI.
Enfin, elle a adopté un amendement modifiant l'indexation de la dotation d'intercommunalité qui sera perçue par la métropole . En effet, le projet de loi prévoit une évolution de la dotation par habitant selon un taux fixé par le comité des finances locales dans la limite du taux d'évolution de la dotation forfaitaire prévue à l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales. Or, cette dotation forfaitaire, qui comprend cinq parts, a connu en 2009 une évolution légèrement négative (-0,19%) du fait de la diminution de la part « complément de garantie ». Cette évolution négative pourrait se poursuivre, notamment du fait de la revalorisation des dotations de péréquation au sein d'une DGF globalement figée. Pour tirer les conséquences de ce phénomène, la commission des lois de l'Assemblée nationale a donc proposé de remplacer l'indexation sur la dotation forfaitaire par une indexation sur la dotation de base. Celle-ci progresse en effet selon un taux compris entre 0 et 75 % du taux d'évolution de la DGF : le comité des finances locales pourra ainsi choisir pour la dotation d'intercommunalité des métropoles une évolution positive. Votre commission a d'ailleurs approuvé cette modification.
La position de votre commission des lois
Votre rapporteur approuve tout d'abord les améliorations et apports de l'Assemblée nationale au régime des compétences métropolitaines, qui se traduisent essentiellement par la diversification des transferts du département.
Cependant, la commission y a apporté deux modifications, sur la proposition de Mme Jacqueline Gourault et de M. Gérard Collomb, qui ne remettent pas en cause l'architecture du dispositif :
- quand l'exercice d'une compétence communale est subordonnée à la reconnaissance de son intérêt métropolitain, celui-ci devra être déterminé à la majorité qualifiée des deux tiers et non à la majorité simple comme le prévoit le texte adopté par l'Assemblée nationale ;
- pour le transfert conventionnel à la métropole de compétences du département ou de la région, un délai est fixé à la signature de la convention qui doit en préciser l'étendue, les conditions financières ainsi que les conditions de transfert des services correspondants : il court sur une période de 18 mois à compter de la réception de la demande de l'EPCI.
Par ailleurs, concernant le régime fiscal des métropoles, votre commission a souhaité revenir à la position exprimée par le Sénat en première lecture, ce qui implique la suppression des dispositions prévoyant le transfert de la TFPB des communes à la métropole .
Il convient en effet de noter que les communes membres des EPCI les plus intégrés ne sont pas particulièrement favorisées par la réforme de la taxe professionnelle.
La loi de finances initiale pour 2010 a modifié le partage des ressources au sein du « bloc communal » dans le sens d'une plus forte intégration fiscale pour les EPCI à taxe professionnelle unique (TPU) de plein droit, qui deviennent des EPCI à fiscalité mixte de plein droit, en application du I du nouvel article 1379-0 bis du code général des impôts, à compter du 1er janvier 2011. L'EPCI perçoit ainsi désormais le produit des nouvelles impositions que constituent la cotisation foncière des entreprises (CFE), la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) et la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties, ainsi que le produit de la taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom). Il perçoit en outre le produit de la taxe d'habitation dont bénéficiait auparavant le département.
Comme auparavant, ces EPCI à fiscalité mixte pourront en outre lever une fiscalité additionnelle sur la taxe d'habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties et la taxe foncière sur les propriétés non bâties.
Il s'ensuit que les communes membres des nouveaux EPCI à fiscalité mixte ne conserveront, à compter du 1er janvier 2011, que leurs fractions actuelles de taxe d'habitation et des taxes foncières.
