EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
- DISPOSITIONS MODIFIANT
LE CODE CIVIL
CHAPITRE PREMIER
- DISPOSITIONS RELATIVES
AUX MODALITÉS DE CONCLUSION DU PACTE CIVIL DE SOLIDARITÉ
Article premier (articles 515-3 et 515-7 du code civil) - Enregistrement en mairie du pacte civil de solidarité
Cet article a pour objet de permettre l'enregistrement du pacte civil de solidarité en mairie, en lieu et place de l'enregistrement actuellement prévu au greffe du tribunal d'instance.
Le choix de faire procéder à l'enregistrement du PACS au greffe du tribunal d'instance remonte à la loi relative au pacte civil de solidarité du 15 novembre 1999. À l'époque, cette solution avait été préférée à l'enregistrement en préfecture, jugé trop administratif, comme à l'enregistrement en mairie, dont il était craint, même s'il répondait à des formalités bien différentes, qu'il crée des confusions entre le partenariat et le mariage.
Ce choix avait suscité des réserves à l'époque à l'Assemblée nationale comme au Sénat. Cependant, rapidement, l'idée s'était imposée que l'enregistrement au greffe du tribunal était particulièrement bien adapté au faible formalisme qui entoure la conclusion des PACS.
Le rapport de la commission des affaires culturelles et de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur l'application de la loi relative au pacte civil de solidarité observait ainsi que « si le lieu de signature du PACS a pu donner lieu à d'amples débats tenant à des raisons symboliques, le choix du tribunal d'instance s'est finalement avéré satisfaisant en pratique ».
D'ailleurs, la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités qui a largement modifié le régime juridique du PACS n'a pas entendu remettre en cause l'enregistrement au greffe du tribunal d'instance, reprenant à cet égard l'analyse retenue par le groupe de travail portant réflexions et propositions de réforme sur le pacte civil de solidarité 25 ( * ) . Notre ancien collègue, M. Henri de Richemont, qui a rapporté ce texte au nom de la commission des lois du Sénat, faisait à cet égard observer que, s'agissant d'un « contrat à visée patrimoniale et non d'un acte d'état civil », le pacte civil de solidarité ne pouvait être enregistré en mairie 26 ( * ) .
Le principe de l'enregistrement au tribunal d'instance a même été confirmé par la loi du 23 juin 2006, dans la mesure où celle-ci a corrigé certaines difficultés procédurales qui gênaient le travail des greffes, comme l'obligation de fournir des certificats de non-PACS, remplacée par une mention de la déclaration de PACS en marge de l'acte de naissance de chacun des partenaires.
L'expérience démontre que l'enregistrement au greffe présente de nombreux avantages .
Il est tout d'abord particulièrement adapté au faible formalisme qui entoure la conclusion du PACS, puisque, selon le cas, le greffier peut recevoir en privé les deux partenaires ou, s'ils le souhaitent, procéder à cet enregistrement dans une salle d'audience ouverte au public, voire, lorsque certains motifs le justifient, au domicile de l'un des partenaires.
Les permanences des greffes permettent en outre d'assurer cet enregistrement chaque semaine.
Enfin, l'enregistrement au greffe garantit aux parties une parfaite neutralité, ainsi qu'une grande sécurité juridique : il n'a d'ailleurs fait l'objet d'aucun contentieux sérieux jusqu'à présent.
Pour défendre l'enregistrement en mairie, l'exposé des motifs de la proposition de loi fait valoir que cette dernière est plus accessible et plus proche des citoyens que le tribunal d'instance et qu'elle est également le lieu où sont déjà déclarés tous les actes importants de la vie.
Entendus par votre rapporteur, les représentants de l'Interassociative lesbienne, gaie, bi et trans (Inter-LGBT) ont pour leur part indiqué qu'une telle mesure présentait une dimension symbolique forte et qu'ils y étaient pour cette raison particulièrement attachés.
