N° 128
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 2 décembre 2009 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) sur la proposition de loi de M. Jean-Pierre SUEUR, Mme Jacqueline ALQUIER, MM. Bernard ANGELS, Alain ANZIANI, David ASSOULINE, Robert BADINTER, Jacques BERTHOU, Jean BESSON, Mmes Marie-Christine BLANDIN, Maryvonne BLONDIN, M. Yannick BODIN, Mme Nicole BONNEFOY, M. Didier BOULAUD, Mmes Alima BOUMEDIENE-THIERY, Bernadette BOURZAI, MM. Michel BOUTANT, Bernard CAZEAU, Mmes Monique CERISIER-ben GUIGA, Jacqueline CHEVÉ, MM. Roland COURTEAU, Yves DAUGE, Marc DAUNIS, Jean-Pierre DEMERLIAT, Mme Christiane DEMONTÈS, MM. Claude DOMEIZEL, Alain FAUCONNIER, Bernard FRIMAT, Charles GAUTIER, Mme Samia GHALI, MM. Jean-Noël GUÉRINI, Edmond HERVÉ, Mmes Odette HERVIAUX, Annie JARRAUD-VERGNOLLE, Bariza KHIARI, MM. Serge LAGAUCHE, Serge LARCHER, Mme Françoise LAURENT-PERRIGOT, M. Jacky LE MENN, Mme Claudine LEPAGE, MM. Claude LISE, Roger MADEC, Jacques MAHÉAS, François MARC, Marc MASSION, Louis MERMAZ, Jean-Pierre MICHEL, Robert NAVARRO, Georges PATIENT, Jean Claude PEYRONNET, Bernard PIRAS, Roland POVINELLI, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Paul RAOULT, François REBSAMEN, Daniel REINER, Roland RIES, René-Pierre SIGNÉ, Simon SUTOUR, Mme Catherine TASCA, MM. René TEULADE, Richard YUNG et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, relative à l' amélioration des qualités urbaines , architecturales et paysagères des entrées de villes ,
Par M. Dominique BRAYE,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine , président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam , vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau , secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean Boyer, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, François Fortassin, Alain Fouché, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques Muller, Robert Navarro, Louis Nègre, Mmes Renée Nicoux, Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Philippe Paul, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall. |
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Sénat : |
64 (2009-2010) |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi d'une proposition de loi visant à améliorer les qualités « urbaines, architecturales et paysagères des entrées de villes » 1 ( * ) . Accablant, le constat dressé dès 1994 par notre collègue Ambroise Dupont dans un rapport remarqué 2 ( * ) s'impose encore malheureusement aujourd'hui.
Espaces convoités, car traversés par des flux de circulation excédant la capacité des réseaux existants, les entrées de ville ont subi, depuis 30 ans, une logique d'occupation et non d'aménagement . A l'inverse des centres anciens, relativement bien préservés, ces périmètres intermédiaires situés le long des voies publiques, entre les zones urbaines et les espaces ruraux, ont trop rarement fait l'objet de prescriptions urbanistiques ou architecturales. Comme l'écrivent B. Hervieu et J. Viar : « C'est dans l'abomination des entrées de ville [...] que l'on voit le mieux la frontière entre les villes et la campagne [...]. Ces no man's lands [...] sont des espaces non ou mal organisés et ceux-là ne relèvent pas des causes sociales ou migratoires que l'on attribue à la désorganisation des banlieues et des grandes cités. On voit pour ainsi dire, le non sens à l'état brut et l'archaïsme d'une pensée spatiale où ville et campagne relèvent de logiques communales dépassées et où le lieu de leur frottement est abandonné au mercantilisme sauvage 3 ( * ) ».
Monofonctionnels, ces espaces sont aussi caractérisés par une « architecture-enseigne » décriée par tous et ainsi décrite par l'auteur de la présente proposition de loi : « les constructions standardisées des « entrées de ville » procèdent presque toutes -hélas- du même degré zéro de l'architecture. Et (...) leur alignement procède du même degré zéro de l'urbanisme : on s'est contenté d'implanter au fil du temps, les uns à côté des autres, les mêmes volumes, les mêmes boîtes sans se poser un seul instant la question de la nature du paysage que constitueraient ces fastidieux alignements » 4 ( * ) .
