EXAMEN EN COMMISSION
La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat a procédé, lors de sa réunion du mardi 30 mars 2010, tenue en présence de M. Hervé Morin, ministre de la défense, et sous la présidence de M. Josselin de Rohan, président, à l'examen du rapport de M. André Dulait sur le présent projet de loi.
A la suite de l'exposé du rapporteur, un débat s'est engagé.
M. André Dulait, rapporteur , a souhaité connaître la position du ministre sur le recours éventuel à des sociétés militaires privées pour assurer la protection des navires et leur équipage. Il a indiqué que, malgré le risque d'une escalade de la violence, certains armateurs envisagent le recours à ces sociétés militaires privées afin d'assurer la protection de leur navire.
Il a également mentionné la législation de certains Etats, comme celle des Etats-Unis, qui autorise le recours à ces sociétés privées et a souhaité savoir si une réflexion était actuellement menée en France à ce sujet.
M. Hervé Morin, ministre de la défense , a fait valoir que la France, à la différence d'autres pays, comme l'Espagne par exemple, était opposée au recours aux sociétés militaires ou de sécurité privées pour assurer la protection des navires au motif qu'il s'agissait là de l'exercice d'une compétence régalienne exercée par l'Etat et ne pouvant pas être déléguée, conformément aux règles constitutionnelles.
La France a ainsi mis en place des équipes militaires embarquées à bord des thoniers présents dans l'océan Indien afin d'assurer la protection des navires et de leur équipage.
De ce point de vue, la situation se présente de manière différente en Espagne, où les normes en vigueur ne permettent pas le recours à des moyens militaires sur des navires privés à des fins privées.
M. Didier Boulaud , s'exprimant au nom du groupe socialiste, a indiqué que son groupe partageait l'objectif de renforcer la lutte contre la piraterie maritime, qui constitue un fléau au niveau international.
Il s'est également félicité du succès de l'opération « Atalanta » de l'Union européenne de lutte contre la piraterie maritime dans le Golfe d'Aden et au large des côtes somaliennes, qui constitue la première opération navale de l'Union européenne.
Rappelant les observations formulées par MM. André Dulait et Michel Boutant devant la commission à la suite de leur séjour à bord d'une frégate participant à cette opération, M. Didier Boulaud a fait toutefois observer que les causes du développement de la piraterie au large de la Somalie s'expliquaient par la situation de ce pays, dépourvu d'Etat central et en guerre civile depuis 1992, et par l'extrême pauvreté de ses habitants.
Il a donc estimé que la solution ne pouvait pas se résumer à des réponses purement militaires ou juridiques, mais qu'elle devait prendre en compte également les aspects politiques, économiques et sociaux relatifs à la situation de ce pays.
Il a également considéré qu'il était indispensable de rechercher une meilleure coordination internationale en matière de lutte contre la piraterie maritime.
Il a jugé indispensable d'adapter la législation française, en particulier afin de tenir compte des griefs formulés à l'encontre de la France par la Cour européenne des droits de l'homme, dans son arrêt Medvedyev du 29 mars 2010. Il a rappelé que la France disposait d'une législation ancienne en matière de répression de la piraterie, avec une loi datant de 1825, mais que celle-ci avait été abrogée en 2007.
Il a également souligné que la Cour européenne des droits de l'homme avait, dans son arrêt Medvedyev du 29 mars 2010, condamné la France pour violation de l'article 5§1 de la convention européenne des droits de l'homme, en estimant que la rétention à bord des personnes interpellées en haute mer, dans le cadre de la lutte contre le trafic de stupéfiants, était dépourvue de base légale.
Il a donc jugé indispensable de prévoir un cadre juridique pour la rétention des personnes interpellées dans le cadre de l'exercice par l'Etat des pouvoirs de police en mer, et les mesures restrictives et privatives de liberté prises dans ce cadre, qui soient de nature à offrir toutes les garanties nécessaires au regard du respect des engagements internationaux et européens de la France, des libertés individuelles et des principes fondamentaux, tels qu'interprétés notamment par la Cour européenne des droits de l'homme.
Il a indiqué que son groupe présenterait deux amendements en ce sens.
Mme Michelle Demessine , s'exprimant au nom du groupe communiste, républicain et citoyen, a également estimé souhaitable de renforcer la lutte contre la piraterie maritime, tout en faisant remarquer que l'explication de ce fléau se trouvait souvent à terre, au regard de la situation d'extrême pauvreté des populations des pays concernés, et qu'elle devait s'inscrire dans le respect des principes fondamentaux.
Elle a fait valoir que la répression de la piraterie était prévue et encadrée par la convention des Nations Unies sur le droit de la mer.
Elle s'est également félicité de l'opération « Atalanta » de l'Union européenne de lutte contre la piraterie maritime dans le Golfe d'Aden et aux large des côtes somaliennes et du rôle important joué par la France dans cette opération.