Votre rapporteur a d'ailleurs observé que la commission des finances de l'Assemblée nationale n'avait pas proposé de revenir sur les modifications apportées par le Sénat. En effet, elle a estimé que la seule justification d'un transfert de la fiscalité communale à la métropole aurait été une insuffisance des ressources de celle-ci, compte tenu des mécanismes de transfert existants, pour assumer l'ensemble de ses compétences, y compris celles transférées par les communes. Or, le rapport pour avis de M. Philippe Vigier montre que le montant de l'attribution de compensation de la taxe professionnelle est encore très élevé dans les communautés urbaines actuelles, de sorte qu'il reste une marge importante pour de nouveaux transferts de compétences des communes . Il en résulte que « l'intégration des compétences communales pourrait aller beaucoup plus loin sans pour autant nécessiter un transfert de fiscalité supplémentaire de la part des communes » 18 ( * ) .
Votre commission a donc souhaité rétablir la rédaction du Sénat et a adopté un amendement de votre rapporteur supprimant le transfert de la TFPB des communes à la métropole .
Votre commission a également estimé qu'un transfert de la DGF ne pouvait avoir lieu sans l'accord unanime des communes membres. Elle a donc, à l'initiative de votre rapporteur, rétabli la condition d'unanimité pour ce transfert .
Enfin, elle a décidé de modifier les dispositions introduites par l'Assemblée nationale relatives à la dotation de reversement de la métropole aux communes. En première lecture, le Sénat avait décidé que, si les communes décidaient de transférer leur DGF à la métropole, la compensation de ce transfert aurait lieu par le biais du mécanisme de l'attribution de compensation de la taxe professionnelle. Toutefois, une telle finalité n'entre pas parfaitement dans le cadre de l'ACTP, qui constitue un reversement lié à la taxe professionnelle, aujourd'hui à la contribution économique territoriale. Votre commission a donc adopté un amendement de votre rapporteur introduisant une dotation de reversement dont l'objet sera limité à la compensation d'un éventuel transfert de la DGF des communes à la métropole. Celle-ci sera versée de manière à assurer une péréquation entre les communes membres.
La commission des lois a adopté l'article 5 ainsi modifié .
Article 5 bis A (art. L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales) Evolution de la dotation d'intercommunalité des communautés urbaines
Cet article, introduit en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit que les communautés urbaines percevront une dotation par habitant qui évoluera selon un taux fixé par le comité des finances locales dans la limite du taux d'évolution de la dotation de base de la DGF, et non de la dotation forfaitaire, comme prévu dans le texte initial . En effet, la dotation forfaitaire a évolué négativement en 2009 du fait de la diminution du complément de garantie.
La dotation d'intercommunalité des communautés urbaines évoluerait ainsi comme celle des métropoles (dans la rédaction de l'article L 5217-14 issue de l'Assemblée nationale).
Votre commission a approuvé cette modification.
Elle a adopté l'article 5 bis A sans modification .
Article 5 bis B (art. 77 de la loi n°2009-1673 du 30 décembre 2009) Modalités d'unification au niveau de la métropole de la taxe foncière sur les propriétés bâties perçue par les communes membres
Cet article, introduit par l'Assemblée nationale lors de l'élaboration du texte de la commission à l'initiative du rapporteur, tend à fixer les modalités du transfert au niveau métropolitain de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) des communes membres de la métropole, le principe de ce transfert étant posé à l'article L. 5217-12 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction résultant de l'article 5 tel que modifié par l'Assemblée nationale.
Les modalités du transfert de TFPB seraient, quant à elles, fixées à l'article 1609 nonies C du code général des impôts, dans sa rédaction issue de la loi de finances initiale pour 2010, qui entrera en vigueur le 1er janvier 2011. Elles seraient inspirées des dispositions applicables jusqu'à présent aux EPCI à taxe professionnelle unique (TPU) et, à compter de 2011, aux EPCI à fiscalité mixte : plus l'écart de taux entre la commune la plus imposée et la commune la moins imposée est important, plus la convergence vers le taux unique fixé par le conseil de la métropole est progressive. Au plus tard, l'unification est totale au bout de dix ans.
Par cohérence avec le rejet du transfert de la taxe sur le foncier non bâti (TFNB) des communes membres à la métropole, votre commission a supprimé cet article à l'initiative de votre rapporteur.