Le rapport de la commission sur la répartition des contentieux présidée par Serge Guinchard a recommandé le transfert des greffes aux mairies de l'enregistrement des PACS au motif qu'il ne s'agissait pas d'une fonction judiciaire et qu'il convenait d'en décharger les greffiers. Le garde des Sceaux n'a pas donné suite à cette proposition.
Votre commission a quant à elle considéré que les arguments qui établissent un parallèle entre les actes de l'état civil que sont la naissance, le mariage ou le décès et le pacte civil de solidarité, ne peuvent être retenus, dans la mesure où ce dernier s'apparente plutôt à un acte contractuel, à la disposition des parties. Le fait qu'il fasse l'objet d'une mention en marge de l'acte de naissance de chacun des partenaires ne saurait lui conférer la qualité d'acte de l'état civil.
Attachée à l'idée que le PACS constitue une forme de conjugalité spécifique, ce qui rend vaine toute tentative d'en calquer le régime juridique ou procédural sur le mariage , votre rapporteur estime qu'il convient avant tout d'examiner s'il offre une protection suffisante aux partenaires et s'il est pour eux d'un recours aisé.
Or, d'une part, l'enregistrement en mairie n'apportera pas plus de protection aux personnes qui souhaiteraient conclure un pacte civil de solidarité et, d'autre part, il est peu vraisemblable qu'il présente un avantage déterminant en termes de facilité d'accès pour les partenaires.
Bien au contraire, le transfert de cette nouvelle fonction aux services de l'état civil des mairies est susceptible de créer un certain nombre de difficultés pratiques et financières pour les communes , notamment les plus petites, puisqu'elles devront à moyens constants prendre en charge non seulement la vérification de l'identité des partenaires, l'enregistrement des conventions et l'accomplissement des formalités de publicité, mais aussi, la conservation des documents délivrés, l'enregistrement des modifications que les parties apporteront par la suite à la convention initiale et, le cas échéant, la dissolution du pacte civil de solidarité.
À cet égard, l'exemple du transfert aux communes de la délivrance des titres d'identité incite à la prudence, car l'expérience a montré que, faute de moyens financiers suffisants attribués aux municipalités, ce transfert ne s'est pas déroulé sans heurts 27 ( * ) .
Telle est d'ailleurs la position pragmatique de l'Association des maires de France qui s'est à plusieurs reprises déclarée opposée à l'enregistrement en mairie du pacte civil de solidarité 28 ( * ) .
Il apparaît ainsi, compte tenu à la fois du bon fonctionnement de l'enregistrement des PACS au greffe du tribunal d'instance et des problèmes que leur enregistrement en mairie pourraient impliquer, que rien ne justifie la modification proposée par le présent article.
Votre commission n'a pas adopté de texte pour cet article .
Article 2 (article 515-3 du code civil) - Enregistrement du pacte civil de solidarité au domicile d'un des partenaires - Inopposabilité de l'ordre public local aux PACS enregistrés à l'étranger
Cet article vise, d'une part à permettre l'enregistrement du pacte civil de solidarité au domicile de l'un des partenaires en cas d'empêchement grave ou de péril imminent de mort ( 1° ), et, d'autre part, à permettre la conclusion de pactes civils de solidarité à l'étranger indépendamment de l'ordre public local ( 2° ).
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L'enregistrement du PACS au domicile de
l'un des partenaires
Il n'existe pas, pour le PACS, de dispositions équivalentes à celle de l'article 75 du code civil qui permet aux parties, en cas d'empêchement grave, d'obtenir du procureur de la République qu'il requière de l'officier civil qu'il se déplace au domicile ou à la résidence de la personne concernée pour célébrer le mariage. Le même article prévoit que l'officier d'état civil peut agir avant toute réquisition du procureur de la République, en cas de péril imminent de mort. L'acte de mariage mentionne, dans un cas comme dans l'autre, que la célébration a eu lieu en dehors de la mairie.
L'enregistrement du PACS requiert en effet la présence physique des deux partenaires au greffe du tribunal d'instance, faute de quoi, il ne peut y être procédé.