Si les dispositions du projet de loi relatives à la répression de la piraterie maritime et à la reconnaissance d'une compétence quasi universelle des juridictions françaises ne semblent pas soulever de difficultés, Mme Michelle Demessine a, en revanche, fait part de ses fortes préoccupations au sujet des dispositions prévues en matière de rétention à bord des personnes interpellées dans le cadre de l'action de l'Etat en mer, à la lumière des griefs retenus par la Cour européenne des droits de l'homme dans son arrêt Medvedyev du 29 mars 2010, en particulier en ce qui concerne l'application de ces dispositions aux personnes interpellées dans le cadre de la lutte contre l'immigration illégale.
M. Josselin de Rohan , président , a ensuite indiqué que vingt-cinq amendements avaient été déposés sur le projet de loi, dont dix-huit par le rapporteur au fond, trois par M. André Trillard, deux par M. Yves Pozzo di Borgo et deux par MM. Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère et Michel Boutant.
Examinant l'ensemble des amendements, la commission s'est ainsi prononcée :
A l'article 1er (modification de l'ordonnancement de la loi du 15 juillet 1994), M. André Dulait , rapporteur , a présenté un amendement n° 1 visant à supprimer cet article.
Il a fait observer que le titre Ier de la loi du 15 juillet 1994 avait été abrogé et qu'il était donc possible d'insérer les nouvelles dispositions relatives à la lutte contre la piraterie maritime non pas au titre IV, comme le propose l'article 2 du projet de loi, mais au titre Ier. En conséquence, il a proposé la suppression de l'article 1er.
La commission a alors adopté cet amendement et supprimé l'article 1 er .
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Article premier |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Dulait, rapporteur |
1 |
Supprimer l'article |
Adopté |
A l'article 2 (introduction d'un cadre juridique en matière de lutte contre la piraterie), M. André Dulait, rapporteur , a présenté deux amendements n° 2 et n° 3 de coordination avec l'amendement n° 1 de suppression de l'article 1 er .
La commission a alors adopté ces deux amendements.
M. Yves Pozzo di Borgo a présenté son amendement n° 19 visant à étendre les dispositions relatives à la lutte contre la piraterie aux eaux territoriales et intérieures françaises.
M. André Dulait , rapporteur , s'est déclaré réservé sur cet amendement en rappelant que, d'après la convention de Montego Bay, l'attaque contre un navire à des fins privées dans les eaux territoriales ou intérieures d'un Etat ne peut être qualifiée de piraterie mais qu'elle s'assimile à un acte de brigandage, étant donné que, dans ces espaces maritimes, la pleine souveraineté de l'Etat côtier s'applique. La seule exception concerne la situation spécifique de la Somalie et résulte des résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies.
M. Hervé Morin, ministre de la défense , a précisé que, dans le cas de la France, les incriminations prévues par le code pénal, comme le détournement de navire par exemple, et la procédure pénale de droit commun trouveraient à s'appliquer.
M. Yves Pozzo di Borgo a alors accepté de retirer son amendement au bénéfice des observations du rapporteur et du ministre.
M. André Dulait , rapporteur , a ensuite présenté un amendement n° 4 visant à clarifier la disposition concernant les opérations ne relevant pas de l'autorité du préfet maritime ou du délégué du gouvernement pour l'action de l'Etat en mer, mais d'une autorité désignée dans un cadre international, à l'image de l'opération « Atalanta » de l'Union européenne.
M. Hervé Morin, ministre de la défense , ayant fait observer que l'autorité désignée dans un cadre international pouvait être civile ou militaire, M. André Dulait , rapporteur , a accepté de modifier son amendement pour prendre en compte l'observation du ministre.
La commission a alors adopté cet amendement ainsi modifié, ainsi qu'un autre amendement n° 5 de précision rédactionnelle présenté par le rapporteur.
M. André Dulait, rapporteur , a ensuite présenté un amendement n° 6 visant à déroger à l'autorisation du procureur de la République pour procéder à des saisies d'objets ou de documents en cas d'extrême urgence.
M. André Trillard a, pour sa part, présenté un amendement n° 21 visant à supprimer toute référence à l'autorisation du procureur de la République, compte tenu des fortes contraintes opérationnelles de la lutte contre la piraterie maritime.
Faisant valoir que la loi du 15 juillet 1994 prévoyait la possibilité de déroger à l'autorisation du procureur de la République en cas d'extrême urgence, en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants comme en matière de lutte contre l'immigration illégale, M. André Dulait , rapporteur , a estimé qu'il serait utile de prévoir une telle dérogation en matière de lutte contre la piraterie. En revanche, il s'est déclaré réservé sur l'amendement n° 21, jugeant que l'autorisation du procureur de la République devrait rester la règle.