Présence d'un foncier abondant à un coût abordable, visibilité offerte par une localisation proche d'infrastructures à fort trafic, proximité des consommateurs, concurrence entre enseignes, importance des rentrées fiscales et des créations d'emplois qui en découlent, les causes de la sur-occupation commerciale de ces zones sont connues mais n'ont été que trop peu prises en compte par le législateur à l'occasion des lois relatives à l'urbanisme commercial. Comme le relevait l'auteur de la proposition de loi, « on a davantage parlé de commerce que d'urbanisme dans les nombreuses instances dédiées à l'« urbanisme commercial » 5 ( * ) . Il en a découlé une forte urbanisation des entrées de ville, s'effectuant souvent en bande , le long des voies publiques les plus fréquentées, au gré des opportunités financières et en dehors de toute préoccupation d'ordre architectural, esthétique ou paysager.
L'activité commerciale alliée à la fréquentation de la voie ont entraîné de surcroît une surenchère de la publicité et des enseignes. A cet égard, votre commission se félicite de l'adoption dans le projet de loi « Grenelle II » 6 ( * ) , à l'initiative de notre collège Ambroise Dupont, d'importantes modifications qui vont permettre aux élus locaux de mieux contrôler le paysage visuel de leurs entrées de ville .
Si les personnes entendues par votre rapporteur à l'occasion de cette proposition de loi ont été unanimes sur le constat et sur la nécessité de réintroduire une mixité fonctionnelle dans les entrées de ville, elles ont également considéré dans le même temps que le texte proposé n'apportait pas les bonnes réponses. A l'inverse de la logique voulue par le législateur en matière d'urbanisme depuis un certain nombre d'années, consistant à inciter les élus à définir un projet global dans leur document d'urbanisme, le présent texte privilégie une logique réglementaire fondée sur des pourcentages applicables quelque soit le territoire considéré. Or, comme l'a souligné un intervenant, « il faut quitter le règlementaire et le quantitatif pour le qualitatif » .
En proposant une solution uniforme pour les 16 850 communes couvertes par un plan d'occupation des sols ou un plan local d'urbanisme et les 4 266 communes dotées d'une carte communale, le texte va également à l'encontre de la philosophie du rapport précité de notre collègue Ambroise Dupont soulignant qu'il ne peut y avoir de modèle qui vaille pour toutes les entrées de ville . Enfin, il ne s'inscrit pas non plus dans la continuité de l'amendement sur les entrées de ville adopté en 1995 7 ( * ) qui visait à obliger les communes à mener une réflexion, sans préjuger du contenu de celle-ci.
Consciente de l'acuité du problème posé, votre commission juge opportun de proposer un dispositif poursuivant les mêmes objectifs que la proposition de loi mais y répondant avec une philosophie différente. La proposition qu'elle vous soumettra, qui ne prétend pas révolutionner le droit applicable en la matière, se veut un élément parmi d'autres d'une réflexion qu'il conviendrait d'approfondir davantage.
Après avoir rappelé rapidement le contexte juridique dans lequel s'inscrit la proposition de loi, le présent rapport en détaillera le contenu avant d'expliciter les modifications que votre commission vous soumettra.
* 1 Proposition de loi n° 64 déposée par M. Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
* 2 Rapport de M. Ambroise Dupont, sénateur, à M. Michel Barnier, Ministre de l'Environnement et M. Bernard Bosson, Ministre de l'Equipement, des Transports et du Tourisme, Les entrées de villes ou redonner le goût de l'urbanisme , octobre 1994.
* 3 Bertrand Hervieu et Jean Viar, Au bonheur des campagnes, Paris Les éditions de l'Aube, 1996, p. 116, cité dans La gestion des espaces péri-urbains, rapport d'information n° 415 (1997-1998) de M. Gérard Larcher au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan.
* 4 M. Jean-Pierre Sueur, Changer la ville. Pour une nouvelle urbanité , 1999.
* 5 Rapport de M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, à Mme Martine Aubry, Ministre de l'emploi et de la solidarité, Demain la ville , 1998.
* 6 Projet de loi portant engagement national pour l'environnement.
* 7 Article L. 111-1-4 du code de l'urbanisme, voir plus loin.