EXAMEN EN COMMISSION MERCREDI 25 NOVEMBRE 2009
Mme Catherine Troendle, rapporteur, a indiqué que, depuis la création du pacte civil de solidarité (PACS) par la loi du 15 novembre 1999, plus d'un million de personnes avait choisi cette forme d'union, rappelant que 146 030 PACS avaient été conclus en 2008, ce qui représentait environ un PACS pour deux mariages.
Elle a souligné que le PACS trouvait son origine dans la volonté d'offrir à tous les couples, aussi bien hétérosexuels qu'homosexuels, un statut juridique plus organisé que le simple concubinage, ce qui le plaçait dans une situation intermédiaire entre celle du mariage et celle du concubinage, en s'efforçant de concilier la protection apportée par le premier avec la souplesse de formation et de dissolution du second.
Elle a fait observer que le PACS ne constituait pas, en général, une première étape avant le mariage dans la mesure où il intervenait au moment où, pour d'autres couples, la solution du mariage était privilégiée, et qu'il n'était pas incompatible avec une stabilité dans l'engagement.
Elle a expliqué que cette situation expliquait que le législateur ait fait évoluer le PACS dans les dernières années afin de renforcer la position réciproque des deux partenaires, auxquels ont été en particulier octroyés :
- un régime d'imposition quasi-identique à celui des couples mariés ;
- un véritable statut du couple intégrant l'état de la personne et renforçant la solidarité dans le couple, les partenaires devant s'apporter une aide matérielle et une assistance réciproques.
Elle a néanmoins souligné que, pour autant, le PACS n'était pas assimilable au mariage et ne pouvait devenir un « mariage bis » en raison du fait :
- d'une part, qu'il est essentiellement limité à la sphère patrimoniale et, notamment, ne crée aucun droit spécifique en matière de filiation, d'adoption, de délégation d'autorité parentale ou de recours à la procréation médicalement assistée, les partenaires étant placés, de ce point de vue, dans la même situation que les concubins ;
- d'autre part, qu'il est un contrat au formalisme réduit enregistré au greffe du tribunal d'instance, laissant aux partenaires la possibilité de le conclure, de le modifier ou de le dissoudre librement.
Mme Catherine Troendle, rapporteur, a indiqué que la proposition de loi avait deux objets principaux :
- en premier lieu, rapprocher le PACS du mariage quant à ses modalités de conclusion et d'acquisition de nationalité ;
- en second lieu, renforcer l'égalité entre les partenaires en matière de droits sociaux, s'inspirant ainsi de préconisations du Médiateur de la République.
Elle a mis en relief que l'existence d'un PACS permet d'ores et déjà aux partenaires de jouir de nombreux droits sociaux, tels que :
- la couverture sociale par l'assurance maladie et l'assurance maternité, lorsque l'un des partenaires n'est pas lui-même affilié directement à un organisme de sécurité sociale ;
- l'octroi d'un congé de deux jours pour le décès du partenaire ou, dans la fonction publique, de cinq jours ouvrables lors de la conclusion de son PACS ;
- un droit de priorité afin que le fonctionnaire puisse être affecté dans un emploi lui permettant de se rapprocher de son partenaire ;
- le versement au profit du partenaire survivant du capital décès prévu au titre de la sécurité sociale.
Elle a expliqué que la proposition de loi envisageait :
- de substituer à la formalité de l'enregistrement du PACS au greffe du tribunal d'instance celle de l'enregistrement par les services de l'état civil de la mairie ;
- de permettre l'enregistrement d'un PACS au domicile de l'un des partenaires, par l'officier de l'état civil, en cas d'empêchement grave ou de péril de mort imminent ;
- de permettre d'acquérir la nationalité française par déclaration, au terme d'un délai de quatre ans à compter de l'enregistrement d'un PACS avec un Français ;
- d'étendre le droit à pension de réversion actuellement reconnu au conjoint survivant au partenaire survivant d'un PACS ;
- d'attribuer aux salariés du secteur privé des jours de congé en cas de conclusion d'un PACS dans les mêmes conditions que pour la célébration d'un mariage ;
- d'appliquer, en cas de partenariat étranger, la loi de l'Etat où le partenariat a été enregistré ;
- de rendre l'ordre public du pays d'accueil inopposable aux partenaires résidant à l'étranger qui souhaitent faire enregistrer leur PACS par l'autorité diplomatique ou consulaire française.
Mme Catherine Troendle, rapporteur, a expliqué que deux dispositifs de la présente proposition de loi étaient déjà satisfaits par le droit en vigueur :
- d'une part, le dispositif relatif à la loi applicable aux partenariats enregistrés à l'étranger, l'article 1er de la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit l'ayant déjà prévu ;
- d'autre part, la possibilité d'assurer l'enregistrement du PACS hors du greffe du tribunal d'instance en cas d'empêchement grave, instaurée par l'article 37 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.
Elle a indiqué, en revanche, que la modification tendant à déclarer l'ordre public local inopposable à l'enregistrement par les autorités consulaires françaises de PACS à l'étranger devait être écartée, dans la mesure où elle est contraire à l'article 5 de la convention de Vienne du 24 avril 1963 sur les relations consulaires qui prévoit explicitement cette opposabilité.
Elle a souligné qu'une assimilation de principe du PACS au mariage n'était justifiée ni en droit, ni en pratique.
Elle a rappelé que le Conseil d'Etat avait affirmé, en 2002, que les liens juridiques unissant les personnes ayant conclu un PACS étant organisés par le législateur de manière différente de ceux qui existent entre deux conjoints, le principe d'égalité n'imposait pas qu'elles soient traitées, dans tous les cas, de manière identique aux conjoints.
Elle a fait observer que cette différence de nature avait conduit le Médiateur de la République à proposer certaines évolutions du régime juridique du PACS, dont certaines étaient reprises dans le cadre de la proposition de loi, sans envisager un alignement complet du PACS sur l'institution du mariage.
Elle en a conclu qu'il n'y avait aucune obligation juridique à traiter de manière identique le PACS et le mariage et, en conséquence, à faire découler de ces deux dispositifs les mêmes droits. Plus particulièrement, elle a estimé que rien n'imposait d'aligner les conditions actuelles d'enregistrement du PACS sur la procédure suivie pour le mariage, notamment la substitution de la compétence du maire à celle du greffier du tribunal d'instance.
Elle a jugé que, en pratique, imposer aux maires, notamment dans les petites communes, l'accomplissement de cette formalité en lieu et place des greffiers constituerait pour eux une charge matérielle nouvelle qui se surajouterait aux transferts tout récemment opérés dans des conditions financières difficiles pour les communes.
Elle a mis en avant que la souplesse inhérente au PACS justifiait même, dans certaines hypothèses, un traitement différencié par rapport au mariage, en particulier s'agissant des modalités d'acquisition de la nationalité.
Mme Catherine Troendle, rapporteur, a néanmoins souligné que cette situation juridique différenciée ne remettait pas en cause la pertinence d'un questionnement sur la nécessité d'aller plus loin dans le renforcement de la protection des personnes qui ont fait le choix de s'engager dans le cadre d'un PACS.
Les auditions ayant mis en relief la faible protection dont jouissent les partenaires d'un PACS lorsqu'il est mis un terme à ce dernier, en cas tant de décès de l'un d'entre eux que de séparation, elle a estimé légitime la question du renforcement des droits sociaux accordés aux partenaires d'un PACS, qui recouvrait celle de l'extension du bénéfice de la réversion au partenaire survivant d'un PACS.
Elle a rappelé que la Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) de la commission des affaires sociales du Sénat avait réclamé, en 2007, plus de transparence, d'équité et de solidarité en matière de réversion, ce qui l'avait conduite à recommander l'extension du bénéfice de la réversion au partenaire survivant, à la double condition qu'elle réponde à des conditions particulières de durée d'union et qu'elle s'intègre dans une réforme plus globale du système actuel.
Elle s'est déclarée favorable dans son principe à un système de réversion en faveur des personnes liées par un PACS, jugeant que sa mise en place devrait nécessairement s'intégrer dans la réforme globale des retraites que le Gouvernement a annoncée pour 2010.
S'agissant de l'extension au PACS du congé octroyé aux salariés en cas de mariage, elle a estimé important que cette mesure fasse l'objet d'un examen préalable par les partenaires sociaux. Elle a noté que, à ce stade, cette question n'avait pas encore été pleinement explorée par les organisations syndicales et patronales et qu'il convenait en conséquence d'attendre que des négociations plus globales se soient engagées sur ce point.
Elle a indiqué que ces observations la conduisaient à ne pas proposer à la commission d'établir un texte afin que la discussion en séance publique porte sur le texte initial de la proposition de loi.
Indiquant qu'elle réservait ses observations de fond au débat en séance publique, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a déclaré n'être pas convaincue par les arguments présentés par le rapporteur : non seulement, le PACS lui paraît être assimilable à un acte d'état civil, puisque mention en est désormais portée en marge de l'acte de naissance de chacun des partenaires, mais son régime juridique s'est rapproché de celui du mariage en raison des nouvelles obligations de solidarité au sein du couple qui ont été prévues par la loi, si bien que la référence à la décision du Conseil d'Etat de 2002 n'est plus d'actualité.
Par ailleurs, elle a indiqué que la proposition de loi reprenait les préconisations formulées par le Médiateur de la République, qui défend l'amélioration des protections apportées aux partenaires, ainsi que celles de la HALDE qui dénonce la discrimination dont font l'objet les partenaires de même sexe qui ne peuvent bénéficier des avantages du mariage.
M. Jean-Jacques Hyest , président, a fait valoir que le rapporteur ne s'opposait pas à l'extension au partenaire survivant du droit à pension de réversion mais qu'il convenait, compte tenu des sommes en jeu et de la complexité du dispositif, d'en reporter l'examen au débat qui s'ouvrira sur la réforme des retraites en 2010.
M. Richard Yung a souhaité attirer l'attention de la commission sur certaines difficultés que rencontrent les couples constitués d'un Français et d'un étranger, que ce soit pour obtenir l'enregistrement de leur partenariat à l'étranger -même si le ministère des affaires étrangères et européennes est intervenu de manière positive sur cette question- ou pour obtenir un visa.
Sur ce dernier point, Mme Catherine Troendle , rapporteur, a fait valoir que la loi prévoyait que l'existence d'un PACS soit prise en compte par les services compétents pour apprécier l'existence de liens personnels de l'étranger avec la France dans la perspective de l'obtention d'un titre de séjour « vie privée et familiale », Mme Nicole Borvo Cohen-Seat soulignant que les pratiques des consulats en matière de visas et des préfectures pour les titres de séjour étaient très variables.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que, à défaut d'accord entre l'auteur d'une proposition de loi et la commission sur les modifications à apporter aux dispositions de celle-ci, il avait été convenu en conférence des présidents que la commission n'adoptait pas de texte afin que la discussion en séance publique porte sur le texte initial.
En conséquence, la commission a décidé de ne pas adopter de texte sur la proposition de loi.
ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR
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Ministère de la Justice
- Mme Aude Ab-Der-Halden, conseillère de la garde des Sceaux pour les questions de droit civil, économique et professions juridiques et judiciaires
- Mme Pascale Fombeur, directrice des affaires civiles et du sceau
Ministère du Travail
- M. Damien Doré , conseiller technique
Médiateur de la République
- M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République
- M. Christian Le Roux , directeur de Cabinet
- M. François-Charles Bousquet , chargé de mission
Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE)
- M. Marc Dubourdieu , directeur général
Inter-associative lesbienne, gaie, bi et trans (Inter-LGBT)
- M. Philippe Castel , porte-parole
- M. Vincent Loiseau , co-secrétaire de la commission politique
Union nationale des associations familiales (UNAF)
- M. François Fondard, président
- M. François Edouard , administrateur
- M. Paul Yonnet , chargé de mission