Article 5 ter (art. 1609 bis du code général des impôts) Abrogation résultant de la suppression de la taxe professionnelle
Cet article, ajouté par le Sénat en première lecture, tend à abroger l'article 1609 bis du code général des impôts relatif aux ressources fiscales perçues par les communautés urbaines, par coordination avec la loi de finances initiale pour 2010, qui a supprimé la taxe professionnelle et a défini un nouveau régime fiscal pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), fixé à l'article 1379-0 bis du code général des impôts.
L'Assemblée nationale a amendé ces dispositions lors de l'élaboration du texte de la commission, afin d'effectuer d'autres coordinations liées à l'abrogation de l'article 1609 bis et à la suppression de la taxe professionnelle.
Votre commission a adopté l'article 5 ter sans modification .
Article 5 quater Dérogation temporaire au principe de continuité territoriale pour la création de métropoles
Cet article, introduit sur amendement du Gouvernement, prévoit une dérogation temporaire au principe de continuité territoriale pour la création de métropoles.
Cette entorse prendrait effet pour une année à compter de la publication du présent projet de loi : l'enclave serait tolérée à la condition d'une part qu'elle soit constituée de plusieurs communes et, d'autre part, que celles-ci soient regroupées dans un EPCI à fiscalité propre.
Cette disposition vise à permettre la création d'une métropole tout en maintenant l'existence d'un EPCI à fiscalité propre, jugée pertinente.
L'auteur de l'amendement a fait valoir que « la condition relative à l'espace d'un seul tenant et sans enclave pourrait présenter des inconvénients tels que :
« - faire obstacle à la création d'une métropole issue d'un regroupement de communes ou de la fusion d'EPCI enserrant un EPCI à fiscalité propre qui, de par le bassin de vie qui lui est propre, n'a pas vocation à intégrer le périmètre de la métropole ;
« - se traduire par la suppression de l'EPCI enserré, les communes concernées devenant alors membres de la métropole, avec le risque que celles-ci ne puisse prendre suffisamment en compte la spécificité des problèmes qui les concernent ».
La position de la commission des lois
Sur la proposition de M. Gérard Collomb, votre commission a étendu cette dérogation, dans les mêmes conditions, aux discontinuités territoriales.
En effet, cet assouplissement, temporaire, est de nature à favoriser la création de métropoles en prenant en compte la « diversité des périmètres actuels ».
Il est encadré puisque « la discontinuité territoriale », comme l'enclave, devra constituer un EPCI à fiscalité propre. Il n'est donc pas contraire à l'objectif d'achèvement de l'intercommunalité et facilitera l'intégration de la métropole.
Pour ces motifs, la commission des lois a adopté l'article 5 quater ainsi modifié .
Article 6 Coordinations
Cet article qui procède aux coordinations induites par l'institution des métropoles, a été complété par l'Assemblée nationale.
Sous réserve d'une coordination supplémentaire, la commission des lois a adopté l'article 6.
Article 6 ter (art. L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales) Assouplissement du seuil démographique de création d'une communauté d'agglomération
Cet article prévoit un double assouplissement de la condition de population exigée pour la création d'une communauté d'agglomération.
Introduit à l'initiative de notre collègue Jacqueline Gourault, cet article abaisse, en premier lieu, de 50.000 à 30.000 habitants le seuil de création d'une communauté d'agglomération dès l'instant où elle comprend la commune chef-lieu du département : cette dérogation vise à tenir compte de la faible densité de certaines parties du territoire national.
Sous amendé par la sénatrice Marie-Thérèse Bruguière, il permet, par ailleurs, d'intégrer dans le calcul du seuil de population, la prise en compte des variations saisonnières de la population dans les territoires à forte population touristique.
Sous réserve d'une modification rédactionnelle, l'Assemblée nationale a adopté cet article.
Votre commission des lois a adopté l'article 6 ter sans modification.
* 17 Cf. rapport n° 2516, tome 1 (Assemblée nationale), précité.
* 18 Avis n° 2510 (AN), XIIIème législature.