M. André Trillard ayant accepté de retirer son amendement au bénéfice de celui présenté par le rapporteur, la commission a adopté l'amendement n° 6 présenté par son rapporteur.
M. André Trillard a présenté son amendement n° 22 visant à permettre de procéder à la destruction des embarcations pirates.
Il a indiqué qu'une telle possibilité était prévue par la loi du 15 juillet 1994 en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants et de lutte contre l'immigration illégale outre-mer et qu'elle constituerait un moyen efficace de lutter contre la piraterie.
M. André Dulait , rapporteur , tout en se déclarant ouvert à cette idée, a souhaité connaître l'avis du ministre sur ce point.
M. Hervé Morin, ministre de la défense , a indiqué qu'il était favorable à cet amendement à condition de préciser que cette destruction ne pourra se faire que sous réserve des traités et accords internationaux en vigueur, comme le prévoit l'article L. 218-44 du code de l'environnement.
M. André Trillard ayant accepté de modifier son amendement en ce sens, la commission a alors adopté cet amendement ainsi modifié.
M. Yves Pozzo di Borgo a présenté son amendement n° 20 tendant à reconnaître aux juridictions françaises une compétence universelle pour poursuivre et juger les auteurs et complices des actes de piraterie commis en haute mer.
Il s'est fondé sur les stipulations de la Convention de Montego Bay qui prévoient une telle compétence universelle.
M. André Dulait , rapporteur , a rappelé que le Sénat avait longuement débattu de la compétence universelle lors de l'examen du projet de loi portant adaptation du droit pénal à l'institution de la Cour pénale internationale, mais que le Sénat avait finalement écarté cette idée en estimant qu'elle n'était ni indispensable ni souhaitable.
Il a mentionné les précédents de la Belgique et de l'Espagne, qui ont démontré que l'exercice d'une compétence universelle avait créé des incidents diplomatiques importants avec une efficacité judiciaire limitée.
Il a également fait valoir les risques d'engorgement des juridictions françaises et les difficultés pratiques pour poursuivre et juger d'un grand nombre d'affaires de piraterie commises hors du territoire national par des ressortissants étrangers sans aucune victime française.
Il a donc estimé préférable de s'en tenir à la rédaction actuelle et de privilégier un traitement judiciaire régional.
M. Hervé Morin, ministre de la défense , a fait valoir les risques d'une telle compétence universelle pour les juridictions françaises, qui seraient submergées d'affaires de piraterie.
Suivant l'avis du rapporteur, la commission a alors rejeté cet amendement.
M. Didier Boulaud a présenté un amendement n° 24 visant à prévoir des conditions concernant la remise des pirates à d'autres pays, à garantir la non-application de la peine de mort et une procédure judiciaire permettant le respect des droits de la défense.
M. André Dulait , rapporteur , a indiqué qu'il partageait les préoccupations des auteurs de cet amendement.
Faisant observer que les accords conclus par l'Union européenne avec des pays tiers, comme le Kenya ou les Seychelles, prévoyaient déjà de telles garanties, il s'est toutefois interrogé sur la pertinence d'inscrire de telles dispositions dans la loi.
M. Hervé Morin, ministre de la défense , a déclaré partager l'avis du rapporteur en estimant que la mention de ces garanties n'était pas utile étant donné qu'elles s'appliquent déjà en pratique.
La commission a alors rejeté cet amendement.
M. André Dulait , rapporteur , a présenté un amendement n° 7 relatif aux règles de compétences des juridictions françaises.
Faisant remarquer qu'un projet de loi déposé au Sénat prévoyait de supprimer le tribunal aux armées de Paris, il a estimé préférable de retirer cette mention. En revanche, il a jugé utile de faire référence aux juridictions interrégionales spécialisées, qui disposent d'une expertise reconnue en matière de lutte contre la criminalité organisée.
La commission a adopté cet amendement.
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Article 2 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Dulait, rapporteur |
2 |
Amendement de coordination |
Adopté |
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M. Dulait, rapporteur |
3 |
Simplifier la rédaction de l'intitulé du titre Ier |
Adopté |
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M. Pozzo di Borgo |
19 |
Élargir les dispositions relatives à la répression de la piraterie aux eaux territoriales et intérieures d'un État |
Retiré |
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M. Dulait, rapporteur |
4 |
Amendement de clarification rédactionnelle |
Adopté avec modification |
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M. Dulait, rapporteur |
5 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
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M. Dulait, rapporteur |
6 |
Permettre en cas d'extrême urgence de procéder à la saisie d'objets ou de documents sans autorisation du procureur de la République |
Adopté |
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M. Trillard |
21 |
Supprimer toute référence à l'autorisation du procureur de la République pour procéder à la saisie d'objets ou documents |
Retiré |
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M. Trillard |
22 |
Permettre la destruction des embarcations pirates |
Adopté avec modification |
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M. Pozzo di Borgo |
20 |
Reconnaître une compétence universelle à la France pour juger des actes de piraterie |
Rejeté |
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M. Boulaud et plusieurs de ses collègues |
24 |
Prévoir des conditions à la remise des pirates à d'autres pays |
Rejeté |
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M. Dulait, rapporteur |
7 |
Supprimer la référence à l'article 693 du code de procédure pénale et à l'article L. 121-7 du code de justice militaire |
Adopté |
Après l'article 2 , la commission a examiné un amendement n° 23 présenté par M. André Trillard , visant à modifier l'intitulé de la loi du 15 juillet 1994 afin de faire référence à la lutte contre la piraterie maritime.