Interprétée strictement, cette règle pourrait interdire aux personnes qui ne peuvent se déplacer librement de conclure un PACS. Or tel est le cas notamment des détenus, qui peuvent en vertu de l'article 75 du code civil obtenir la célébration du mariage à la prison, mais qui ne peuvent conclure un PACS.
La nouvelle rédaction de l'article 515-3 du code civil prévue par l'article 37 de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 remédie à cette difficulté, puisqu'elle autorise le procureur de la République à requérir du greffier de se transporter au domicile du partenaire qu'un empêchement grave interdit de se déplacer.
En effet, même si la situation qui a motivée l'adoption de l'article 37 est celle des personnes détenues, la généralité des termes retenus par le texte lui permet d'être applicable à tous les autres cas d'empêchement grave. Cette dernière notion renvoie à des difficultés majeures de déplacement soit définitives soit suffisamment durables pour différer de manière préjudiciable la date de la célébration du mariage ou de l'enregistrement du PACS.
Votre rapporteur note d'ailleurs que, d'ores et déjà, la Chancellerie a privilégié une interprétation souple des textes, puisqu'elle engage les greffiers à se déplacer auprès des personnes hospitalisées pour leur permettre de conclure un pacte civil de solidarité avec leur partenaire 29 ( * ) .
La situation de péril imminent de mort ne semble pas devoir être traitée dans le cas du PACS, de manière différente .
Certes, pour le mariage une procédure exceptionnelle est prévue dans ce cas, qui permet aux couples de se marier en urgence afin de faire bénéficier le survivant de la protection apportée immédiatement par le mariage.
Cependant, il n'est pas exact de considérer que l'intervention de l'officier d'état civil pour célébrer le mariage soit immédiate. En effet, doit être pris en compte le délai de publication des bans, ce qui impose soit que les démarches aient déjà été initiées dix jours avant la demande d'intervention de l'officier d'état civil, soit qu'une dispense de délai ait été obtenue, sur le fondement de l'article 169 du code civil, auprès du procureur de la République.
Les formalités légères qui sont celles du PACS devraient permettre aux parties d'obtenir l'enregistrement de leur pacte dans des conditions et, surtout, des délais équivalents , sans qu'il soit besoin pour cela d'une procédure spécifique au cas de péril de mort imminent.
En effet, dans une telle situation, les dispositions relatives à l'empêchement grave seront susceptibles de jouer. En outre, la décision du procureur de la République et l'intervention d'un représentant du greffe au domicile du mourant peuvent être obtenues dans des délais très courts.
Ceci permettra ainsi aux partenaires de conclure in extremis un PACS. La personne qui partage la vie du mourant se verra alors ouvrir tous les droits reconnus au partenaire survivant, notamment ceux relatifs à l'attribution préférentielle de l'entreprise commune (article 515-6 du code civil), au transfert de bail (article 14 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs) ou au versement du capital décès (article L. 361-4 du code de la sécurité sociale).
De ce fait, compte tenu de la disposition adoptée dans la loi pénitentiaire, la protection apportée aux partenaires souhaitant conclure un PACS sera équivalente à celle dont bénéficient les couples qui souhaitent se marier, ce qui rend sans objet la présente disposition .
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Inopposabilité de l'ordre public
local aux PACS déclarés à l'étranger
Si les autorités diplomatiques et consulaires françaises sont compétentes pour enregistrer, à l'étranger, les partenariats conclus entre un français ou une française et son partenaire, elles ne peuvent le faire que dans la mesure où la conclusion de tels partenariats n'est pas contraire à l'ordre public du pays où a lieu l'enregistrement.
Le 2° du présent article vise à rendre l'ordre public du pays d'accueil inopposable aux partenaires qui souhaitent conclure un PACS.
Il reprend à cet égard le dispositif que prévoyait la proposition de loi n° 247 (2007-2008), relative à l'enregistrement des pactes civils de solidarité à l'étranger , déposée au Sénat par Mme Monique Cerisier-ben Guiga et plusieurs de ses collègues.