M. André Dulait , rapporteur , a émis un avis favorable à cet amendement.
M. Hervé Morin, ministre de la défense , s'en remettant à la sagesse de la commission, celle-ci a alors adopté l'amendement n° 23.
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Article additionnel après l'article 2 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Trillard |
23 |
Modifier l'intitulé de la loi du 15 juillet 1994 afin de faire référence à la piraterie |
Adopté |
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Article 3 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Dulait, rapporteur |
8 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
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Article 4 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Dulait, rapporteur |
9 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
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Article 5 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Dulait, rapporteur |
10 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
A l'article 6 (création d'un régime sui generis pour la rétention à bord des personnes interpellées dans le cadre de l'action de l'Etat en mer), M. André Dulait , rapporteur , a présenté trois amendements rédactionnels n° 11, 12 et 13, qui ont été adoptés par la commission.
Il a ensuite présenté un amendement n° 14 visant à garantir l'information du procureur de la République de la mise en oeuvre des mesures privatives ou restrictives de liberté, quelles que soient la nature de l'opération et l'autorité sous laquelle elle s'exerce.
La commission a adopté cet amendement.
M. Didier Boulaud a présenté un amendement n° 25 visant à introduire un délai maximal de trente-deux jours pour la rétention à bord des personnes appréhendées dans le cadre des actions de l'Etat en mer.
Il a indiqué que la Belgique avait adopté récemment une loi sur la piraterie maritime qui prévoyait un délai maximal d'un mois pour la consignation à bord et que le droit français prévoyait un délai maximal de trente-deux jours en matière de rétention administrative des étrangers en situation irrégulière.
M. André Dulait , rapporteur , a indiqué que l'ensemble des personnes auditionnées s'étaient montrées très réservées à l'idée de prévoir un délai maximal, compte tenu de la difficulté de prévoir à l'avance le temps nécessaire à un navire pour rejoindre le territoire français, étant donné que cette durée dépend de la vitesse et de la distance du navire, mais aussi d'autres facteurs, comme les conditions météorologiques, par exemple.
Il a estimé que le fait que la mesure restrictive ou privative de liberté soit contrôlée tous les cinq jours par un juge du siège offrait suffisamment de garanties.
M. Hervé Morin, ministre de la défense , a déclaré partager les réserves du rapporteur.
M. Didier Boulaud a alors accepté de retirer son amendement.
M. André Dulait , rapporteur , a présenté un amendement n° 17 visant à prendre en compte le transfert des suspects par voie aérienne plutôt que par voie maritime et à prévoir, dans ce cas, l'application du régime de rétention à bord des aéronefs.
La commission a adopté cet amendement.
M. André Dulait, rapporteur , a présenté un amendement n° 18 visant à prévoir la remise à l'autorité judiciaire, dès son arrivée sur le sol français, de la personne faisant l'objet de mesures restrictives ou privatives de liberté.
La commission a adopté cet amendement.
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Article 6 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Dulait, rapporteur |
11 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
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M. Dulait, rapporteur |
12 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
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M. Dulait, rapporteur |
13 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
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M. Dulait, rapporteur |
14 |
Prendre en compte le cas où le bâtiment de l'Etat agirait dans un cadre international, et harmoniser la rédaction proposée en matière de délais avec celle retenue par la loi du 15 juillet 1994 |
Adopté |
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M. Dulait, rapporteur |
15 |
Amendement de coordination |
Adopté |
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M. Boulaud et plusieurs de ses collègues |
25 |
Prévoir un délai maximal de 32 jours pour la rétention à bord |
Retiré |
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M. Dulait, rapporteur |
16 |
Amendement de coordination |
Adopté |
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M. Dulait, rapporteur |
17 |
Prendre en compte le cas du transfert des personnes appréhendées par voie aérienne |
Adopté |
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M. Dulait, rapporteur |
18 |
Prévoir la remise à l'autorité judiciaire des personnes appréhendées dès leur arrivée sur le territoire français |
Adopté |
La commission a alors adopté, le groupe socialiste et le groupe communiste, républicain et citoyen s'abstenant, le projet de loi ainsi rédigé .