Cependant, une telle disposition serait contraire à l'article 5 de la convention de Vienne du 24 avril 1963 sur les relations consulaires . Cet article prévoit en effet que les agents consulaires peuvent « agir en qualité de notaire et d'officier d'état civil et exercer des fonctions similaires, ainsi que certaines fonctions d'ordre administratif, pour autant que les lois et règlements de l'État de résidence ne s'y opposent pas ». Le même article permet à la France de s'opposer à ce que des unions polygames soient conclues sur son territoire par les agents consulaires d'autres pays.
Comme pour le 1°, il n'apparaît donc pas souhaitable que cette modification proposée par le 2° de l'article soit retenue.
Votre commission n'a pas adopté de texte pour cet article .
Article 3 (article additionnel après l'article 515-7 du code civil) - Reconnaissance en France des partenariats conclus à l'étranger
Cet article vise à garantir en France la validité et les effets des partenariats de droit étranger.
Jusqu'à ce que la loi n° 2009-526 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures du 12 mai 2009 y remédie, il n'était pas possible pour les partenaires étrangers de se prévaloir en France du partenariat qu'ils avaient conclu dans leur pays.
Ceci contraignait les couples concernés qui s'installaient en France et qui souhaitaient malgré tout bénéficier des droits associés à leur statut de partenaires, à dissoudre leur partenariat étranger pour conclure un PACS.
La reconnaissance de la validité et des effets juridiques en France des partenariats enregistrés à l'étranger permet d'éviter cette difficulté, étant entendu que cette reconnaissance ne s'étend pas aux dispositions du régime juridique du partenariat qui sont contraires à l'ordre public français.
Le Médiateur de la République a défendu cette solution. Tel a été aussi le cas au Sénat de deux propositions de loi 30 ( * ) .
Finalement le dispositif a été intégré à la loi de simplification précitée par le biais d'un amendement parlementaire, déposé une première fois sans succès à l'Assemblée nationale par M. François de Rugy, puis déposé au Sénat par Mme Alima Boumediene-Thiery et finalement adopté par la Haute Assemblée.
Cet amendement a abouti à la création de l'article 515-7-1 du code civil qui dispose que : « les conditions de formation et les effets d'un partenariat enregistré ainsi que les causes et les effets de sa dissolution sont soumis aux dispositions matérielles de l'État de l'autorité qui a procédé à son enregistrement ». En vertu de cette disposition, il devient possible aux personnes concernées de se prévaloir en France du partenariat de droit étranger qu'elles ont conclu.
Le but visé par le présent article est donc satisfait par cette disposition, ce qui le rend sans objet .
Votre commission n'a en conséquence pas adopté de texte pour cet article .
* 25 Le pacte civil de solidarité : réflexions et proposition de réforme , rapport remis au garde des Sceaux le 30 novembre 2004, p. 9.
* 26 Rapport n° 343 (2005-2006) de M. Henri de Richemont, tome I, p. 300.
* 27 Cf. notamment sur ce point le rapport d'information n° 486 (2008-2009) de Mme Michèle André , La nouvelle génération de titres d'identité : bilan et perspectives , Sénat, 24 juin 2009..
* 28 Consulté sur ce point le 10 septembre 2008, le bureau de l'AMF a ainsi refusé le principe des transferts de certaines compétences des greffes aux communes, formulés par le rapport précité du groupe de travail présidé par M. Serge Guinchard.
* 29 Cf. la circulaire du garde des Sceaux, n° CIV/03-07/309-06/C1/3-9-1/ER/MCT.
* 30 Propositions de loi n° 111 (2008-2009), tendant à permettre la reconnaissance des unions conclues dans un autre État de l'Union européenne par tous les couples quelle que soit leur orientation sexuelle, déposée par M. Richard Yung et plusieurs de ses collègues et n° 121 (2008-2009), tendant à permettre la reconnaissance et la production d'effets en France des partenariats et unions civiles enregistrés à l'étranger, Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues .